我国公司登记机关之选择和设置的反思

关键词: 公司登记/登记机关/设置

内容提要: 公司登记机关在公司登记法律制度中的重要地位是不言而喻的。一个国家选择何机关作为公司登记机关，以及如何构造该机关的内部体系，应当遵循统一、权威、方便、服务和专业化等原则。从世界范围看，关于公司登记机关之选择与设置主要有三种模式，即行政机关主管模式、法院主管模式和商会主管模式，我国应坚持行政机关主管模式，由工商行政管理机关作为公司登记机关，但必须重新构建其内部体系，要实现的目标是保持公司登记机关体系的独立性，淡化其行政色彩，凸显其公共服务功能。
 
 
      一、公司登记机关选择与设置的原则
      （一）统一原则
      统一原则是指在一国之内，有关公司登记的事务应当统一由一个组织主管。统一原则可以分解为三个“一”：（1）一国之内。即在一个国家之内，不应因行政区域或地理区域或民族区域之不同而公司登记机关不同。这是法的统一性的要求。（2）一个组织。即主管公司登记事务的组织应当是单一的，而不是多元的。也就是说，公司登记事务不应分解给多个组织分别主管或共同主管。（3）一体化事务。即一个登记组织应当统一主管与公司登记有关的全部事务。包括公司登记的程序服务事务、公司商业信息公共服务事务、对公司的与公司登记有关的必要监管事务；包括对公司登记申请的受理、审核、注册登记、公告、提供登记查询、公司登记证照管理、年检以及对违反公司登记法律、法规行为的核查和处理等。此外，考虑公司登记与其它商事登记的同类性，可以将与其它商事登记有关的事务纳入到公司登记事务的一体化之中。即在一国之内建立一个机关统一主管公司登记及其它商事登记的全部事务。
      （二）权威原则
      权威原则是指主管公司登记事务的组织应当具有相当的权威性。公司登记具有收集、整理、公示公司商业信息的功能，担当着保障市场交易安全的重任。所以，法律赋予公司登记以公信力、对抗力、证明力以及确权和免责等效力。为了充分实现公司登记的公司信息公共服务功能和保障市场交易安全的目标，为了保障法律赋予公司登记效力在实践中被真正认可，就要求主管公司登记事务的组织具有相当的权威性。此权威性，固然与法律赋予该组织的权力有关，但更取决于该组织在社会中的地位，以及公众对该组织的工作素质、公作效率、工作影响力等的信任度与认可度。一般而言，登记机关的权威性越高，登记的可信度就越高，公司登记的权威性就越高，因而公司登记制度的效能就会越大。权威性原则是实现公司登记权威性，从而充分实现公司登记制度效能的需要。
      （三）方便原则
      公司登记制度主要为程序性制度，有两个重要特点：一是具体的操作性强，二是服务和管理对象广。为了实现公司登记制度的效能，方便性是必要的。这里的方便，包括两个方面：一是公众申请登记和进行查询的方便。基于此，选择登记机关时，应当考虑由何种机关主理公司登记事务，对于公众申请登记和查询信息而言，相对比较方便一些。其中应当考虑的因素如该种机关的工作特点、现有工作组织体系的完备程度等。另一是登记机关履行职责的方便。应当考虑的因素如该种机关的职权特点、工作方式、工作效能等。方便原则既可以体现公司登记的公共服务职能，也有利于提高公司登记的效率。
      （四）服务原则
      服务原则所强调的是，公司登记机关的选择和设计，要突出公司登记的服务性。从公司登记的功能看，公司登记应当具有管理的功能，但是，公司登记的现代发展趋势是突出其公共服务功能。与此相应，公司登记机关的选择和设置，就应当考虑其公共服务性。应当选择具有公共服务能力的机关，或者设置具有公共服务能力的组织作为公司登记机关。但另一方面，又应当限制其明显的行政性或明显的司法性。
      （五）专业化原则
      公司登记虽然不如司法、仲裁那样专业化程度高，但若要保障公司登记的质量，则对于登记机关仍有较高的专业化要求，它要求登记机关及其登记人员具备较好相应法律专业知识和操作技巧。
      二、关于公司登记机关选择与设置的三种模式及其比较分析
      从世界范围看，各个国家和地区对公司登记机关的选择和设置并非是完全同一的。由于历史传统、政治体制等多方面的原因，各个国家和地区对公司登记机关之选择与设置的规定及实践各有特色。概括起来，主要有三种模式：
      其一，行政机关主管模式。英国、美国、澳大利亚、新西兰以及我国均采这一模式。在该模式下，公司登记事务交由行政机关主管。但是，具体由什么行政机关主管，则各国（或地区）的作法有所不同。英国的公司登记机关为公司注册署（CompaniesHouse）。公司注册署设于政府贸易工业部下，受贸易工业部监管，是英国政府授权并确认的唯一公司登记权威机构。公司注册署在卡地夫和爱丁堡设两个总部，在伦敦、伯明翰、曼彻斯特、利兹和格拉斯歌分设五个分部。[1]在1988年之前，公司注册署由政府预算拨款，具有较强的行政机机关性质，但1988年改革后，政府不再拨款，公司注册署变成为在政府部门监管下的自收自支的相对独立的非营利机构，[2]“类似于我国的事业单位”。[3]美国由于实行联邦制，各个州可以自行规定其公司登记机关，因而美国各州的公司登记机关具体不一。但大致说来，都是设在州政府内，属于行政机关性质。不过，美国各州都突出公司登记人员的个人负责制。具体负责公司登记的官员是州务卿，设州务卿办公室，为州务卿配备辅助工作人员。州务卿是公司登记责任人员。[4]澳大利亚的公司登记机关是证券与投资委员会，隶属于联邦财政部，总部设在墨尔本和悉尼，并在各个州设立办事机构。新西兰的公司登记机关是国家经济发展部下属的公司注册署，属行政机关性质，总部设在奥克兰，在惠灵顿和克莱斯特彻奇设两个办事处。澳大利亚和新西兰的公司登记均实行注册官负责制，由一个注册官负责一个登记的全过程。[5]至于我国的公司登记机关则是国家工商行政管理局及各级工商行政管理局。
      其二，法院主管模式。德国、法国、日本、意大利、韩国等传统大陆法国家采这一模式。德国自19世纪末叶起，有关商业登记（包括公司登记）事务一直由地方法院主管。在地方法院里专设办理登记事务的机构（如称之为“登记局”），登记员为法官身份，一般由书记官负责，其工作相对区分于其他法官的审判工作。法国在1919年以前，主管公司登记事务的机关不特定，其商法典对登记机关也没有规定。1919年，受德国影响，法国以单行法形式规定公司登记事务由地方法院主管。1935年，法国又增设“中央商业登记簿”，特别规定商业公司的设立，地方法院的书记官应在受理登记申请后一个月内，将原申请书一份移送全国性的工业所有权局进行登记。如此以来，在法国，对于商事公司实际上经过地方法院和工业所有权局两次登记，实行法院与行政机关共同主管体制。[6]在日本，根据其商法典和《商业登记法》的规定，有关公司登记事务交由地方裁判所主管。而《韩国商法典》第34条规定：“依据本法进行登记的事项，根据当事人的申请，应在其营业所所在地的管辖法院的商业登记簿上进行登记。”也就是说，韩国也是由地方法院主管公司登记事务。
      其三，商会主管模式。荷兰采这一模式。荷兰认为，商人不具有特殊性，商业登记仅为公众提供信息来源，所以确定由商业行会，即商会负责公司登记事务。[7]
      比较上述三种模式，我们可以得出如下几点结论：第一，在上述三种模式中，选择商会主管模式的国家较少，而选择行政机关主管模式和法院主管模式的国家均较多。这说明大多数国家主张由作为国家机关的行政机关或司法机关主管公司登记事务，而不主张由商会组织主管公司登记事务。第二，在大陆法国家，主要采法院主管模式，而在英美法国家，则主要采行政机关主管模式。这说明，行政机关主管模式与法院主管模式两者并没有绝对的优劣之分。大陆法国家之所以选择法院主管模式和英美法国家之所以选择行政机关主管模式，更主要是历史的渊源关系。在大陆法上，选择由法院主管公司登记事务是源自德国。商业登记来自于中世纪欧洲的商业行会的商人登记，当时主要是为商业行会内部服务的。德国统一后，在1879年制定商法典时，对于商业登记事务的管辖，“人们并未就商人组织和手工业者组织的单独管辖权进行探讨。无需进一步论证，人们一致认为，商事登记簿不能交给商人团体。在讨论中，绝大多数人认为，只能让法院设置和管理商事登记簿，因为商事登记簿是关于私法关系的公文，就其性质而言，其设置和保管应由法院负责，特别是在对登记申请进行裁决时往往需要法律知识。”[8]从此，德国就一直由法院主管公司登记事务。德国的作法影响了欧陆不少国家，如法国、意大利等，也影响了亚洲一些国家和地区，如日本、韩国等。英美法国家选择行政机关主管公司登记事务，是源自英国。英国于1844年颁布《合股公司法》，首次允许私人以注册方式成立公司，从而建立了英国的公司登记制度。[9]从那时起，英国政府成立专门的公司注册署，代表政府管理公司登记事务。[10]此后，循着英美法系形成的历史渊源，英国的作法相继影响了美国、澳大利亚、新西兰，从而形成了英美法系较普遍采取行政机关主管的模式。第三，在采法院主管模式的国家里，均是由地方法院具体负责公司登记事务，而在采行政机关主管模式的国家里，除美国由各个州自行设置登记机关外，其他大部分国家均是实行中央行政机关统一主管模式，如英国在国家贸易工业部下设统一的公司注册署主管全国公司登记事务，在总部之外再设一些分部具体负责工作。比较二者，法院主管具有在法律事务方面的权威性，但行政机关主管则具有管理的统一性，同时也不乏权威性。仅此而言，行政机关主管模式似乎优于法院主管模式。
      三、德国的商事登记管辖权之争[11]及其启示
      为了对思考我国公司登记机关的选择与设置问题提供参考与借鉴，这里笔者试介绍德国的商事登记管辖权之争，并从中寻找某些启示。
      近现代意义的商事登记制度产生于德国。在承袭中世纪商业行会商人登记实践的基础上，1861年制定的《普通德意志商法典》将商事登记事务交给商事法庭主管。1879年制定《德国商法典》时，改为由地方法院主管商业登记簿事务。自此至今，德国一直确立的是对商事登记（包括公司登记）的法院主管模式。这期间，时而有人提出将商事登记事务转交给工商行会主管，但没有作为正式的建议。直到1991年，德国工商会议借对商法和商业登记法简化的说明之机，建议将商业登记事务移交给工商行会。于是，德国的工商行会与法院对商事登记管辖权之争正式露出水面。
      为了检验这项改革思路，根据第63届司法部长会议决议，于1992年5月至9月之间，设立一个名为“商法和商事登记簿”的联邦和各州工作组。在该工作组提出的中期报告的基础上，德国司法部长会议作出决议，仍然由法院主管商业登记事务。鉴于这个决议，1996年3月举行的州长会议赞成请求联邦为进行试点实验创造法律条件。与之相应，在1997年10月联邦司法部提出的“工商行会设置和管理商事登记簿和合作社登记簿试点法”的探讨草案中，设想了一个联邦法上的开放条款。同年11月，由德联邦成立的“苗条国家”专家组在其总结报告中建议，为进行把商事登记簿的设置和管理移交给工商行会的实验项目创造法律前提。1998年1月，德国部分州，如巴伐利亚州、巴符州和黑森州向联邦参议院提出了一份法律草案，旨在授权各州就商事登记簿的管辖权问题各自制定相应的规定。在这些背景下，联邦内阁于1998年3月作出决议，进行将商事登记移交给工商行会主管的限期实验。至此，德国的商事登记管辖权之争进入到实验期。