关于我国社会保障预算思考的探讨

〔摘　要〕我国提出到2020 年建立起覆盖城乡的社会保障体系,并将完善社会保障制度作为加强政府社会管理和公共服务职能的重要内容。社会保障作为政府弥补市场缺陷而提供的重要公共服务之一,相应要求建立起相对独立、规范、科学的社会保障预算。对体现政府收入支出行为的各项社会保障资金以更加科学规范的方式进行管理,加强计划性、科学性。通过建立社会保障预算,可以增加政府宏观调控的有效性,改革决策的科学性。本文从探讨我国建立社会保障预算的必要性和原则出发,提出了我国社会保障预算的设计思路。

〔关键词〕社会保障;预算;分析

社会保障制度是工业化革命和社会进步的产物,也是现代社会的“安全阀“和”“稳定器”,已经发展成为现代国家重要的经济社会制度之一〔1〕。世界各国政府都把建立社会保障制度作为市场经济的重要支柱,并从财产上和政策上加以引导。尤其是许多国家以预算为手段规范和引导社会保障事业的发展。社会保障预算是国家的重要组成部分,是国家用来反映各项社会保障资金,包括政府一般性税收的各项社会保障和养老、失业、医疗、工伤和生育保险的各项基金收支活动计划,是国家财政全面反映,管理、监督各项社会保障资金收支活动重手段, 是建立健全社会保障体系的重要保障。〔2〕建立社会保障预算是规范政府收入,加强宏观调控职能的实现需要。通过建立社会保障预算,对体现政府收入支出行为的各项社会保障资金以更加科学规范的方式进行管理,加强计划性、科学性,通过建立社会保障预算,可以增加政府宏观调控的有效性,改革决策的科学性。

一、建立社会保障预算制度的必要性

建立社会保障预算制度是适应社会主义市场经济体制、加强社会保障基金管理、完善预算制度的客观要求。概括起来, 我国建立公共财政条件下的社会保障预算有以下几方面的必要性:

(一) 建立社会保障预算是我国政府职能转变的重要体现。我国政府具有社会管理者和国有资产所有者双重身份,行使社会管理和国有资产管理双重职能。过去我国政府的双重身份、双重职能重叠,体现在单一的综合预算中。但随着我国政府职能的转变和公共财政的提出,单一的综合预算已不能明确分清财政职能的不同目标,作为公共财政下财政职能重要目标之一的社会保障,体现的是政府作为社会管理者的身份和实现收入公平分配的职能,发挥的是弥补市场失灵的作用,它与政府作为国有资产所有者的身份实现国有资产保值增值的职能有本质的区别。因此,为了反映政府这种职能的转变,必须从单一的综合预算中将社会保障收支部分单独列出,建立起相应的社会保障预算。

(二) 建立社会保障预算是完善我国复式预算制度的重要内容。现行复式预算制度将各项社会保障收支混在其他经常性收支中,并且各项社会保障基金脱离了财政的预算监督和管理,既损害了复式预算的职能,又不利于社会保障事业自身的发展。因此,我们现在有必要尽快建立社会保障预算,把社会保障资金收支从经常性预算收支中分离出来,并将预算外的各项社会保障基金纳入国家预算统一管理,以便完整地反映社会保障事业发展状况,推动社会保障事业的进一步发展。

(三) 建立社会保障预算是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。目前,我国社会保障资金每年已达数百亿元,如此庞大的资金规模如果不能纳入财政统一计划和预算体系,无法接受立法机构的监督,不仅难以保证资金的安全和完整,而且不能保证政府社会保障职能的实现。此外,我国现行社会保障制度还存在着管理体制不顺、统筹层次低、覆盖面不完整、基金收缴困难、使用中挪用和挤占现象严重等一系列问题,严重制约了企业经营机制的转变和现代企业制度的建立,关系到经济体制改革的成败。因此,将社会保障纳入国家预算管理、建立社会保障预算是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。〔3〕

二、建立社会保障预算的基本原则

建立社会保障预算必须从有利于政府对社会保障事业的规范和管理出发,并要有助于提高预算资金的使用效率,从而能够更好地体现出政府社会保障的职能。建立规范、科学合理的社会保障预算,必须遵循以下五个基本原则。

(一) 全面性原则。社会保障预算必须全面反映社会保障事务相关资金的收支状况,将各项社会保险的缴费和待遇发放均纳入预算管理,政府的公共财政投入也必须通过预算加以确认包括资金来源安排、资金增长机制和资金管理机制等,即不论资金的来源渠道、筹资方式及其资金性质,只要是用于社会保障项目和社会保障事业的资金,其收支活动都必须纳入社会保障预算管理,以准确反映社会保障资金流动的整体情况。

(二) 专款专用原则。社会保障资金只能用于社会保障项目的相关支出,必须将其与其他财政资金区别对待,二者不能简单混同。社会保障资金管理部门应为社会保障资金设置专户,建立专项基金财务制度,包括资金筹集、基金支付、基金结余、基金决算和监督检查等方面,以加强基金管理的安全性。社会保障资金具有特定的基金性质,其来源与用途都具有相对明确和比较固定的对应关系,因此不得挪用。

(三) 公平和效率原则。公平原则是指社会保障预算收支的划分必须做到公正合理和公开透明,使社会各界对预算的编制情况和执行状况有比较清楚的了解,便于接受广大公众的社会监督,这与社会保障制度自身追求社会公平正义的建构理念有关。效率原则要求社会保障预算力求降低成本并提高基金利用效果,包括待遇发放和管理成本等方面。社会保障预算应在公平原则和效率原则之间实现平衡。