土地规划法中的审美保护——美国法的经验及其启示

关键词: 土地规划法/审美价值/审美规制/美国法

内容提要: 美国土地规划法中，对土地利用提出的诸多限制性要求，体现了审美保护的目的。美国法院现在普遍认为：仅基于审美保护制定的规划条例也是合宪的，具有超越私人财产权和言论自由的优位性。为消除审美规划潜藏的主观性危险，法院通常从是否越权、是否专断、是否模糊不清、是否对言论自由施加不必要限制四个方面对其作进一步的合宪性审查。就我国相关立法中审美规制的正当化问题，一方面，须从实体上澄清审美价值的公共利益本质；另一方面，须从程序上强化公众参与的力度，完善审美价值的共识形成机制。
 
 
      《中国新闻周刊》2008年第24期的封面，以武汉大学的百年建筑和横空跨越的高架桥为背景，赫然写着“武大VS武汉谁为谁让路？”。一名网友写到：“一边是百年名校的人文景观，一边是九省通衢的市政规划。当一座高架桥将在武汉大学侧门拔地而起时，激烈的博弈发生了。”“一旦高架桥建成，百年老校风貌不再。”[1]在这所著名高校反对下，2008年6月4日，工程被叫停。无论是怎样的博弈过程导致这一结果，无论未来的结果又将如何，这一事件凸现了围绕土地使用而产生的诸多取向差异和利益冲突。
      土地，作为人类生存与生活必不可少的客观要素，寄托着许许多多的利益期待与价值追求。我们当然希望，每一项土地的使用都能充分满足寄托其上的每一项期待与追求，然而，这是乌托邦式的理想。有限的资源只能满足部分的期待与追求，这是不得不面对的现实。土地规划法，作为土地管理制度的一部分，其核心是土地用途管制，“实质上是一种协调和平衡各方面土地利用利益且具有法律效力的公共政策”，[2]以应对此一理想与现实之间的矛盾。
      在美国法上，“土地的使用受到三种限制：直接的政府法规，私人土地使用协议或者说地役权，以及普通法上的私人妨害原则。”[3]其中，直接的政府法规主要表现为土地使用计划与分区规划法（land use planning&zoning law）。然而，在美国，“并不存在一个全国性的国土规划体系。美国的土地使用规划，几乎全部是在地方层面自发进行的。”[4]20世纪20年代以来，美国“各州都通过了基于统一蓝本的土地规划授权法案，各市、镇也在法案的明确授权下，纷纷制订了规划条例，在法律上成为了土地规划的主体。”[5]各市、镇制定的规划条例主要是分区规划条例（zoning ordinance），这是美国土地规划法的核心。[6]
      美国各州及其委代给市、镇的规划权源于州的“警察权”（police power）。制定法律规划土地用途，作为各州行使警察权的一种方式，其本质，是对个体自由和财产权的一种限制，而后者恰恰是受到美国宪法强力保障的基本人权。土地所有人或使用人挑战“规划条例”合宪性的案件层出不穷。其中，美国各州的市、镇制定的分区规划条例，经常会包括一些基于审美考虑（aesthetic consideration）而提出的土地使用限制。美国联邦最高法院和各州的法院不得不面对大量的针对此种限制提出的合宪性挑战。审美需要能否作为一种可以动用警察权予以保护的社会公共利益？土地规划法如何可能去保护如此具有主观性的审美追求呢？自20世纪20年代开始，美国法院正是通过对上述两个问题的回答，形成了许多的案例，理论界也对此展开了热烈的讨论，囿于篇幅，本文仅通过对美国有关的典型判例和主要理论文献进行梳理和提炼，试图对上述两个问题作初步的回答，提炼美国经验可能对我国相关法律制度的完善所具有的启示意义，抛砖引玉，引发学界展开更深入地讨论和研究。
      一、土地规划法意义上的审美价值：含义与体现
      土地规划法的本质是规范土地用途，通过限制个体自由和财产权来实现特定的价值目标。美国各州和市镇当局基于审美考虑设定规划限制，体现了美国土地规划法对审美价值的追求。然而，要将审美价值与其他价值明确地区别出来，着实不易。在环境保护立法中，审美价值的保护与自然资源保护、环境生态保护纠缠萦绕，难舍难分。自然风景经常被视为一种审美资源，列为环境资源的一种。[7]又因审美资源不仅能满足人们的审美需要，而且还能带动当地旅游业的发展，审美价值与经济价值之间的暧昧牵连，也会使审美价值与其他价值之间的关系变得更加复杂。但是，无论如何，不同的人类需要在性质上的差异，仍然能够为界定特定价值取向的内涵提供较为明确的指导。价值，是作为主体的人与客体之间的一种关系。不同客体能在不同的方面满足人类的不同需要。人类需要之不同，价值关系的内涵也会有所不同。审美价值即审美客体引发的审美感受对于人的生存与发展所具有的能动意义。因此，规划限制对审美价值的追求，即通过保护特定的审美感受来实现。审美感受是审美意识的一个方面，审美意识则根植于人的天性之中。“审美意识是客观存在的诸审美对象在人们头脑中能动的反映，一般通称之为‘美感’”。“美感”，“有两种不同的含义：一是指审美意识，这是广义的‘美感’，它包括审美意识活动的各个方面和各种表现形态，如审美趣味、审美能力、审美观念、审美理想、审美感受等等。‘美感’的另一个含义是狭义的，专指审美感受，即人们在欣赏活动或创作活动中的一种特殊的心理现象。”[8]不管我们对这种“特殊的心理现象”能够认识和把握到什么程度，从直觉和经验而言，安全、健康、经济利益，给人所带来的满足感，显然与事物的美观给人带来的满足感是不一样的。一块面包给人“饱”的感觉，与一幅画给人“心灵愉悦”的感觉，是不一样的。[9]
      作为感觉的一种，“美”可能只是外界客体留在审美主体心灵上的印象，审美感受可能只是因此伴生的心理活动（包括对外在客体特定存在状态的欲求与期待）。从审美心理学的角度而言，人的视觉、听觉、动觉、味觉、嗅觉，都能引发主体的审美感受。[10]然而，土地规划法意图保护的审美感受，仅限于与视觉相关的审美感受，规划法一般都是出于维持或改善特定区域或特定财产在视觉上的美观状态，而对个体自由和财产权施加特定的限制。因此，噪音、臭气、烟尘所引发的规划限制问题并不属于审美考虑的范畴。历史遗迹保护，虽然也可能体现审美价值的追求，但是，这种保护的主要目的在于满足人们对保存集体历史记忆的期望，其最终的考虑，要么是基于旅游开发的经济目的，要么就是基于文化与教育的目的，与审美考虑仍有明显区别。
      为了维持或改善特定区域或特定财产的美观状态，进而保护或提升人们的美感享受，美国土地规划法在土地用途的许多方面，提出了具体的限制，如建筑物的高度、户外广告与广告标志的设立、废物堆放、建筑物的风格，更具体的体现还包括：旧车销售堆放、露营车辆的篱笆设置、蝶形卫星天线安放、移动居所、垃圾掩埋地点选择、晒衣绳安装、广播塔选址，等等。[11]这些规划限制都或多或少、或部分或惟一地体现了基于审美考虑的价值追求。
      作为规划限制所体现的价值追求之一，根据审美价值与其他价值之间的关联，审美考虑表现为两种形态，即附随的审美考虑和纯粹的审美考虑。附随的审美考虑是指特定的规划限制在体现审美价值追求的同时，还体现了其他的价值追求，价值之间的主次关系并不十分明晰，比如户外广告牌的设立，既涉及交通安全问题（如果广告牌设在道路两侧的话），也涉及视觉美观问题；废物堆放，既影响公共卫生，也影响美观。纯粹的审美考虑，则是指特定的规划限制以保护公众的审美需要作为唯一的价值基础，如建筑风格限制，就是以特定建筑是否与周围建筑在视觉美观上协调一致为唯一的考虑；天线安放、广播塔的选址限制，也是以它们是否会阻挡欣赏风景的视线为唯一的考虑。
      当然，规划限制所体现的价值，并非一成不变。随时代变迁，价值考量的重点会有所不同。比如，建筑物的高度限制，最开始是基于公共安全和秩序的考虑，由于消防设施的技术限制，过高的建筑会导致消防隐患无法消除；高层建筑也会引发人口的拥挤和秩序混乱。但随着消防技术的不断改进和城市管理能力的增长，这些问题与建筑物高度之间的关联逐渐消失，但建筑物高度限制仍然存在，惟一的理由就是：过高的建筑会妨碍或阻挡人们对特定风景的欣赏。
      综上，规划限制是否体现了审美价值，审美考虑能够为什么样的规划限制提供正当性证明，这是无法准确估量的，也是无须准确估量的。当我们意图为特定规划限制提供正当性证明的时候，需要解决的关键问题是：特定规划限制的正当性为什么能够建立在审美考虑的基础上？审美需要如何可能超越财产权和个体自由？
      二、审美需要的公共利益性质：在与财产权和言论自由的抗争中前行
      美国各州及市镇制定土地规划条例的权力源自警察权，这是政府所拥有的一项传统权力。警察权“是美国宪法为‘保护公共健康、安全和基本福祉（public safety，health，and generalwelfare）’而授予各州的固有权力。”[12]各州所拥有的警察权，其行使目的，必须是保护公共安全、健康、道德和基本福祉。为实现这些目的，各州有权制定相应的法律限制个体自由和财产权，而个体自由和财产权又是为美国联邦宪法明确保护的公民权利。“所有权人可以按照他们自己的喜好使用他们的私人财产，这一深深扎根在美国传统中的‘特权’，在财产权和政府管制之间制造了一种内在的紧张。”[13]只有出于保护“公共利益”，才能根据警察权制定限制个体自由和财产权的规划条例。因此，判断规划条例的合宪性，首先必须考察条例的目的是否为了保护上述“公共利益”。然而，审美需要与私人财产权和个体自由，谁应该得到更优先的保护，以至于为了一方可以牺牲另一方呢？对这一问题的回答也始终萦绕在审美价值是否公共利益的判断之中。
      需要动用警察权去保护的利益，“必须一种现实且公认的（actually recognized）利益，并且，此种利益的提升将惠及作为整体的公众，至少是间接惠及。”[14]那么，审美需要是否属于此种“利益”的范畴呢？1913年，在伊利诺斯州最高法院审理的People v.City of Chicago一案中，一项非经相邻业主多数同意则不可在居住区开设零售店的规定被认为是违宪的，法官意见指出“零售店的运营，据其自身固有的性质，并不会威胁公众的健康和安全。禁止在居住区开设零售店，明显仅仅是基于审美的考虑，完全与公共健康、道德、安宁或基本福祉没有任何联系”。“不管是州的立法，还是市政社团的立法，如果构成对私有财产权或个体自由的侵犯，则不能仅维系于审美的目的。”[15]“保护个别或少数过分讲究的人免受视觉美观上的不适，并不是一项社会利益，并非如此强大以至于需要对个体自由作出限制。”[16]这一观点代表了大多数美国法院早期判例的立场。[17]1926年，在Village of Euclid v.Ambler Reality CO.一案中，[18]美国最高法院认为规划是警察权的合法使用。从此，“对规划条例的司法态度变得更加开明，审美可作为一个有效的、重要的因素以支持规化条例，这成为广为接受的一般规则。”[19]然而，这只是审美需要被承认为“公共利益”的初始阶段。如果在审美需要之外，不能找到诸如安全、健康等更为传统的支撑理由，仅依赖审美的目的，仍然无法为特定的规划限制提供足够的正当性支持。有时，法院不得不采取某些“障眼法”，为规划限制披上“传统的、非审美的外衣”，比如，因为户外广告牌可能为犯罪提供隐蔽场所，而宣称户外广告规制是有效的；因为可以允许消防车更方便地通过，而认定规制篱笆设置的条例是合宪的。这些做法很务实，但实际上又不过一种“托词”，因而饱受指责。1954年，在伯尔曼案中，美国联邦最高法院支持了一项城市改造计划的有效性，该计划涉及到贫民窟的清除。法院在其意见中指出：“公共福祉（public welfare）是一个含义广泛、包容性强的概念。公共福祉所体现的价值追求，既有物质性质的，也有精神性质的；既包括审美价值，也包括金钱利益。社区应该美丽而健康，宽敞而清洁，既有匀称的布局，也有谨慎的巡逻，这些决定的作出属于立法机构的权限范围。”[20]审理伯尔曼案的道格拉斯大法官，“接受了一种现代的观点：美观本身就足以为政府管制提供正当的理由。”伯尔曼案成为法院认可审美规划正当性的催化剂。[21]伯尔曼案之后，“法院开始全面认可审美需要是一项独立的公共目的。”这是一种趋势。“在视觉环境的规制之中，基本福祉（general welfare）被接受为土地使用限制的合法性基础，法院对环境质量的关心不断增长，经常引用伯尔曼案判决中的段落，作出了基本福祉包括审美需要的决定。”[22]
      基于审美考虑的规划限制，不仅与私人财产权有关，而且与美国宪法着力保护的言论自由有关。言论自由属于美国宪法第一修正案的保护重点。而土地使用，比如建造建筑物、构筑物，或者其它利用，有时可被视为一种“言论”，土地所有人通过此种利用方式表达特定的意愿，既有艺术性的，也可能是商业性的，甚至是政治性的意愿。“当审美考虑的优先地位不仅遭遇财产权的挑战，而且与第一修正案的政治保证发生激烈冲突时，两者之间的协调，变得难度更大、更加复杂。People v.Stover案就是此种冲突的戏剧性表达，在这一案件中，纽约上诉法院认定：斯托夫先生使用的奇异的象征主义手法属于第一修正案意义上的‘言论’”。[23]斯托弗夫妇是拉伊城（the City of Rye）的居民。1956年，斯托弗夫妇在自家的前院里牵了一根晾衣绳，上面挂了些旧衣服和抹布，以表达其对该城高额税收的“和平抗议”。此后五年中的每一年，斯托弗夫妇都要加一根晾衣绳，以继续表达他们的不满。1961年，六根晾衣绳上面都挂满了破烂不堪的衣服、旧制服、内裤、抹布和衣衫褴褛的稻草人。1961年8月，拉伊城制定了一项条例，禁止在临街的前院或侧院里面安装或维持晾衣绳或其它设备来悬挂衣服或其它物品。如果在其它地方晾晒衣服有实际的困难或其它原因，可以申请获得使用此种晾衣绳的许可。但斯托弗夫妇的许可被驳回，因为检查员认为他们还有其它更多的地方可晾晒衣服。他们被要求清除已经安装的晾衣绳。没有许可，也没有申诉，斯托弗夫妇的晾衣绳仍然没有移动。拉伊城起诉斯托夫夫妇，认为他们违反了城市的条例。斯托弗夫妇败诉，他们上诉到了纽约上诉法院，斯托弗夫妇认为拉伊城制定的条例是违宪的，没有经过正当程序即干预其言论自由和剥夺其财产。[24]但是，纽约上诉法院在认可言论自由的重要性的同时，也强调了审美需要的重要性，认为“审美，不仅仅是外表装饰的问题，对于人类心灵和精神而言，审美是根本性的。”[25]据此，法院认为，仅仅基于审美考虑的规划是允许的，即使侵入言论自由的领地，也是合理合宪的。[26]此后，审美规制的领域不断扩张，户外广告规制、禁止露天存放废旧汽车、禁止侵害性的性物展示等相关限制都涉及言论自由的保护问题，纽约法院都援引斯托弗规则，认可相关规划限制的合宪性。斯托弗规则也慢慢地扩散到其他的司法管辖区域。[27]
      人们对环境问题倾入越来越过多的关注。这进一步推动了将审美考虑纳入土地规划的努力。美国的各级法院也日益认可审美需要的公共利益性质，在越来越多的领域，赋予基于审美考虑的规划限制具有超越财产权和言论自由的效力。然而，法院在解释他们的立场的时候，经常只是简单地宣称：提升和保护社区美观是符合公共利益的，因此是警察权的适当使用。但是，这只是一个结论，而不是理由。对于“审美需要”、“美观感受”究竟是什么的问题，法院着墨并不多。然而，这个问题无法回避。因为，要理解为什么审美需要是一种公共利益，为什么满足审美需要属于政府可以运用公共权力去追求的公共目的，我们必须为“审美需要”提供一个能够被接受的本质性界定，如此，方可消除所有的，至少是大部分的猜忌和怀疑。这个任务交给了理论界。
      1989年，美国范德比尔特大学法学院的院长约翰·科斯托尼斯教授出版了他的专著——《圣像与异端：法律、审美和环境变化》。[28]在这本书中，科斯托尼斯既批评法院早期对待审美规制的敌视态度，也批评法院一味接受的最新趋势。他认为，“审美保护的法律基础，根植在我们每一个个体和团体的心理健康之中。”他把那种给人以美的感觉并且能够为社区提供一种稳定、有序、有保障的感觉的事物比喻为“圣像（Icons）”，据他的观点，圣像并不是美的物体，而是一种环境品质，是人类感受的一种意义加总。环境品质，可以通过他们的历史、与周边的融洽，或者意义象征，而转变成“圣像”，其中的每一个方面都可以满足人们对稳定的基本需求。恰恰相反，异端（Aliens），与圣像对立，是对这种稳定感的威胁。[29]虽然，“他用我们个体和社会在面对环境变化的时候对稳定和安宁的需要替代了美观”，[30]似乎给人感觉只是一种语词游戏，但是，科斯托尼斯的论证至少能够说明审美需要和审美感受所具有的两个特质。第一，审美需要、审美感受不仅仅是个体的，也可以是社区的。社区的审美感受，是生活在社区中的个体对社区外观的感受加总。第二，社区的审美需要，不仅仅是社区对外表美观的追求，而是与社区稳定感紧密相连的特殊的共同体价值。这一理论为法院将审美需要接受为一种“基本福祉”的司法实践提供了解释和支撑。有学者进一步指出，“作为当代土地使用规制的基础，审美毋宁必须被解释为人类总体上不断增长的追求自然与人的和谐的欲望，以求人类需要与作为自然生态之一部分的人类角色之间的平衡。”[31]另有学者也认为，“基于审美考虑的规制，可能为公共社区提供某些必然会发生的利益，比如，财产价值的保护、旅游价值的提升、健康与安全的间接保护、社区个性和完整性的保存，以及社区居民的舒适感、幸福感和情绪稳定性（emotional stability）的提升。”[32]无论如何，在理论上，社区审美需要的内在本质得到了更深入的阐释，其公共利益性质得到了日益广泛的认同。
      三、土地规划法保护审美需要的可能性：如何消除源于审美主观性的权力危险
      不管是怎样的术语表达，关于审美需要的重要性和公共利益性质的理论说明，虽然有某种缺陷，但仍不失其解释和说服的理论功效，从而进一步提升了基于审美考虑的土地规划在现实中的可接受性程度。然而，即使现在，挑战审美规划条例合理性的案例仍然屡见不鲜，虽然，挑战的重点不再是审美需要的保护本身是否属于政府应当追求的公共目的这一问题。总体来说，在挑战审美规划合理性的案件中，法院主要考察四个方面的问题。这四个方面所围绕的核心，就是源于审美主观性引发的权力滥用和权力扩张危险。
      第一，有关限制性要求是否超越了规划当局的权力范围？在美国，由于各市、镇的土地规划权是由各州委代的。市镇当局制定的土地规划条例是否属于州的授权范围，当然在很大程度上决定了规划限制的合法性。比如，在康涅狄格州，市镇当局对标记色彩的管制是不合法的，因为缺乏特定的授权条款。[33]在Board of Supervisors v Rowe一案中，一个县意图控制某地区的土地开发，要求开发商向“建筑设计评估委员会”提交所有的初步选址计划。作为开发商的原告挑战这一程序的合法性。原告的惟一反对的就是立法并没有特别授权地方政府在建筑设计方面可以施加限制。弗吉尼亚最高法院指出，有些地方接受建筑设计规制，目的主要在于保护该地区的财产价值，但是，此案中，委员会所依赖的规划条例主要目的在于提升审美价值，保护财产价值仅仅是附属目的。法院在相关授权法案中没有找到任何授权委员会审查建筑设计的权力，因此，委员会没有权力提出任何建筑设计方面的规划限制。[34]
      第二，规划限制是否与审美保护的目标具有合理的联系，亦即，审美规划限制是否武断、任意？当目的合法性已毋庸置疑，手段的合法性审查就变得很重要。规划当局提出的具体限制是否就是实现审美保护目标的合适手段，也是美国法院经常会碰到的问题。在Westfield Motor Sales Co.v.Town of Westfield一案中，[35]法院坦承，被告的规划条例，其惟一目的就是审美保护。法院认可了审美保护作为规划条例惟一目的的合法性，但法院也指出，基于审美考虑的条例仍将受到法院的详细审查，以决定它是否实现其目的合适方式。法院说到“合理性是一枚两面硬币。一面是主张限制不合理的人因此承受的负面影响。另一面是要求实施管制的人主张的社会和政策考量。合理性的最终评价包含在硬币的两面意见之间的平衡之中。”基于对审美保护的重要性所作的充分论证，法院最终同意西菲尔德镇经过听证之后得出的结论：广告标牌规划限制并未给原告制造不适当的困难。[36]在Mississippi Manufactured Housing Ass’n v.Board of Sup’rs of Tate County一案中，原告是密西西比活动房屋制造商协会，在塔特县修改规划条例之后，修改后的规划条例要求活动房屋的屋顶倾斜角度远大于谷仓，原告起诉认为这一要求是任意的、武断的，但法院认为并没有证据表明，活动房屋制造者不能像通常那样满足此种要求，修改后的规划条例并未给任何房屋所有人或活动房屋制造商协会会员带来损害。而且，住房在结构上显著区别于谷仓，对此，塔特县具有合法的规划利益。因为地方政府有权对其感知到的与政府职能相关的需求，比如社区稳定和财产价值，作出合适的反应。问题不在于这种公共感知是否合理，而是政府在运用警察权制定法律的时候，是否以一种合理的方式对感知到的需求作出反应。通过一个地方民主程序制定的规划条例，法院应该首先假定该程序已经考虑所有的实质性意见和理由。对于条例的实质合理性，法院并不是一个合适的讨论场所。如果条例未能满足大多数居民的意见，他们应该求助投票选举，而不是诉诸法院。[37]从这两个案例来看，法院在审查审美规划限制的合理性时，从实体上，法院主要运用利益平衡的考量方法，重点考察规划限制是否为土地权利人增添了不适当的负担。从程序上，法院特别尊重规划当局经由民主程序作出的决定，法院并不会重复这一程序，不会过多纠缠于多样而细微的实质性争论。
      第三，规划条例是否模糊不清、过于宽泛，以至于授予执行机构的自由裁量权无法控制？美国联邦最高法院一判决中指出，“正当程序法的第一要点”是成文的法律不能如此模糊，以至于“具有普通知识的人不得不去猜度它的含义和适用中的不一致。”[38]此一要求的目的是为了控制法律执行过程中的专断和任意。[39]如果条例所限制的行为在文本表达上是如此不明确，该条例也可被宣布违宪。因审美本身无法摆脱的主观性，审美规划条例在具体目标的陈述和限制对象的描述中存在不明确、含糊不清、含义宽泛的可能性相对较大。针对审美规划条例提出的挑战，有很多就是基于条例含糊不清、过于宽泛的理由。但是，基于对审美本身的重要性认识，也基于对规划制定程序的尊重，法院一般比较容忍审美规划在文本表达上的模糊性。比如，在Novi v C ity of Pacifica一案中，原告提出的申请被城市规划委员会驳回，委员会的理由主要根据Pacifica Municipal Code第9-4.3204条（g）项“反单调条款”的规定，（g）项的具体表述是“如果在建筑物结构和四周庭园的设计上没有充分的多样性以避免外观单调”，土地开发许可将被否决。原告认为该条款含糊不清，从字面上看，缺乏明确的客观标准，实际应用于原告的申请时也是如此。法院认为，加利福尼亚州的法院容忍标准的模糊性，因为，在广阔的城市区域，政府需要委代广泛的裁量权给行政执行机构，这些标准对于此一需要来说是非常敏感的，如果要让社区规划工作能够落实，而又不会使立法程序变得瘫痪的话。“反单调条款”的立法目的是明确的，就是希望避免“千篇一律”的开发。这一条款并不构成违宪审查意义上的“含糊不清”。[40]此外，法院认为，虽然规划条例本身的表述较为模糊，但如果具体执行机构作了进一步地详细界定，仍可认为满足了明确性要求。有时，针对具体的挑战，法院还会利用常识性的理解，甚至去求助辞典解释，来补充规划条例所欠缺的明确定义。[41]
      第四，审美规划限制是否走得太远，以至于给言论和表达自由施加了不合理的限制？美观是许多地方的广告标志和户外广告规制的主要目的。一些广告标志和户外广告一般会牵扯到第一修正案中的言论自由权利，标志规制必须与具有说服力的市政利益有合理的关联，就能够经受住严格的合宪性审查。对社区内广告标志和户外广告的放置基于美观考虑而提出的合理规制要求，常能对抗合宪性挑战。[42]对广告标志提出的限制性要求，市政当局可以在商业言论与政治性言论之间进行区分。特定的商业企业可以被排除在居住区范围之外，居民因此可以不必被迫与商业性广告生活在一起。“一项只针对言论的时间、地点和方式做出的限制性条例可以经受住合宪性审查，只要：第一，与受限制言论的内容无关；第二，为了一项明确的政府利益；第三，为信息的通畅留出了足够多的可选择性渠道。”[43]因此，法院在判断涉及言论自由的审美规制是否合宪的时候，主要遵循的就是“内容中立”原则。正是基于这一立场，法院有效地协调了审美规制所代表的共同体价值与私人权利之间的和平共处。