气候变化国际合作中的差别待遇初探

关键词: 气候变化国际合作/差别待遇/共同但有区别责任

内容提要: 面对全球气候变化问题的挑战，如何在不同的国家间协调彼此的权利义务，国际法发展出“差别待遇”的规范。差别待遇不同于区别责任，避免了国际法中责任制度发展不完善所导致的争议，有利于明确发达国家与发展中国家间的权利义务，已逐步在国际法，特别是在气候变化合作的国际立法中得以确立，并逐步完善和具体化，将对国际法的发展产生特殊意义。
 
 
      地球气候的变化及其不利影响是人类共同关切（common concern）的问题。[1]随着全球经济的快速发展，大量温室气体被排放到大气当中。地球大气层中的吸收热量的温室气体正以前所未有的速度积聚，逐渐出现了温室效应，给人类生存与发展带来了巨大挑战。
      构建并完善并有较强约束力的国际法律制度来应对这些挑战已经成为国际社会的大势所趋。为了应对这些复杂的问题，以《联合国气候变化框架公约》（以下简称《气候公约》）及其《京都议定书》为核心的国际法律制度应运而生，其中确立了国际社会应对气候变化的的规则、制度及原则，也规定了许多关注发展中国家的特殊情况，给予发展中国家差别待遇的规范。这些规范构成了气候变化国际合作的一个显著特色。
      一、差别待遇的提出
      从环境问题进入国际社会关注视野的伊始，发展中国家和发达国家之间就存在着尖锐的对立。[2]这些对立和不一致也出现在应对气候变化的国际立法中，表现在其结构、性质、发展等诸多方面的争论中，但主要还是集中在应对气候变化的全球合作中各个国家谁应承担义务、采取怎样的措施和方式来承担义务的关注。
      气候变化既是环境问题，也是发展问题，但归根到底是发展问题。[3]为应对气候变化问题长期影响的唯一办法就是发达国家为发展中国家的所关注的未来发展问题提供空间。[4]为了吸引广大发展中国家的积极参与，增强气候变化国际合作的普遍性，国际社会专门制定了差别待遇规范以平衡发展中国家和发达国家的权利和义务，为发展中国家提供更多的时间和更大的发展空间。
      （一）定义
      气候变化国际合作中的差别待遇是指在有关气候变化的国际交往中，调整国际法主体间的权利义务时，提供不同的、通常是更优惠的待遇给特定的国家和国家集团的原则、规则和制度的总体。在现阶段，气候变化国际合作中差别待遇的提供是在联合国主导的多边条约机制下进行的，有关气候变化的区域和双边协定虽然已有动议，但还未出现正式的行动。[5]
      （二）类型
      气候变化国际合作中的差别待遇规范可以大致分为三类：[6]
      第一类，关于条约中心义务有差别的条款。条约的中心义务是在履行时条约要实现的宗旨和目的。作为全世界关注之重要领域，气候变化国际合作的中心义务之一与温室气体减排有关。发达国家缔约方和发展中国家之间关于削减温室气体排放这一中心义务的规定上存在差别。《气候公约》的最终目标被规定为“将大气中温室气体的聚集稳定在一定水平，以防止危险的人类活动对气候系统的干预。”在《京都议定书》的前言中也有对这一目的的明确说明。在气候变化国际合作中，承诺减排是一个中心任务，具体的减排任务主要针对附件一国家缔约方。《京都议定书》规定，各发达国家缔约方从2008年到2012年必须完成的削减目标是：与1990年相比，欧盟削减8%、美国削减7%、日本削减6%、加拿大削减6%、东欧各国削减5%-8%。[7]最新的《哥本哈根协议》规定发展中国家将自主决定减缓行动。[8]
      第二类，关于条约一般义务有差别的规定。在条约的一般义务上，发达国家缔约方与发展中国家缔约方也存在差别待遇，如发展中国家延迟的信息通报安排和对发展中国家不遵约情况进行的软处理等。《气候公约》在发达国家和发展中国家间关于国家信息通报上要求的内容和提供时间上有差别。所有缔约方被要求通报履行的措施或计划，在他们的国家清单上提供温室气体排放和清除的信息。有减排义务的国家被要求递交对他们所执行特定承诺的政策和措施的详细描述，并评估这些政策和措施对他们的汇和源[9]的影响。附件二的发达国家被要求报告他们的资金和技术的转让情况。[10]
      发展中国家在时间上相当大的自由度来递交他们的第一份报告。有减少排放义务的国家在公约生效后有六个月来递交他们的第一份报告，发展中国家有三年，而最不发达国家可以任意决定他们第一份报告的递交。
      第三类，给予援助的规则。给予发展中国家缔约方资金援助和技术转让方面的优惠规定。在气候变化国际合作中主要有三种费用的使用是资金援助所支持的：第一，履行信息通报义务的费用；第二，执行一般承诺，例如关于减排的教育和提高公众意识的费用；第三，适应气候变化的负面影响所带来的费用。《气候公约》的第11条就是致力于解决资金援助的机制问题的条款。
      《气候公约》及其《京都议定书》中都有关于环境友好技术转让的规定。在《气候公约》里要求发达国家缔约方和其他缔约方应该采取一切实际可行的步骤，酌情促进、便利和资助向其他缔约方特别是发展中国家缔约方转让或使它们有机会得到无害环境的技术和专有技术，以使它们能够履行公约的各项义务。在此过程中，发达国家缔约方应支持开发和增强发展中国家缔约方的自主能力和技术，有能力这样做的其他缔约方和组织也可协助便利这类技术的转让。[11]技术转让的重要性在《京都议定书》中也得到体现。在议定书第10条中，要求所有缔约方合作促进有效方式用以开发、应用和传播与气候变化有关的有益于环境的技术、专有技术、做法和过程，并采取一切实际步骤促进、便利和酌情资助将此类技术、专有技术、做法和过程特别转让给发展中国家或使它们有机会获得，包括制订政策和方案，以便利有效转让公有或公共支配的有益于环境的技术，并为私营部门创造有利环境以促进和增进转让和获得有益于环境的技术。[12]2009年底通过的《哥本哈根协议》在发展中国家普遍关心的资金问题上做出了具体规定，发达国家明确将在2010至2012年间提供300亿美元的资金，并承诺到2020年每年提供1000亿美元。[13]这是发达国家在资金问题上作出的最量化、可预期的目标承诺。
      上述这些类型的差别待遇均以明示或默示的方式在气候变化国际合作的各种法律文件中广泛地存在，这些差别待遇规范在形式和内容上都是独特的；相比之下，其在类型上是最丰富的，在发展的水平上也是最高的，构成了应对气候变化国际立法的显著特色，对国际法的发展也具有特殊意义。
      二、差别待遇不同于共同但有区别责任
      共同但有区别责任（common but differentiated responsiblities）是气候变化国际合作中最为重要的概念之一，在《气候公约》及其《京都议定书》的前言和正文中多次出现，也是学界相关的著述和论文讨论的重点。有学者甚至直接将区别责任等同为差别待遇，不加分别地使用。[14]然而，事实并非如此。差别待遇不应等同于区别责任，二者不仅在形式上，而且在内容和性质上都是不同的概念。
      （一）共同但有区别责任
      所谓共同但有区别责任，是指由于地球生态系统的整体性和各国导致全球环境退化的各种不同作用，它们对保护全球环境负有共同但有区别的责任。共同但有区别责任原则是国际环境法的特有原则，在1992年的联合国环境与发展大会得以初步确立，[15]并被认为是发展中国家经过斗争取得的一项重要成果。它是对历史和现实的承认，是指导各国参与全球环境保护事业的一项重要原则。[16]
      在气候变化国际合作中，国家的共同但有区别责任是一种什么性质的责任？我们可以从其表述方式上可以看出一些端倪。在《里约环境与发展宣言》中，原则2、原则7和原则13中共有五处提到了责任。《气候公约》约文中，责任一词出现了七次，其后的《京都议定书》出现六次，对应的英文都是responsibility。
      在国际法委员会所拟的《国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任条文草案》（International Liability for Injurious Consequences Arising out of Acts Not Prohibited by International Law）中的责任为“liability”而非“responsibility”。[17]对于二者的不同，凯尔里（R.D.Kearney）评论道：“responsibility一词应当在只和国际不当行为有关时才使用，而当某些行为可能带来损害性后果时，使用liability更合适一些。”[18]国际法委员会特别报告员阿戈（Ago）认为：“liability一词含有表示赔偿的必要，因此在这种情况下，liability是合适的词。”[19]后来，平托（M.C.W.Pinto）进行了总结，认为：liability似乎包含了某种现时的、直接的法律义务，表明了一个人向另外一个人所负有的确实的法律责任；而responsibility似乎是指某种不一定肯定会造成损害的事件发生前所存在的状态，该状态应该是免除法律责任的。但是，如果一个人因为某种实现存在的条件、身份或关系而应负有义务的话，那么他就有可能要承担责任或者受到某种约束。相反，如果一个人不负有义务，那么，他就不应当承担责任。[20]可见，responsibility既有被翻译为“责任”的时候，也有被翻译为“义务”的时候，其使用范围广泛，可以概况地指称所有的责任；而liability一般都被翻译为“赔偿责任”。
      （二）共同但有区别责任的不足
      目前气候变化国际合作当中所提到的责任，更多地在强调所有的国家都应当为了全球的生态系统的保存、保护和恢复而进行合作，发达国家在合作中要作出比发展中国家更多的贡献。在这里，无论是对发达国家还是对发展中国家而言，都没有提到国家是否要对已经造成的国际环境损害或者今后造成的国际环境损害要承担国际赔偿责任。[21]差别待遇是确立国家应该作为或不作为的义务或职责的规则体系，其提出回避了因国际法律制度模糊和缺失而在责任问题上产生的争议，将其基础建立在更广泛的概念之上。区别责任可以作为差别待遇的组成部分，甚至是主要部分而发挥作用。但是区别责任并不等于差别待遇，差别待遇规范比共同但有区别责任形式更直接、内容更丰富。气候变化国际合作现行的有关责任的规则还有待进一步澄清和发展，仅以共同但有区别责任为依据要求发达国家承担更多义务是不充分的。差别待遇的提出，能避免上述问题，无疑是更合适的替代者。
      （三）差别待遇的优势
      所谓待遇，《元照英美法词典》认为是指人或物受到的对待方式。[22]在国际法上理解待遇，我们可以认为，待遇是指国际法主体受到的对待方式。这种对待方式不仅是承担义务，也包括所享有的权利。
      在传统的国际法在理论和实践中，国家责任与待遇联系密切，仅指东道国对待外国侨民造成损害时的责任。在过去相当长的时间里，国家责任的内容主要是对外国人及其财产造成损害的责任。哈佛国际法研究部起草的关于国家责任的公约草案、国际法委员会早期关于国家责任的编纂、国际法学者关于国家责任的早期的专著，都是这种观点。这在很大程度上与西方国家保护侨民和投资利益的实践相一致。[23]20世纪60年代以后，随着新独立国家的兴起，使旧的外交保护制度受到巨大的冲击。这些国家对有关外国人伤害的国家责任法是不是普遍国际法的一部分提出质疑。发展中国家的呼声在联合国国际法委员会得到反映。1963年，国际法委员会国家责任小组委员会主张国家责任条款草案应包括关于国家责任的一般规则，不能局限于外交保护。国际法委员会同意小组委员会的结论，并决定给予此项工作优先地位。[24]先后通过了《国家对国际不法行为的条款草案》、《预防危险活动的跨界损害的条款草案》和《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案》等文件。这些文件的出现极大地凸现了国家责任规则的作用和地位，也使国家责任规则与待遇规则区分开来。
      国际法学者还借鉴国内法的概念，进行了“初级规则”（primary rules），和“次级规则”（secondary rules）的划分。将对国家施加义务的规则称为初级规则或第一性规则，而违反这些初级规则所产生法律后果的规则，则称为次级规则或第二性规则。[25]国际法要求国家所承担的国际义务，即国家应该作为或不作为的义务，由国际条约、国际习惯法、国际法的一般原则等予以规定。完全由初级规则组成的体系将是一个确立国家应该作为或不作为的义务或职责（obligation or duty）的规则体系。有关待遇的规则则主要是由初级规则组成的，而国际法中关于国家责任的规则属于次级规则。不同于国际法上的责任制度作为次级规则而发展缓慢，迟迟未能形成有效力的国际条约这一现实，国际法的待遇规则作为初级规则则发展迅猛。尤其是关于发展中国家的待遇问题越发受到国际社会的重视，其发展有利于弥补作为次级规则的责任制度所存在的不足，针对新的情况能公平兼顾当事双方的利益，维持正常的国际往来；还具有伸张国际正义，维护国际社会的共同利益的功能，以及推动国际社会实现可持续发展的作用。
      三、差别待遇对国际法的意义
      通过上述对差别待遇产生背景、定义和类型的分析，及其与共同但有区别责任的比较，我们可以发现气候变化国际合作中的差别待遇作为具有鲜明特色和广泛争议的法律规范，具有以下几个方面的意义：
      （一）偏离对等原则更强调实质平等，具有公平性
      国际法是建立在主权平等基础上的。国家主权平等，是传统国际法的一项重要原则，也是现代国际法基本原则体系的核心。[26]英国学者布朗利认为，国家主权与平等代表着国家之间法律的基本的宪法性学说。这一学说调整着主要由具有完整法律人格的国家组成的国际社会的关系。[27]对该学说通常认为国家平等原理包含两个元素，即法律面前平等保护和平等的权利。通常反映为强调对等和互惠，要求各主体间拥有同样的权利和义务。[28]各国主权平等原则所推论出的结果通常要求各国在相互交往的关系上应享有一致和相同的待遇。
      虽然对等或相互性是国家主权平等原则的最基本的体现，而且仍然是现代国际法赖以完善的基础，但是现代国际法的一些规范越来越多地偏离对等原则，即一个国家的义务不以他国承担相应的义务作为条件。[29]可见，对于国际法上的国家主权平等原则，我们应当辩证地理解，注意避免主张绝对的平等，即认为国际社会存在的国家的任何差异以及任何不相同（等）的现象都是违反国家主权平等原则的。[30]法律面前一律平等实质上的意义上，不是禁止在法律上任何差别的意思，禁止的是基于不合理的理由的差别。因此，国际法所追求的“平等”不是无视主体差别的“绝对平等”，而是承认主体之间事实上存在有差别的“相对平等”。这种相对平等应当允许“合理的不同待遇”存在，显然更能体现实质性的真正平等。这一点也被国际司法实践所证明。[31]
      气候变化国际合作中就出现了大量这样的规范。在控制气候变化、削减二氧化碳等温室气体的问题上，由于地球生态系统的整体性和导致气候变化的各种不同因素，在确定各国的权利和义务时，应根据各国的历史影响、现实作用和能力大小，给予不同类型的国家以不同的待遇，这也体现了对对等的偏离。
      发达国家富有的经济是建立在对世界能源资源和大气温室气体容量资源比其他国家更多消耗的基础之上的。因此，无论是根据社会公平观念、还是环境法的“污染者负担”原则和“受益者分摊补偿”原则，发达国家都理应比其他国家特别是发展中国家承担更大的、更主要的削减温室气体的义务。《气候公约》第4条第2款为发达国家缔约方规定了许多具体承诺，包括为发展中国家缔约方提供新的、额外的资金；帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应这些不利影响的费用；采取措施促进、便利和资助向发展中国家转让环境无害技术等等。另一方面，发展中国家缔约方虽然不承担具体的限排义务，但他们也要承担编制温室气体国家清单、加强科学研究、进行信息交流以及进行教育培训和公众参与等一般性的承诺。《京都议定书》还敦促这些发展中国家“在适当的情况下和可能的范围内”制定国家方案。可见，发展中国家根据相对平等原则享受了优惠的权利义务也承担了控制气候变化的责任，只是没有承担具体的减排义务而已。
      可见，《气候公约》及其《京都议定书》考虑到发展中国家面临着环境保护和经济发展的双重压力，显然不应当让其承担与其历史和现实责任以及当前的能力不成比例的不合理义务，体现了实质平等。[32]许多其它有关气候变化的国际法律文件也肯定了这种做法，在其文本中规定了体现发展中国家意愿的实质平等原则，并具体给予发展中国家更多实质的优惠，以吸引发展中国家参与到应对气候变化的多边国际合作中来。这是气候国际合作之所以得到蓬勃发展的重要因素，也是期法律体系的重要特点。