土地问题之利益评析

摘 要：国家财产之土地资源在城市化、工业化过程中，多元化的利益表明现代土地问题较之以前的土地问题更加复杂。协调各种利益，作出不断更新的妥协，因为日新月异的社会要求不断调整具体的社会秩序。
关键词：土地  资源  利益
        现阶段的国家作为财产主体可以表现为三种情况：一是对资源型财产的国家所有权；二是对营利型（或称国有企业支配型）财产的国家所有权；三是非营利型（或称行政事业型）财产的国家所有权。其中以第一种最为典型。自然资源的核心内容是土地。
        按照现行法律规定，我国农村集体土地由三个部分组成：一部分是农用土地，主要是通过家庭联产承包形式；一部分是宅基地，由集体组织无偿划拨予农户建房使用；一部分是农村集体建设用地，由乡镇企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地，以及其他经依法批准用于非住宅建设的集体所有土地构成。
        社会主义公有制是改革必须坚持的政治前提，所以土地私有化不可能得到社会的认同。土地作为农业大国的最重要的生产资料，权利制度的改革也只能在维护原有公有制的前提下，通过创新的土地权利来实现土地利用的高效率。
        城市化、工业化所牵扯的土地利用问题，反映出土地利用利益的多元化。这种多元化的利益表明现代土地问题较之以前的土地问题更加复杂。新的土地利益关系的出现必然导致法律关系的新变化，仅沿用传统的公权与私权二分法来定性土地发展权，已经显示出无法克服的局限性。因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权利归属和利益分配问题，必须借助土地发展权制度予以解决。土地发展权，是土地变更为不同使用性质之权，如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。 
        英国、法国和美国都是将土地发展权作为一项从土地所有权中分离出来的独立的财产权利。   
        现代一切土地问题的基础，莫不从土地所有的社会利益与私利益之对立与调适上予以展开。由于社会生活中存在两类不同性质的关系──平等主体之间的、不需要国家公共权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公共权力参与的关系，于是产生了作为不同调整手段的私法、公法。[1]土地发展权可能是具有私权利性的财产权。因土地发展权的主体对客体土地开发的利用具有明显的“限制性”，所以说土地发展权又具公权力性质。构建社会主义市场民事、经济法律体系，既要有私法，又要有公法。为了防止各类公权主体以实现公共利益为借口肆意侵害个人利益现象的发生，必须对公共利益的实现方式进行必要限制，要求其必须具备目的、形式、程序、功能、手段和权利保障六个维度的正当性。
        王利明教授则认为“社会公共利益是指关系到全体社会成员的利益”。“在我国，一般认为社会公共利益主要包括两大类，即公共秩序和公共道德两个方面。
”还有学者认为“公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是个人利益的简单相加，也不是部门利益和团体利益。”
        中国应该将注意力从“公共利益”的理论界定转移到制度建设，让全国和地方人大及其常委会在征收和补偿方案的决定中发挥更大作用。我们这里没有强调行政机关有权确认什么是公共利益。其实在一个法治社会，只有立法机关和司法机关才拥有最终认定什么是公共利益的权力。行政机关是要通过行政行为来实现立法机关和司法机关所认定的公共利益。