财产刑委托执行制度要论
【摘要】现行的刑事立法忽略了财产刑的委托执行与民事委托执行的不同点，因此未能建立独立的财产刑委托执行制度。面对财产刑委托执行所面临的制度困境和实践困境，需要我们参照民事法律规范中关于民事委托执行的具体规定，建立满足司法实践需要的财产刑委托执行制度，并完善与之相关的法律配套制度建设。
【关键词】财产刑；委托执行；民事委托执行
最高人民法院于2010年6月1日起施行的《关于财产刑执行问题的若干规定》（以下简称《执行规定》）明确了财产刑委托执行方式。从内容看，其延续了2000年12月19日施行的《关于适用财产刑若干问题的规定》（以下简称《适用规定》）中关于财产刑委托执行的相关要求，同时指明了受托法院的层级，在一定程度上使财产刑委托执行措施趋于完善。但是，从1997年我国刑法典修订以来十多年间财产刑的执行情况来看，《适用规定》的委托执行措施未能有效解决司法实践中存在的问题。其主要原因在于，在没有构建独立的财产刑委托执行制度的情况下，单纯引入民事委托执行机制难以应付财产刑执行的复杂局面。笔者认为，完善的财产刑委托执行机制须建立在民事委托执行机制的基础上，并准确认识财产刑委托执行的独特性，进而完善财产刑委托执行制度。基于此，结合我国现有的法律规范，本文拟以民事委托执行制度为基础，探究完善财产刑委托执行制度的路径。
一、财产刑委托执行概述
民事委托执行与财产刑委托执行既有相似之处，也表现出不同的特点。但是，现行的法律规范忽略了该差异性，以简单的法律逻辑掩盖了财产刑委托执行的独特性，使其依附于民事委托制度之中而未能形成相对独立的法律制度，从而限制了后者法律功能的充分发挥。因此，从根本上说，构建满足司法实践需要的财产刑委托执行制度，必须建立在对财产刑委托执行和民事委托执行全面比较研究的基础之上。
（一）财产刑委托执行的界定
作为实现判决内容的一种执行方式，委托执行属于国内司法协助的范畴。因此，不管是民事执行、行政执行抑或刑事执行，从跨区域的执行方式来看，本无所谓民事、刑事抑或行政的委托执行之分；建立在委托关系基础上的各类诉讼中委托执行应当具有内在的一致性。也许正是基于此，现行的财产刑执行规定多参照民事执行的相关要求。在笔者看来，对财产刑委托执行的基本概念与民事委托执行应当表现出一定的同源性，可以根据民事委托执行的基本理论和现有法律规范性文件的相关内容给予界定。据此，财产刑委托执行应当是指，作出以财产刑为内容的生效判决的人民法院，对于犯罪人的财产在本辖区以外的案件，委托财产所在地的同级人民法院代为执行财产刑的执行活动。
根据这一内涵，财产刑委托执行具有以下特征：（1）被执行的财产应当是犯罪人的合法财产。（2）该犯罪人的合法财产在作出生效判决的人民法院辖区以外，与犯罪人服刑地没有关系。也就是说，犯罪人服刑地并不能决定是否采取委托执行；影响委托执行的主要标准是受刑人的财产所在地与执行法院并不在同一个辖区。（3）受托法院是财产所在地的人民法院，并且为委托法院的同级人民法院。这一特征在此次《执行规定》中得以明确，成为刑事法律规范性文件关于财产刑委托执行的明确性规定，进一步理顺了委托法院和受托法院的层级关系。（4）作出判决的执行法院与财产所在地法院是委托关系，后者以自己名义对被执行财产履行职权。“以自己的名义”是指受托法院为采取强制执行措施而签发的各种法律文书中应当使用自己的名称，而不需要以委托法院的名称作为执行主体。（5）同民事委托执行一样，委托法院可以根据犯罪人财产的分布情况，将执行权分割委托，也可以全部委托受托法院；同时，受托法院接受委托以后，委托法院不得在受托法院辖区内就该案件行使执行权。
委托执行是在跨辖区执行案件不断增多的背景下基于执行效率的考虑而对执行方式作出的改革，是基于司法实践需要而作出的必然选择。随着流动人口的增加，犯罪人的犯罪地与其财产所在地相分离的情形日益增多，并且服刑人员执行财产刑的状况也难如人意。在此情况下，财产刑委托执行的价值愈发明显。虽然异地执行方式也可以满足跨辖区执行的需要，但是，从近几年的统计数据看，异地执行给执行法院带来了一定的成本压力，况且异地执行极易遭受地方保护主义的干扰，从而没有经济性、高效性等方面的明显优势。因此，如果需要跨辖区执行财产刑的话，委托执行不失为一个相对合理的执行方式。
（二）财产刑委托执行与民事委托执行的关系
依照民事执行理论，委托执行是指受理案件的执行法院对于债务人或被执行的财产在外地的案件，委托当地人民法院代为执行的一种活动，其是人民法院间的一种重要的司法互助制度。[1]其具有以下特点：（1）所涉案件的债务人（也可以是被执行人）或被执行的财产在外地。（2）受托法院是财产所在地的人民法院。（3）受理案件的执行法院与财产所在地法院是委托关系，后者以自己名义履行职权。（4）委托法院可以将执行权分割委托，也可以全部委托受托法院。（5）受托法院接受委托以后，委托法院不得在受托法院辖区内就该案件行使执行权。从内涵和特征来看，两种委托执行在多个方面表现出了较大的相似性；但从法律关系的基础来看，两者又表现出了一定的差异。与民事财产纠纷中的平等的债权债务关系有所不同，财产刑属刑罚的范畴，表现为国家与犯罪人之间的刑事法律关系。这种差异性决定了在以委托方式实现判决内容的场合，财产刑执行与民事执行所适用的法律程序必然存在一定的区别。这种区别不但表现在财产刑委托执行与民事委托执行在判决依据、执行标的等形式方面的不同，更多地表现在内部结构和运行机理方面。
1．财产刑委托执行与民事委托执行的共通性。财产刑委托执行措施可以援引民事委托执行的相关规定，源于两者在多方面的共同点。首先，两种委托执行类型的理论基础是相同的。委托执行之所以能够确立与适用，是以一国司法权的统一行使为理论基础的，国内法院的生效裁判在该国主权范围内的强制执行力是统一的，国内受委托法院无权拒绝外地法院的执行委托。[2]基于此原理，不管是以财产刑为执行内容的刑事判决或裁定，还是以债权债务关系为基础的民事判决或裁定，在我国大陆范围内，生效的法院判决和裁定的效力是统一的，其他法院都必须无条件承认并尊重该法律后果。因此，我国任何法院对于归属自己辖区范围内，但被判定为其他同级法院执行范围内执行标的的，不管是财产还是行为，在对方提出委托执行时，必须接受委托，这是司法判决统一性的必然要求。其次，两种委托执行所依据的规范性文件的性质是相同的，即只能是法院作出的生效的判决或裁定。根据《民事诉讼法》第201条和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民诉意见》）的相关规定，民事执行委托只能依据法院制作的生效法律文书，对于生效的其他法律文书，诸如仲裁裁决书、公证债权文书等，由被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院执行，不适用委托执行。虽然现行法律规范没有规定财产刑委托执行中适用的法律文书的范围，但是，因只有人民法院才是判处犯罪人刑罚的唯一国家机关，所以以财产刑为内容的法律文书只能是生效的判决和裁定，两种委托执行方式的依据是相同的。最后，委托执行主体都是作出生效判决法院里负责裁判执行的部门，主体的相似性决定了两种模式下的委托执行可以资源共享。根据《民事诉讼法》第205条的规定，执行工作由执行员进行，人民法院可以根据工作需要设立执行机构。所以在民事委托执行中负责委托执行和受托执行的部门都是法院内部的执行部门。两种委托模式的执行主体是相同的。
2．财产刑委托执行与民事委托执行的不同点。财产刑的委托执行以生效的有罪判决为前提，是为了实现刑罚目的而采取的强制措施，而民事委托执行是为了实现公民的合法债权而采取的强制措施，这种法律关系上的差异决定了不能将两者简单等同。首先，执行标的的范围不同。财产刑委托执行的执行标的只能是被执行人的合法财产，而不包括行为，这是由罚金刑的性质决定的；但是，对于民事委托执行而言，其执行标的不仅包括了被执行人的合法财产，还包括债务人非法处分的财产，以及相关行为。[3]其次，与民事执行相比，财产刑执行中没有申请执行人，由此决定了民事执行有申请执行和移送执行两种情形，而财产刑执行只能是移送执行。故而财产刑委托执行中亦没有申请执行人。如果说民事纠纷中在债务人拒不履行裁判时，申请执行人作为权利人可以向法院提出强制执行的申请，那么在财产刑执行中，其以执行刑罚判决为目的，分处刑罚执行两端的是人民法院和犯罪人，缺少申请执行人的身份，这样在犯罪人拒不履行财产刑裁判的情况下，人民法院的执行部门可以自行决定强制执行，而无须他人申请。由此所造成的影响之一就是，民事委托执行中“申请执行人”所享有监督权以及能够发挥的积极作用在财产刑委托执行中难以存在，换句话说，只有委托法院可以行使对受托法院的监督，除此之外，没有其他利益主体对委托法院执行情况予以监督。再次，财产刑中的罚金刑可以分期缴纳和随时缴纳，且没有规定行刑时效；而民事委托执行存在明确的执行期限和委托执行期限的要求。如《民事诉讼法》第203条规定，人民法院自收到申请执行书之日起超过6个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。第206条规定，受委托人民法院收到委托函件后，必须在15日内开始执行，不得拒绝。执行完毕后，应当将执行结果及时函复委托人民法院；在30日内如果还未执行完毕，也应当将执行情况函告委托人民法院。这样一来，由于两种执行制度中规定的执行方式和时效不同，在委托法院和受托法院权限不明的情况下，如何处理分期缴纳和随时缴纳的权限，如何处理无行刑时效的财产刑执行与民事受托执行期限的关系，都值得深入探讨。最后，执行财产的归属不同。财产刑委托执行终结后，执行财产应当上缴国库，而民事委托执行获得的执行财产交由债权人。由于两个法院尤其是跨省区的法院之间存在不同的利益诉求，所以上缴国库后的利益分配将会直接影响着财产刑委托执行的效果；而在民事委托执行中，由于执行财产为债权人所有，与委托法院和受托法院没有关系，所以利益关系对委托执行的影响相对较弱。
二、财产刑委托执行所面临的困境
在理论上，一般认为委托执行较异地执行可以明显提高财产刑执行的效率，树立司法权威。但不可否认的是，这种执行的高效性和司法资源的节约是基于委托法院的立场而言的；对于受托法院来讲，由于在大多数情况下表现为一种义务性的帮助执行，在缺少相应的利益激励机制下，反而可能成为后者的负担。所以一方面财产刑委托执行需要委托法院和受托法院的相互配合，而另一方面在机制不完备的情况下，这种“配合关系”可能成为影响执行效果的主要因素。以有关学者所作的统计为例，M市10个基层法院2005年至2009年的委托执行情况是：[4]（1）委托外地法院执行的案件320件，收到受托法院执行情况复函的23件，占7.18％；（2）接受委托执行的案件522件，办理142件，占27.01％，380件接受委托后未办理，占72.79％；（3）办理的142件受托案件，不具备执行条件的131件，占实际办理案件的92.26％；（4）执行调查情况函复委托法院后，是中止执行还是终结执行，委托法院多无回复结果。委托和受托法院同样都采取消极态度。而在广东省佛山市中级人民法院完成的调研报告中，可以发现同样的问题：[5]（1）法院以财产刑不属于法院执行机构执行范围为由，拒绝接受委托。2005年1月至11月，佛山市两级法院被外地法院拒绝委托的案件约占总数的23％。（2）刑事案件中，不少犯罪人的姓名、户籍等个人资料均为自报，无法对其真实性进行核实。法院往往以“查无此人”为由退回。
上述统计结果在一定程度上反映了财产刑执行所面临的困境，而造成这种局面的原因，既有制度层面的问题，也有实践层面的缺陷。
（一）委托执行的制度性困境
所谓财产刑委托执行的制度性困境，主要是指因法律不够完备、规范模糊等因素所导致委托执行措施难以充分发挥作用。简而言之，即制度问题导致执行受阻。在司法实践中，该制度性困境既包括财产刑委托执行与民事委托执行的共性问题，也包括财产刑委托执行中的特有问题。
具体来讲，两者的共性问题主要是：（1）委托执行的监督制约机制不健全。在受托法院接受委托以后，后续的执行行为缺少委托法院的监督制约。正如有观点认为，“权力与责任相统一是制度设计的基本原则，随着权力越来越少，委托法院自然而然就将委托案件的办理责任推到了受托法院一边。这表现在委托法院一旦将案件委托出去，甚至不待确认受托法院是否收到、委托手续是否完备合法，就匆匆在本法院的流程管理机制中报请结案”[6]。（2）缺少委托执行的利益激励机制。从司法实践的执行情况来看，“委托执行案件的收发及办理部门是执行机构，实践中基本无法进入到本院的流程管理中，进而也就无法纳入司法统计系统和执行业绩考评的范围。而法院内部对执行法官工作量和工作成果的认定都是在流程管理中完成的。这必然导致执行人员努力办理纳入司法统计案件的执行而忽视受托案件的执行”[7]。
财产刑委托执行中存在的个性问题主要是：（1）被告人财产调查制度缺失，为受托方消极对待委托执行提供借口。根据《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行工作规定》）第112条的规定，委托人民法院明知被执行人无确切住所，长期下落不明，又无财产可供执行的；或者有关法院已经受理以被执行人为债务人的破产案件或者已经宣告其破产的，应当及时依法裁定中止执行或者终结执行，不得委托当地人民法院执行。但是，从刑事诉讼法典的规定来看，一方面，对于犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址，身份不明的，侦查羁押期限自查清其身份之日起计算，但是不得停止对其犯罪行为的侦查取证。对于犯罪事实清楚，证据确实、充分的，也可以按其自报的姓名移送人民检察院审查起诉。这表明即使不知道犯罪分子的真实身份和财产状况，也可以提起公诉并进行判决。如此一来，在判处财产刑时，一旦需委托执行，很可能会造成受托法院无法查明事实而难以执行。另一方面，根据《执行工作规定》，申请执行书中应当写明申请执行的理由、事项、执行标的，以及申请执行人所了解的被执行人的财产状况。但是，刑事执行中并没有明确要求委托法院提供被执行人财产所在地的财产清单，所以因无法查明财产状况而难以执行的情形不可避免。（2）财产刑委托执行中申请执行人主体不明，导致委托执行的申请主体及其所应承担的义务缺失，影响财产刑委托执行的效果。最高人民法院在2000年3月8日颁布实施的《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》中指出，申请执行费和执行中实际支出的费用，在案件委托后，由受托法院直接向当事人收取。委托法院已经预收的，应当在办理委托手续后3日内，将预收的费用退给申请执行人，由其直接向受托法院缴纳。但是，在财产刑执行中，并没有明确申请执行人的身份问题，随之而来的问题是，在委托执行中，受托法院在接受案件后没有相应的资金来保障执行的顺利进行；如果让受托法院自己承受执行成本，又会影响委托执行的积极性。
（二）委托执行的实践性困境
财产刑委托执行的实践性困境，主要是指因法律之外的因素对委托执行所造成的不利影响。概括而言，即人为因素导致执行不力。具体表现在两个方面：首先，因委托程序的规范性不足所导致的问题。从委托方的角度看，委托法院委托执行的法律文书不规范，在一定程度上导致执行困难，影响受托法院接受委托。根据《执行工作规定》的规定，委托法院应当向受委托法院出具书面委托函，并附送据以执行的生效法律文书副本原件、立案审批表复印件及有关情况说明，包括财产保全情况、被执行人的财产状况、生效法律文书履行的情况，并注明委托法院地址、联系电话、联系人等。而对于委托手续不全的，执行期限自受托法院收到齐全手续之日起算。从而将补足手续之前的期限排除在执行期限之外。这样，在司法实践中，时常会出现受托法院以委托法院提供的案件材料不符合法定标准为由消极对待委托，在客观上导致委托执行效率低下。其次，地方保护主义盛行使受托方消极对待委托执行，在一定程度上影响委托执行的效果。在现行体制下，执行局作为法院内部的职能部门没有独立性，面对盘根错节的地方利益，极易受到法院和其他部门地方保护主义的滋扰。从司法实践看，由于受托法院与被执行人同处一地，因此拖延执行，把本地区和本部门的狭隘利益置于国家整体利益之上，以维持与本地区其他单位间的“融洽”关系的现象颇为突出。[8]最后，执行机关对财产刑执行不够重视，受托法院对受托执行案件的重要性认识不足。有研究调查发现，在民事委托执行中，受托法院和经办人将受托执行案件与非受托执行案件区别对待的现象比较普遍，对受托案件并没有给予足够的重视，甚至会将受托执行案件视为额外的工作负担。[9]这种情况在财产刑委托执行中同样存在。事实上，不管是基于传统观念还是刑罚适用的比重，生命刑和自由刑较财产刑更容易成为社会公众和司法机关关注的焦点，而对财产刑的执行，社会公众和执行机关并未给予应有的重视。比如直到2010年最高人民法院才以司法解释的方式明确了财产刑的执行主体，这足以说明整个司法系统对财产刑执行的认识有待于进一步提升。在这种观念支配下，财产刑委托执行不受重视就在所难免了。
对上述问题的分析表明，财产刑委托执行的困境源于制度性和实践性两个层面的不足。但是，如果说民事委托执行因其制度相对健全而表现出来的问题更多是实践性问题的话，[10]那么财产刑委托执行所表现出来的问题则更多是由制度性缺陷造成的。
三、财产刑委托执行制度之立法完善
面对财产刑委托执行的困境，必须从立法完善和规范操作两个方面展开，而前者显得尤为关键。此外还需注意的是，在构建财产刑委托执行制度中，要把财产刑委托执行制度与民事委托执行所具有的关联性，作为制度建设的立足点予以充分利用。笔者认为，完善财产刑委托执行制度立法需坚持两个基本规则：一是遵循财产刑执行的特点；二是弥补民事委托执行的不足。以此为基础，财产刑委托执行制度应涵盖财产刑委托执行程序和相关配套制度建设。
（一）财产刑委托执行制度有待单独规定的主要内容
为保证执行程序的顺利开展，我国发布了一系列有关执行措施的相关规定，其中包括财产刑执行方面的司法解释等。由于这些规定并没有对民事执行与财产刑执行予以系统比较研究，所以呈现出来的是较为零散的财产刑执行规范。根据最高人民法院此前发布的《执行规定》和《适用规定》，对财产刑执行主体、执行的起始时间、执行减免程序、诉讼保全措施、财产调查制度、执行财产的上缴等问题都作了原则性规定，并且明确指出，人民法院办理财产刑执行案件中该司法解释没有规定的，参照民事执行的有关规定。据此，本部分关于财产刑委托执行制度的立法完善，将以民事委托执行制度为参照，以财产刑委托执行的独特性为主线，在对现有法律规范性文件进行梳理的基础上，对财产刑委托执行制度中没有规定或者不明确的内容如委托执行中委托文书问题、费用承担、权限分配、执行期限以及再委托等进行简要阐释。
