土地规划法中的审美保护——美国法的经验及其启示

      四、结论：可能的启示意义
      在我国现行规划立法体系中，对审美价值的关照与追求，不仅不是痴人说梦，而且呈现愈演愈烈的趋势。2008年1月1日起施行的《城乡规划法》第1条完全改变了原《城市规划法》关于立法目的的表达，突出了“改善人居环境”的重要性。[44]《城乡规划法》第4条对制定与实施规划提出了一系列实质性要求，“保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌”，位列其中。[45]这一要求在地方性规划条例中也都有体现。“城市景观规划”、“城市形象规划”都是各地《城市总体规划》的重要内容。以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求，是控制性详细规划的主要任务，此种规划中的土地使用控制也在很多具体而细微的方面体现了审美价值的追求。在我国，目前已有不少城市开始着手在城市规划中引入色彩规划。2003年，武汉市色彩规划方案为城市提供了分区色谱；2004年，南京就城市主色调进行专家讨论，并通过调查问卷的方式征求居民意见，最后将浅绿色定为城市色彩基调；2006年，杭州市将灰色系定为杭州的主色调，并总结出了“城市色彩总谱”，作为今后城市建筑用色的指导。[46]我国的城市管理立法，虽不属于规划法的体系，但与美国的规划法一样具有限制土地或其他财产使用的法律效力，其中，市容市貌是一个非常重要的关切。国务院制定的《城市市容和环境卫生管理条例》对城市建筑物及设施提出了更为明确的美观要求。[47]2009年5月1日，住房和城乡建设部制定的《中华人民共和国城市容貌标准》开始施行，除了在具体美观要求上有更进一步的规范之外，还将严禁设置“妨碍居民正常生活，损害城市容貌或者建筑物形象的”广告设施列为“强制性标准”。[48]《风景名胜区条例》将“具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域”称之为“风景名胜区”，条例针对风景名胜区“的设立、规划、保护、利用和管理”，制定了一系列更为详尽而特殊的规则和制度。
      如何理解这些审美规制的合理性与必要性呢？从美国法的经验和我国的现实来看，至少有如下两点是值得我们深入思考的。
      第一，须从实体上认清审美价值的公共利益本质，为审美规制提供更坚实的价值基础。从我国法院审理的与规划条例有关的案例来看，法院审查的对象仅仅是规划部门或城市管理部门作出的行政处罚决定或行政强制措施的合法性，并未涉及规划条例自身的合法性，这与美国显然不同。从法院的判决情况来看，对于具体行政行为的合法性，法院的判断方法主要是程序性的，即只要相对人的建设行为或其他土地利用行为没有获得必要的审批许可，具体行政行为就应当获得支持。在少量的案例中，法院有机会去判断相对人的行为是否“影响”或“严重影响”规划，但法院也主要是重复行政机关的观点，而未有更进一步的分析。[49]
      我们相信，立法者着力呵护与追求的“审美价值”，并非无本之木、无源之水。但是，从现有的法律文本来看，我们很难找到此种价值的根源，这不禁令人怀疑，“审美”，难道仅仅是“国家父爱主义”的另一种体现。在21世纪初，一些省、直辖市、自治区制定或修订的《城市市容和环境卫生管理条例》中，出现了这样一种表达：“任何单位和个人都有享受良好的城市市容和环境卫生的权利”，改变了只有单方面义务规定的方式。[50]依此，政府在市容管理方面所具有的权力，其根源是对某种“私权”的保护。这种将公共权威建立在“私权保护”之上的逻辑，与法院对规划法追求审美价值的权力定位有相似之处。2000年10月20日，原告杜文、慕米良、钟建立代表三百多名市民，向青岛市市南区人民法院状告青岛市规划局。诉状称：青岛国信公司在青岛音乐广场北侧距海岸不足10米处，开发建设住宅区。经查，被告已向建设单位核发了建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。音乐广场是青岛市的标志性景观，风景如画。在此位置建设商业住宅，不仅破坏了海滨风景，更违反了有关规定。但法院认为，争议的规划建设项目与原告的住宅之间符合建筑间距的规定，亦不影响原告采光。[51]从法院的立场，我们可以看出，原告的审美追求因为不属于既定“私权”的保障范围，而无法对抗规划权威。在美国，政府规划的权威来源，在早期，也带有“私权逻辑”的烙印，与私人妨害法有不解之缘。但是，在审美妨害的问题上，法院一直非常小心，不想仅根据一个邻居的审美偏好，即否定他人财产使用和言论表达的自由和权利。而在审美规划问题上，法院普遍地承认审美价值具有超越私人财产权和言论自由的正当性，可以为政府规划提供“惟一”的合法性基础。以后的案例发展和理论研究表明，审美价值，因为具有“共同体价值”的本质，其本身即具有超越私人财产权和言论自由的优位地位。因此，面对大量涌现的审美规划和市容管理，深入地挖掘审美价值的“公共利益”本质，是我国政府、法院和理论界，在实务处理和理论阐释中需要进一步努力解决的问题，这不仅是为政府的审美规划和市容管理提供正当性证明，更重要的是面向大众的观念熏陶与意识启蒙，不断提升审美规制的可接受性程度。
      第二，须从程序上强化公众参与的力度、拓宽公众参与的途径，进一步完善审美价值的共识形成机制，提升其可接受性程度。观念与意识的转变，也必须建立在实实在在的制度转型之上。美国法院之所以如此尊重地方政府审美规划的权威性，其主要的理由是美国地方政府规划的民主程序。美国的规划，已经发生从“精英规划”向“公众参与”的转变。规划部门不仅相当重视民众，特别是当地居民的意见，[52]而且充分尊重公众参与程序。法院对规划条例合法性审查，也非常注意规划条例的制定程序，利害关系人是否足够广泛、是否有充分地发表意见的机会、是否有完整的记录、是否有完善的异议程序等等。我国《全国土地利用总体规划纲要2006-2020》在改进规划工作方式方面，就相关程序、提高公众参与问题提出了具体的要求。[53]2008年的《城乡规划法》大大提高了地方人民代表大会在规划的编制和修订问题上的控制权。这无疑是一种信号，也与理论界呼吁多年的要求相一致，因此，完善公众参与机制，应当是我国的规划法制，尤其是审美规划制度——一个充满着主观性危险和迷思——领域，在未来不断提高公众认同程度的必然途径。
 
 
 
注释:
  [1]《一座高架桥背后的人文景观与城市规划之争》，http://www.hfhouse.com/forum/dispbbs.asp？boardid=24&id=312527，2009/06/29。
  [2]严金明：《土地规划立法的导向选择与法律框架构建》，载《中国土地科学》2008年第11期。
  [3][美]Nancy J.Knauer：《私人妨害原则与相邻权、地役权》，载《清华大学学报（哲学社会科学版）》2003年第1期。
  [4]刘向民：《国土规划制度的一个跨国比较》，载《行政法学研究》2008年第2期。
  [5]前注[4]，刘向民文。
  [6]“在美国，分区规划（zoning）是最为公认的、占主导地位的影响土地使用控制的一种工具。也有其他的重要工具，比如土地使用计划和特定领域的规制，但是，从历史的观点来说，这些工具在土地使用控制方面所扮演的角色，远不如分区规划那样重要，他们一般并不引入注目，涉及面较窄。”“分区规划的目的非常简单：控制土地用途。因为，分区规划集中于已有的土地使用，而明显不同于其他的土地用途控制，比如总体计划（指导未来的土地开发和规范土地划分）和建筑法规（处理建筑物的建设问题）。分区规划受制于地方政府根据州成文法和州宪法授权所制定的条例。地方政府，作为分区规划的第一步，制定一个主体分区规划条例，将其管辖区域划分不同的用途区域或地带。大多数主体分区规划条例包括居住区、农业区、商业区和工业区。”“一个典型的主题分区规划条例包括两个部分：一张地图和一份文本文件。分区地图必须指明一个社区被分为哪些用途区域或地带。”“分区规划的文本文件解释适用于每一个区域的规则和限制，并规定一系列的管理和适用主体分区规划的程序。”Stephen L.Kling，Jr.，Natalie J.Nichols，KatherineA.Welch，Zoning AsA Tool of Land Use Control:An Analysis of the Use of Zoning as a Land Use Control，Journal of the Missouri Bar，September-October，2008，p230.
  [7]明尼苏达：《环境权法案》（the Minnesota Environmental Rights Act）的立法目的是防止“州内的空气、土地和其他自然资源免受污染、损害或破坏”，为此提供更充分的救济。其中，“自然资源”即包括“为任何政府单位或机构所拥有的……风景和审美资源”。“风景与美观条款，可能是环境权法案中最独特的一个条款。起草者的目的是保护明尼苏达的自然美观。”参见Timothy S.Murphy，Protection of Scenic and Aesthetic Resources Under the Minnesota Environmental RightsAct，William Mitchell Law Review，Fall，1991.
  [8]参见王朝闻：《美学概论》，人民出版社1981年版，第66页。
  [9]也许可以从生理心理学的角度来把握“美感”的生理表征，如心理学大师詹姆斯所描述的那样，“当美激动我们的瞬息之际，我们可以感到胸部的一种灼热，一种剧痛，呼吸的一种颤动.一种饱满，心脏的一种翼动，沿背部的一种震摇，眼睛的一种湿润，小腹的一种骚动，以及除此而外的千百种不可名状的征兆。”W.James，Principles of Psychology，New York，1980，vol.2.p185.转引自周冠生：《审美心理学》，上海文艺出版社2005年版，第130页。
  [10]参见周冠生：《审美心理学》，上海文艺出版社2005年版，第132-136页。
  [11]参见Stephen L.Kling，Jr.，Natalie J.Nichols，KatherineA.Welch，Zoning As A Tool of Land Use Control:An Analysis of the Use of Zoning as a Land Use Control，Journal of the Missouri Bar，September-October，2008.
  [12]Mark S.Dennison，Zoning:Proof of Unreasonableness of Aesthetic Regulation，American Jurisp rudence Proof of  Facts 3d，Database updated December 2008.
  [13]Michael Pace，Aesthetic Regulation:A New General Rule，West Virginia Law Review，Winter，1987/1988.p581.
  [14]Public Esthetics As A Basis for Legislation，NOTE，Harvard Law Review，Ap ril，1914，p571.
  [15]People exrel.Friend v.City of Chicago etal.，261.Ill 16，103 N.E.609（1913）.
  [16]Public Esthetics A s A Basis for Legislation，NOTE，Harvard Law Review，Ap ril，1914，p572.该文还提到“认为审美规制超越政府合法权力的观点，部分来自妨害法案例中所表达的传统规则，一个人的财产在视觉上难看，并不是对其邻居权利的实质性侵害。”“可以说，警察权的任务是保护，而非提升。因此，审美考虑，看起来是完全不在警察权的范围之内，直到作为一个整体的社区情感变得如此高度发达，以至于公众会为了那些丑陋的事物感到震惊和不安。”
  [17]“对审美规制的早期关注，可以追溯到发生在世纪之交的（19世纪和20世纪）针对不雅广告牌和其他形式的户外广告的公共反应。早期判例不是直接推翻那些基于审美考虑的立法，就是忽视对审美因素的考察，而支持那些基于更为传统的健康和安全目的的条例。”Michael Pace，Aesthetic Regulation：A New GeneralRule，WestVirginiaLaw Review，Winter，1987/1988.p583.
  [18]Village of Euclid，Ohio v.Ambler Reality CO.，272 U.S.365（1926）.
  [19]Michael Pace，Aesthetic Regulation：A New General Rule，West Virginia Law Review，Winter，1987/1988.p583.
  [20]Berman v.Parker，348 U.S.26（1954）.
  [21]Michael Pace，Aesthetic Regulation:A New General Rule，West V irginia Law Review，Winter，1987/1988.p584.
  [22]Mark S.Dennison，Zoning：Proof of Unreasonableness of Aesthetic Regulation，American Jurisp rudence Proof of Facts 3d，Database updated December 2008.
  [23]D irectors of The Columbia Law Review A ssociation，Inc.，Zoning，Aesthetics，and the First Amendment，Comment，Columbia Law Review，January，1964.
  [24]People v.Stover，12 N.Y.2d 462，191 N.E.2d 272（1963）.
  [25]People v.Stover，12 N.Y.2d 462，191 N.E.2d 272（1963）.
  [26]Directors of The Columbia Law Review Association，Inc.，Zoning，Aesthetics，and the First Amendment，Comment，Columbia Law Review，January，1964.
  [27]参见Michael Pace，Aesthetic Regulation:A New General Rule，West Virginia Law Review，Winter，1987/1988，p585-586。
  [28]John J.Costonis，Icons And Aliens:Law，Aesthetics，And Environmental Change，University of Illinois Press.1989.
  [29]John J.Costonis，Icons And Aliens:Law，Aesthetics，And Environmental Change，University of Illinois Press.1989，p46-55.
  [30]James Charles Smith，Law，Beauty，and Human Stability：A Rose Is A Rose Is A Rose，Icons And Aliens：Law，Aesthetics，And Environmental Change，book review，California Law Review，M ay，1990，p793.
  [31]James P.Karp，The Evolving Meaning of Aesthetics in Land-Use Regulation，Columbia Journal of Environmental Law，1990，p307.
  [32]Mark S.Dennison，Zoning：Proof of Unreasonableness of Aesthetic Regulation，American Jurisp rudence Proof of Facts 3d，Database updated December 2008.
  [33]参见Mark S.Dennison，Zoning：Proof ofUnreasonableness of Aesthetic Regulation，American Jurisprudence Proof of Facts3d，Database updated December 2008.
  [34]Supervisors v Rowe（1975）216 Va 128，216 SE2d 199.
  [35]该案中，原告为福特公司的一特许经销商，向作为被告的西菲尔德镇申请更换广告标牌，但遭到拒绝，因为该镇规划条例对不同区域的广告标牌的尺寸作了相应的限定，规划条例的目的则是为了保护西菲尔德镇的殖民时代建筑风格，原告的申请并不符合条例的尺寸要求，会破坏既有风貌。原告启动异议程序，被告举行了听证，但未提供任何关于事实和法律结论的记录。原告起诉，法院要求被告再次听证，并提供有关的事实裁定和法律结论。听证之后，被告再次否定了原告的申请，认为原告拟建的广告标牌是为了保持福特经销广告标牌的一致性，原告并未主张广告牌是提升或保持生意所必需的，其目的仅仅是广告牌的现代化和美化，因此，原告并未证明规划限制构成独特的、异常的障碍，如果同意申请，会实质性地损害规划条例的矫正意图和预期目的。原告坚持认为，西菲尔德镇制定的规划条例是规划权的滥用，而且是任意的、武断的。要求广告牌不得向外突出超过墙面五英寸是有缺陷的，因为，在广告牌安装在墙上而且是内置照明的情形下，这一要求事实上是不可能满足的。
  [36]Westfield Motor Sales Co.v.Town of Westfield，129 N.J.Super.528，324 A.2d 113（1974）.
  [37]Mississippi Manufactured Housing Ass’n v.Board of Sup’rs of Tate County，878 So.2d 180（M iss.Ct.App.2004）.
  [38]Connally v.Gen.Constr.Co.，269 U.S.385，391（1926）.
  [39]Randall J.Cude，BEAUTY AND THE WELL-DRAWN ORD INANCE：AVOIDING VAGUENESS AND OVERBREADTHCHALLENGES TO MUN IC IPAL AESTHETIC REGULATIONS，Note and Comment，Journal of Law and Policy，1998，p855.
  [40]Novi v.City of Pacifica（1985，1 st D ist）169 Cal App 3d 678，215 Cal Rp tr 439.
  [41]参见Mark S.Dennison，Zoning：Proof of Unreasonableness of Aesthetic Regulation，American Jurisprudence Proof of Facts3d，Database updated December 2008.
  [42]美国联邦最高法院在Metromedia，Inc.v.City of San Diego一案中，明确地承认，改善城市的外观是政府的一项实质性目标。规制户外广告的条例直接服务于此一目标，并没有超出实现此一目标的必要范围。参见Metromedia，Inc.v.City ofSan D iego，453 U.S.490（1981）。
  [43]Mark S.Dennison，Zoning：Proof of Unreasonableness of Aesthetic Regulation，American Jurisp rudence Proof of Facts 3d，Database updated December 2008.
  [44]《城市规划法》第1条规定：“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。”《城乡规划法》第1条则规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”
  [45]《城乡规划法》第四条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”
  [46]《城市色彩规划，发达国家已得“彩头”》，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2007-04/08/content_5948946.htm，2009/08/20。
  [47]城市市容和环境卫生管理条例》第10条：一切单位和个人都应当保持建筑物的整洁、美观。在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，不得堆放、吊挂有碍市容的物品。第11条第1款：在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外型美观，并定期维修、油饰或者拆除。第12条：城市中的市政公用设施，应当与周围环境相协调，并维护和保持设施完好、整洁。第13条第2款：临街树木、绿篱、花坛（池）、草坪等，应当保持整洁、美观。
  [48]《中华人民共和国城市容貌标准》，住房和城乡建设部公告第129号，第7.0.5条。
  [49]如黄少娥诉广州市城市管理综合执法支队海珠大队，中华人民共和国广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2007）穗中法行终字第320号；丁洁波诉广州市城市管理综合执法支队海珠大队，广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2007）穗中法行终字第315号；莫文峰诉广州市城市管理综合执法支队海珠大队，广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2007）穗中法行终字第316号；黄海俊诉广州市城市管理综合执法支队海珠大队，广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2007）穗中法行终字第317号；郑毅智诉广州市城市管理综合执法支队海珠大队，广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2007）穗中法行终字第318号；黄少芳诉广州市城市管理综合执法支队海珠大队，广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2007）穗中法行终字第319号；沈阳市城市管理行政执法局皇姑分局诉李栋，沈阳市中级人民法院行政判决书，（2008）沈行终字第35号。
  [50]如《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》（2004年）、《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》（2004年）、《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》（2007年）、《河北省城市市容和环境卫生条例》（2008年）等，虽然具体表达会有所不同。
  [51]参见姜培永：《市民状告青岛规划局行政许可案——兼论我国建立公益诉讼制度的必要性与可行性》，载《山东审判》2002年第1期。
  [52]一个美国规划师向中国的同行提出了一个非常重要的忠告：“规划师必须忠于为公众利益服务的原则，那么在此之前我们就得知道公众，确切的说，是与决策相关的公众的需求是什么，他们有什么想法。知道了市场的需求，才能够进行相关的市场分析活动。”而这种观念又恰恰是我国的规划部门未能予以充分重视的。参见[美]山卡赛：《一个美国规划师的职业道德观：与美国持证规划师学会前主席山卡赛先生一席谈》，载《城市规划》2004年第1期。
  [53]《全国土地利用总体规划纲要2006-2020》第七章第五节“推进规划民主决策”提出：“修编各级土地利用总体规划，要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排各项工作，切实提高规划决策水平。”《全国土地利用总体规划纲要2006-2020》，载《国土资源通讯》2008年第20期。