浅议部门预算编制改革--以连云港市为例

一、连云港市部门预算改革的历程

江苏省是全国率先进行部门预算编制改革的省份之一，连云港市在实行“零基预算”的基础上，从1998 年开始编制综合财政预算，坚持内外统筹安排，最大限度的发挥财政资金的整体效益。2002 年，按照公共财政和依法理财的要求，在完成人员统计、档次划分、定额测定、技术调试等基础上，选择了5 个单位开展部门预算编制试点，积累了有益的经验。2003 年，部门预算在市级全面推开，市级行政、事业单位严格按照基本支出预算和项目支出预算编制部门预算，提高了预算的完整性、公开性、公平性和科学性，增加了资金分配的透明度。在编制2004 年部门预算时，进一步优化定员定额标准，改进和完善预算编制方法、编制内容，初步建立了比较科学、规范的部门预算编制体系。

二、传统预算编制中存在的问题

1.预算编制内容不完整。传统的功能预算，从涵盖的范围看，实际仅是财政拨款预算，核定和批复预算也只针对财政预算内资金，而对包括预算外资金、各种基金、各项事业收入在内的大量政府性资金，基本上仍由单位自行安排，游离于财政预算管理之外，并没有用预算的形式将其制度化、法制化，编制的预算涵盖的只是部分预算内容。

2. 预算编制程度不细化。在传统的功能预算编制模式下，在财政部门内部，预算处编制的是按功能设定的市本级的预算，各业务处室编制的是各自分管经费的预算，预算仅停留在类、款级功能的层次;报送人大的中央预算草案也是按功能汇总的，其预算口径不直接对应于预算部门，且同一个科目涉及多个部门，不仅外行看不明白，内行也是只见树木、不见森林。

3.预算资金使用效益不高。传统的分工把口、各管一或几项经费的做法，使得预算的编制过程进度不一、各项经费预算的编制要求也有所差异，导致预算的批复在时间上不统一，许多经费的预算都没有做到在法定的时间内批复到有关预算单位，甚至有的预算在年度已经结束、总会计已进入整理期时才向部门下达。这样既影响了《预算法》的严肃性，更主要的是部门因为预算下达时间难以把握，很难统筹安排年度事业发展计划，影响了政府资金效益的发挥。

4. 预算编制缺少必要的定员定额标准，人员和公共资源底数不清，预算分配和使用透明度不高，单位之间也苦乐不均等等。

三、部门预算编制的特点

与以往的预算编制方法相比较，部门预算的特点可以概括为，就是“综合的预算、细化的预算、统一的预算、刚性的预算”。

综合的预算，就是改变以前预算内、预算外“两张皮”的状况，部门（单位）各方面的收支全部综合在一起编制预算。各部门要尽可能科学、准确地测算预算外收入，纳入本部门的预算中进行统筹安排。

细化的预算，加快建立健全财政支出标准化、制度化体系，约束预算执行，推进单位经费保障均等化和支出行为规范化。科学归类和管理专项资金，强化财政监督效力和评价效应，探索财权与事权相匹配、分资金与担责任相牵制的制衡机制。

统一的预算，就是改变以前部门多头对财政报预算，财政多头对部门下预算的格局，实行双向的统一归口管理。各部门都由财务机构统一对财政编报预算，由财务机构统一负责财政资金的管理。财政对部门安排的各种性质的经费，统一由一个口子、一个文件直接对单位下达，一个部门只对财政局内一个处室。

刚性的预算，就是改变以前预算编制粗略、随意性大，预算执行中频繁要求追加的状况，硬化预算约束。预算编制时，充分考虑到年度内各项工作开展的需要，不要遗漏；预算一经人大审查批准并下达到单位后，就严格按预算执行。

除了涉及救灾、稳定方面的突发性资金需要，按程序申报动用预备费外，其他的各项正常工作开支一律在本部门的年度预算内统筹安排，财政部门不受理各部门要求追加支出的报告。