我国金融法治化的历史进程——纪念中华人民共和国建国六十周年

关键词: 金融业 金融法 金融体制 法治化 历史经验

内容提要: 本文按照改革开放前的计划经济、改革开放后的计划经济、有计划的商品经济、社会主义市场经济的建立、社会主义市场经济的完善等五个不同发展阶段的历史轨迹，分析考察了我国金融法治化发展进程中在金融体制改革、金融市场发展、金融对外开放、金融法律体系建设等方面所取得的伟大成就，集中展示了改革开放以来以市场化为取向的我国当代金融业的发展史及其演变规律，归纳总结了我国实施金融法治化的历史经验。
 
 
      一、改革开放前的计划经济阶段（1949—1978）：建立高度集中的国家银行体制，中国人民银行成为国家的“信贷中心、结算中心和现金中心”
      新中国成立初期，我国金融体系从多元并存进入国有金融机构“大一统”时代，金融业成为走向传统计划经济体制的先行军。在当时的计划经济体制下，建立国家银行体制，一方面集中了根据地和经济恢复时期的银行工作经验，另一方面也参照了前苏联实行信用改革和计划经济管理的现成模式。1949年10月1日，中华人民共和国成立后，新中国的金融业遂翻开崭新一页。之前成立的中国人民银行开始着手建立统一的国家银行体系，承担起国家货币发行、经理国家金库、管理全国金融、稳定金融市场、支持经济恢复和国家重建的重任。根据“边接管边建行”的方针，中国人民银行一方面接收国民党政府遗留下来的官僚资本银行，取消在华外商银行的特权，整顿和改造旧中国的私营银行和钱庄；另一方面，按照行政区划，建立了中国人民银行总行、区行、分行、支行四级机构。到1952年国民经济恢复时期结束时，中国人民银行作为新中国的国家银行，已经建立了全国垂直领导的组织机构体系，统一了人民币的发行，逐步收回了过去解放区发行的货币，全面清除并限制了国民党政府法币的兑换，不但使人民币统一了全国的货币市场，而且对各类金融机构也实现了统一管理。在这一阶段，中国人民银行奠定了新中国国家银行组织体系的基础，为支持国民经济的恢复和计划经济的建立与发展发挥了重要作用。
      在传统计划经济体制下，我国整个经济呈现出了高度的财政化安排，国家建设资金的积累和分配大部分通过财政进行。与计划经济体制相适应，计划和财政是宏观经济的主要调节手段，各部门创造的国民收入主要以税收、利润和折旧等形式集中到财政手中，再由财政以基本建设和流动资金拨款形式予以分配。由于缺乏适宜的法律环境，导致我国金融机构格局在改革开放前的不同发展时期几经变化，整个金融业在分合之中使国家银行体制最终走向了极端，商业信用被取消，国家信用取而代之。金融业务的高度集中使中国人民银行几乎垄断了全国所有的金融业务，自上而下的人民银行体制又使中国人民银行成为国家的“信贷中心、结算中心和现金中心”，中国人民银行既行使中央银行的职能，又办理商业银行的各种业务。高度集中的“大一统”国家银行体制，重视银行工作和外汇收支的计划管理，造成了我国金融机构类型的银行化和金融调控功能的弱极化。这一时期，金融机构体系的最大特点是机构单一，信用集中，政企不分，对外封闭。[1]
      二、改革开放后的计划经济阶段（1978—1984）：从银行体制改革入手，强调发挥中央银行职能。通过金融业务拓展和经济特区试点开放金融业。为经济发展提供金融支持和服务
      从1978年到1984年，我国在社会主义公有制基础上实行传统的计划经济。[2]1978年开始的改革开放以市场化为基本线索，并首先从银行体制改革人手对金融体制实施改革。金融体制改革作为整个经济体制改革的一个支撑点，不仅面临着要建成独立于财政的金融体系的任务，而且要使既有金融机构完成商业化和公司化改造，使商业性金融与政策性金融分离开来。从1979年开始，在金融机构方面，通过恢复中国农业银行，适应了当时农村经济体制改革的需要；通过恢复中国银行，适应了对外开放和国际金融业发展的新形势，中国银行被国家指定为外汇专业银行；中国人民保险公司重新恢复，中国人民建设银行（1996年3月更名为中国建设银行）从财政部独立出来。一系列措施表明我国的金融体制改革已经有计划、有步骤地酝酿实施开来。在金融业务方面，开始突破禁区发放固定资产投资贷款，扩大银行信贷对象；开办各种开发性贷款；改进外汇贷款办法；发展金融信托业务；开放商业信用，开办商业票据承兑和贴现业务；增加各种支票、汇票等多种信用工具；在城市建立票据结算中心，开展票据清算业务等。同时，国家外汇管理体制改革与外贸管理体制改革同步推进，设立国家外汇管理局，实行外汇留成与上缴制度，逐步摒弃了高度集中、统收统支的外汇管理体制。
      为了充分发挥银行的经济杠杆作用，改变当时资金管理多头、使用分散的状况，1983年9月17日，国务院发布实施《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，对我国银行体制进行重大改革，决定由中国人民银行专门行使中央银行职能，不再兼办工商信贷和储蓄业务，以加强信贷资金的集中管理和综合平衡，更好地为宏观经济决策服务。同时成立中国工商银行，承担原来由中国人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国人民保险公司，作为国务院直属局级的经济实体，在国家规定的业务范围内，依照国家法律、法令、政策、计划，独立行使职权，充分发挥各自的作用。在这一改革阶段，计划经济的高度集中型国家银行体制宣布终结，以中央银行为领导、中央银行与国家专业银行科学分工的新型二元银行体制和金融运行机制初步形成。在对外开放方面，我国金融业开始打破以往对外封闭的局面，以日本东京银行北京代表处的设立为开端，外资金融机构陆续在华设立自己的代表处，金融业的对外开放取得了明显成效。随着经济特区的建立，我国开始批准外资金融机构在经济特区试点设立营业性分支机构，允许它们从事各项外汇金融业务。以1985年《经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》颁布为标志，外资金融机构在经济特区所设立的营业性分支机构的法律地位得以明确，我国金融业的开放开始向规范化方向发展。
      三、有计划商品经济阶段（1985—1992）：全面实行“拨改贷”。提高资金使用效率。加快建立和完善各类金融市场。促进资金融通
      1984年通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》标志着我国经济体制改革的全面展开。党的十三大进一步提出，社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制。新的经济运行机制，是“国家调节市场，市场引导企业”的机制。在这一阶段，国家十分重视金融体制改革，1987年中国人民银行所提出的建立新型金融体制改革要实现的四个目标[3]，即比较系统地反映了当时金融体制改革的具体方向和要求。实践中，各项金融改革措施的出台主要以国家的金融产业发展政策为支撑，金融改革领域扩展到证券、保险、融资租赁等行业，但金融法的创制、实现和耦合机制仍未真正形成。在金融机构改革方面，以交通银行的股份制重组为开端，全国建立一批股份制商业银行，信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及证券公司等非银行金融机构也有了较大发展，金融业呈现出金融机构多元化和金融业务多样化的可喜局面。随着金融市场的发展，各地开始出现金融债券、企业股票、商业信用、同业拆借、社会集资等多种融资形式，直接融资活动和间接融资活动都开始活跃起来。1990年12月上海证券交易所建立后，紧接着深圳证券交易所于1991年7月也正式营业，从而标志着我国资本市场正式形成并发展起来。在外汇市场方面，我国培育并发展了外汇调剂市场，形成并不断完善了官方汇率与市场汇率并存的双重汇率制度，并在外汇分配领域引入市场机制，逐步建立健全了计划管理与市场调节相结合的外汇管理模式。
      四、社会主义市场经济建立阶段（1993—2002）：加强金融立法，提高金融法治化水平，分业经营、分业监管体制的建立，为成功渡过东南亚金融危机奠定了重要基础
      为适应建立社会主义市场经济体制的需要，1993年12月25日国务院发布《关于金融体制改革的决定》，全面提出了我国金融体制改革的具体目标，即建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。从1993年到2002年，我国金融改革在法制建设方面取得累累硕果，在实施依法治国方略中，以《中国人民银行法》为核心的金融法体系基本建立，金融法律调整机制正式形成并有效运转起来，为中央银行的宏观调控和金融市场的健康发展创造了良好的法律生态环境。在金融法治化进程中，1995年被称为我国的金融立法年，从这一年开始，《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》等一系列金融法律相继出台，我国金融业的改革快速步入了法制化、规范化的发展轨道，从而夯实了金融分业经营、分业监管的法律基础。
      在金融体制改革中，为把国家专业银行办成真正的国有商业银行，1994国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行的组建，最终实现了政策性金融和商业性金融的分离，割断了政策性贷款与基础货币的直接联系，在金融市场化方面迈出了更加坚实的一步，确保了中国人民银行调控基础货币的主动权。1997年7月始发于泰国的东南亚金融危机全面爆发后，我国已经进行的金融体制改革和金融法制建设为成功抵御这次危机奠定了良好的根基。在应对危机中，1997年11月国家召开的第一次全国金融工作会议，决定对中国人民银行管理体制进行大手术，原有的省分行被撤销，改成9个大区行，以加强货币政策的独立性。同时决定，中央财政定向发行2700亿元特别国债补充四大国有银行资本金，并将13939亿元银行不良资产剥离给新成立的信达等四家资产管理公司，取消贷款规模，实行资产负债比例管理等。尤其需要强调的是，1998年我国金融监管体制获得重大改革，中国人民银行将证券公司和保险公司的监管权，分别移交给了中国证监会和中国保监会，从而形成由该三家机构分别对银行、证券和保险行业实施监管，各司其职，分工合作的局面。分业经营、分业监管体制的确立，一方面提高了金融业的监管效率和监管水平，另一方面使中央银行的定位更为清晰，其金融调控职能更为凸出。在贯彻落实扩大内需的战略方针中，中国人民银行审时度势，制定和执行以稳定币值为目标，以适当增加货币供应量、引导优化信贷结构、优化货币政策执行环境为主要内容的稳健的货币政策，从而有效遏制了通货紧缩的趋势，最终成功抵御了东南亚金融危机，有力支持了国民经济持续、快速、健康发展。