我国涉恐资产冻结制度简论

【摘要】《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》所创建的涉恐资产冻结是一种行政制裁制度，其适用不以存在相关的刑事、民事、洗钱案件为前提条件，并为我国切实执行联合国安理会反恐资产冻结决议提供了法律依据。该制度完全可以与我国刑事冻结、扣押和没收制度相互衔接与配合，对于已经依照《决定》冻结的涉恐资产，刑事司法机关无需重新采用刑事冻结、扣押手段进行重复冻结，在刑事诉讼中可以依法予以没收、充抵罚金或者用来对被害人进行经济赔偿。
【关键词】恐怖犯罪活动；资产冻结；安理会决议

    2011年10月29日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》（以下简称《决定》）。这是我国第一个专门针对反恐工作的法律文件，其中，首次创设了涉恐资产冻结制度，对于进一步推动我国反恐工作，促进我国反恐国际合作，更好地维护国家安全和社会稳定，具有极为重要的法律意义和现实意义。

    一、我国涉恐资产冻结制度出台的背景和意义

    阻断恐怖活动组织的经济来源和削弱恐怖活动组织或人员的经济实力对打击和预防恐怖犯罪活动具有至关重要的意义。虽然我国刑事诉讼法、反洗钱法可以为冻结恐怖活动组织及其人员的资产提供一定的法律依据，但有关的冻结措施只是一种事后的临时性强制措施，在应对恐怖犯罪活动方面具有明显的滞后性。

    恐怖主义是对国际和平和安全的严重威胁，充分发挥联合国安理会在国际反恐中的主导作用，加强安理会框架下反恐国际合作已成为国际社会的共识。经济全球化、金融自由化及金融交易受各国法律严格保护等因素大大便利了恐怖犯罪活动融资以及恐怖资产的全球流动，因而，加强冻结涉恐资产的国际合作更是全球反恐合作的重点。自1998年来，联合国安理会已先后通过不少于25份的反恐金融制裁决议，均要求所有国家“毫不迟延”地冻结恐怖制裁名单所列个人或实体的资产。我国担负着为执行联合国安理会反恐决议中规定的金融制裁措施而采取冻结涉恐资产的国际义务，[2]安理会反恐决议中的涉恐资产冻结不要求以存在具体刑事、洗钱案件为前提条件，这与我国现行的资产冻结制度均依附于具体的民事案件、刑事案件或者反洗钱调查案件存在严重冲突，而外交部和中国人民银行的通知又难以担当赋予金融机构冻结相关资产的法律授权重任。[3]

    结合恐怖犯罪活动的新特点，建立一种兼具预防性质的独立的涉恐资产冻结机制，从源头上切断恐怖活动的经济命脉，迫使恐怖犯罪活动组织及恐怖分子在财力上捉襟见肘，难以发动恐怖袭击和维持恐怖同盟，无法在全球各地建立基础设施和发展致命武器，就显得极为必要。当前，国际社会在反恐立法方面积累了许多先进经验，依内容和功能进行划分，概括起来可分为反恐预防法、反恐处置法、反恐制裁法以及反恐恢复法四大块。[4]独立的涉恐资产冻结机制是反恐立法的重要组成部分，与刑事制裁一道筑起了阻断恐怖活动经济来源的法律利剑。

    我国新颁布的反恐《决定》实际上是一部授权法。一方面，它授权国家反恐怖工作领导机构根据《决定》所确定的标准甄别和认定恐怖犯罪活动组织和恐怖活动人员；另一方面，它授权国务院公安部门和国务院反洗钱行政主管部门对恐怖活动组织和恐怖活动个人的资金或者其他资产采取冻结措施，并且进一步授权国务院主管机关为实施上述授权事项制定具体的行政规章。随着该《决定》的颁布，我国反恐法律体系渐趋完备，新创设的资产冻结行政制裁制度，使得国家主管机关能够合法、主动、快捷地确定反恐行政惩治和防范的对象，尤其是能够通过强有力的财产限制措施实现上述惩治和防范的目的；同时，为我国有效开展反恐怖国际合作、履行所承诺的国际义务提供了切实的法律依据。

    二、涉恐资产冻结制度的基本特点及主要规则

    从涉恐资产冻结措施的性质上看，冻结涉及恐怖犯罪活动组织及恐怖活动人员的资产是一种行政制裁措施，而不是一种资产保全措施。对涉及恐怖犯罪活动组织及恐怖活动人员的资产予以冻结的目的是对有关的个人或组织施加经济压力，阻断恐怖犯罪活动的经济来源，以迫使恐怖犯罪活动组织和人员停止或者放弃恐怖犯罪活动。该制裁措施的实施不以存在相关的刑事、民事、洗钱案件为前提条件，也不要求逐一审查是否存在证据保全、财产保全或财产执行的必要性，不同于我国刑事诉讼法、民事诉讼法、行政处罚法、国家安全法实施细则对相关财产采取临时性限制措施的冻结制度。

    冻结涉恐资产的制裁性还体现在冻结期限的不确定性，《决定》并未对涉恐资产的冻结期限作出限制性规定，只要有关人员或组织继续被保留在制裁名单之中，其资产就将处于持续的冻结状态。与此不同，我国其他法律所规定的资产冻结措施均受到有关强制措施执行期限或者有关案件办理期限的限制。《决定》中规定的冻结资产，与反洗钱法规定的，在反洗钱调查中采取的临时冻结可疑账户资产的措施有一定的相似性，但是，二者在冻结期限以及金融机构冻结义务上存在明显不同。在冻结涉恐资产中，除了不受48小时冻结期限的约束外，金融机构应该主动依据《决定》甄别和冻结有关资产，而在反洗钱调查中，金融机构是根据国务院反洗钱行政主管部门负责人的批准，被动执行冻结决定。

    从涉恐资产冻结的条件上看，某一组织或人员被认定为恐怖犯罪活动组织或恐怖犯罪活动人员，是对涉及该组织或人员的资产实施冻结的唯一必要条件。《决定》第二条、第五条明确了我国恐怖犯罪活动组织和恐怖犯罪活动人员的认定标准和认定模式。《决定》从行为的目的、手段和后果三个方面对“恐怖犯罪活动”进行界定，这个定义借鉴了我国参加的相关国际公约及国际文件的规定，具有很强的包容性，不仅为我国恐怖犯罪活动组织及人员的认定提供了明确标准，也为我国确认包括联合国在内的国际组织以及外国认定的恐怖犯罪活动组织提供了可能性。

    在认定模式方面，《决定》采纳了行政认定模式，即由国家反恐怖工作领导机构统一行使恐怖犯罪活动组织和恐怖活动人员的认定权，由公安部予以公布。这种行政认定模式更加符合反恐工作的实际情况以及反恐国际合作的需要。因为，恐怖犯罪活动组织及人员的认定，不仅是个法律问题，还可能涉及政治问题；不仅涉及对我国境内的组织及人员的认定，同时包括对联合国安理会、其他国家或地区认定的恐怖犯罪活动组织及人员的国内确认问题，关乎国家主权；反恐国际合作不仅要在司法领域进行，同时应在外交、军事、情报等领域展开。授权能够综合和协调各主管机关意见的国家反恐怖工作领导机构履行甄别与认定职能，较之逐案的司法认定模式，具有更大的灵活性、综合性和影响力。从世界范围来看，也多由中央行政机关负责恐怖犯罪活动组织及人员的认定事宜，比如，加拿大、南非、美国、英国、新西兰分别由总督、总统、国务卿、国务大臣和总理对恐怖犯罪活动组织或人员予以认定。[5]

    从涉恐资产冻结的程序上看，《决定》明确了冻结涉恐资产的执行义务人和执行程序。《决定》第五条第二款规定：“金融机构和特定非金融机构对于涉及国务院公安部门公布的恐怖活动组织及恐怖活动人员的资金或者其他资产，应当立即予以冻结，并按照规定及时向国务院公安部门、国家安全部门和国务院反洗钱行政主管部门报告。”在我国，金融资产受到包括宪法、民法通则、商业银行法等法律在内的特殊保护，冻结金融资产受到法律的严格限制，只有法律明确授权的机关才能依照法定条件和程序作出冻结决定。《决定》的规定为金融机构和特定非金融机构冻结相关资产提供了法律依据，同时施加了上述机构主动甄别、发现和报告涉及恐怖犯罪活动名单中的组织或人员的资产的义务。这里的“金融机构”包括，在我国境内依法设立的政策性银行、商业银行、农村合作银行、城市信用合作社、农村信用合作社；证券公司、期货公司、基金管理公司；保险公司、保险资产管理公司；信托投资公司、金融资产管理公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司以及中国人民银行确定并公布的其他金融机构。“特定的非金融机构”包括经批准，依法从事汇兑业务、支付清算业务、基金销售业务和保险经纪业务的非金融机构。