关于公共财政的若干思考

　　一、公共财政———财政转型的产物

　　在20世纪90年代初期，邓小平同志南巡后，建立社会主义市场经济体制的目标随之确立起来。财政转型问题客观地摆上议程。当时的矛盾已非常明显，普遍感到财政职能被肢解，政府财政被分割成各种大块小块：预算内、预算外、小金库及各个部门自己掌握的“驴打滚”的资金。分配关系没理顺，运行上年年赤字，财政压力很大。所以提出要“经济、振兴财政”。到了20世纪90年代中期，中央决策层明确地把“振兴国家财政”写入了中央的文件和国家的发展规划。这对社会各个方面关注和重视财政问题发挥了积极作用，并且部分地解决了一些矛盾突出的运行问题。但是“振兴财政”的表述本身还看不出来财政的转型到底应怎么样把握和认识。

　　1998年项怀诚同志出任财政部部长，他重提1994年当财政部常务副部长时在中央安排的一个电视讲座里面讲到的概念：“公共财政”。在1998年末全国财政工作会议上，原国务院主管财政税务工作的李岚清副总理，非常明确地提出要建立公共财政框架这个要求，并提出了四个要点：一是把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的要管好，不该管的一定不要管；二是依法促进公平分配；三是充分利用预算、税收和国债等经济手段做好宏观经济调控，并做好转移支付工作；四是要调节市场配置资源的偏差，体现国家产业政策，搞好对国有和国有资产管理。其中前面三个主要是讲与财政公共职能相关的一些带有导向性的要求。第一个讲的是怎么解决政府职能“越位”和“缺位”的问题，怎样体现公共支出作为主要的必保目标；第二个讲的是财政要依托法治从全社会的公平和效率的权衡方面做好公平分配的事情；第三个主要讲的是以经济手段为主来实行宏观间接调控，对地区差异等的调节要用转移支付的手段；第四个原则强调的是政策倾斜问题。公共财政里面也必须包括怎么处理好政策倾斜事项，如产业政策、搞好国有企业及国有资产管理这些事情。以后，各个方面对公共财政的讨论就得以正面展开，领导层也非常强调公共财政问题。比如，2000年中央举办的两期省部级领导干部研讨班上，中央领导都强调了公共财政问题。后来，建立公共财政框架正式写入了中央全会文件和国家发展计划文件。不久前的全国财政厅局长座谈会上，专门提出了要对公共财政建设经验和进一步发展的问题。

　　在我国搞市场经济，实现化战略目标，财政怎样转型，政府理财怎样合理地形成一个能够胜任的框架和型态？核心就是建设公共财政框架。至于学术上的讨论有很多，争论也还会继续，但这并不妨碍我们在具体工作中，积极地、合乎实际地从市场经济现实需要的角度，来把握公共财政的实质性内容和推进相关的制度创新、制度建设。建设公共财政就是要与时俱进地处理好随着经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题。在一开始我们并不能把公共财政看成是已经设计好了的一套严丝合缝的管理体系或施工蓝图，而应该把公共财政理解为财政转型、政府职能转变和建立社会主义市场经济体制过程中从财政角度考虑的一种理念和基本导向。这个导向是要在动态之中发展和加入一些东西，排除和扬弃一些东西，从原来的供给型财政、生产建设型财政，一步一步转变成相对成熟的、能够跟新时期社会主义市场经济体制和社会再生产发展要求相适应、相匹配的一个财政形态。显然不论是对于财政改革还是对于全局配套改革而言，这都是需要解决的一个基本的方向性、战略性问题。这也就是提出公共财政的重大意义之所在。

　　二、公共财政的基本特征

　　可以从四个角度来考虑公共财政的基本特征。

　　第一，以满足社会公共需要为主要目标和工作重心。

　　这个特征包含一个颇为复杂的实质性问题，就是怎么样正确地处理公共性和阶级性的关系。一般在宣传里面很少提阶级性的问题，如果说作为基础理论来探讨，阶级还是比阶层在理论分析上更为严谨一些。它首先强调的是社会上一个群体对生产资料的所有关系。原来由革命战争时期那种阶级矛盾、斗争所引发出来的冲突，现在有所解决，但又没有彻底解决，因为还牵涉到现在整个的世界军事格局。在社会主义初级阶段，国家还没有消亡。

　　20世纪80年代改革开放之后，性的转变就是如实承认我们必须以经济建设为中心。现在，又进一步提升到发展观，即以经济建设为中心这样一个非常正确的认识，进一步提升到了经济、社会、协调发展。在这个转变的过程里，财政作为国家职能实现的一个理财系统，必须适应这个转变，需要在自己整个运行过程中合乎现实要求地淡化原来支持专政职能的一些力量，越来越多地去体现对公共利益、公共需要和这方面的保证。按照马克思主义“国家是阶级矛盾不可调和的产物”这个逻辑来解释我们现在的国家形态，这个逻辑并不失效；同时，列宁还曾经强调：建立社会主义政权以后，国家有可能逐渐演变为半国家、准国家，那也就是进入所谓国家消亡过程。我们现在实际上已进入这样一个过程。当阶级性的东西现在越来越淡薄下去以后，我们现在讲求社会和谐、共同发展、统筹协调、全面建设小康社会，最终实现共同富裕。我们必须摒弃“阶级斗争中继续革命”思维，把注意力更多地集中在满足社会公共需要和实现社会公共目标方面。所以社会主义初级阶段应该抓住的主导性的东西，具体化在政府理财、财政分配方面，就是搞公共财政，就是要体现和强调满足社会公共需要。“三个代表”重要思想就是从更宏大、更长远、更体现全体人民根本利益的角度考虑问题。我们应强调，面对公共事务通过政府的理财满足公共需要。

　　第二，把提供公共产品和服务作为财政分配的基本方式。

　　这个基本特征的内涵和实质性要求，就是合理地处理和把握政府与市场的分工关系。我们现在已经认识到市场应该成为资源配置的基础机制，以寻求生产力的最大解放和最高水平的总体效益。但同时也认识到，由市场上千千万万分散主体决策所实现的资源配置，虽然在很多场合可以实现较高的效益，但是也存在失灵的区域，就是所谓市场缺陷、市场失灵。这就需要有政府相应的干预、调节。从理财的角度，提供那些市场不能有效提供的公共产品和公共服务。只有这样，政府和市场形成合理的相辅相成的分工互补关系，才能有利于生产力的解放和社会总体效益和总体福利的最大化。

　　第三，以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制。

　　这个基本特征的基本要求和实质内容，就是我们现在越来越多提到的理财的民主化，决策的科学化，社会的法治化、宪政化。这种规范的公共选择，也是政治文明建设的一个基本路径。公共理财是公共权力的运用，它一定要有制衡机制，要在这种权力制衡的机制之下来做决策。公共事务大到整个国家的生态环境保护、国土整治、发展战略规划及其中的重大项目，小到市政设施中的路标、门牌号码系统和照明系统等，都必须有财力后盾才能落实。政府要通过财政提供的资金来“以财行政”。公共财政既然提供公共产品，就必须相应地构建一个决策机制。

　　公共选择，广义上讲历来就有。历史上最典型的公共选择过程是以巨大的社会代价实现的改朝换代。现代意义上的公共选择，要避免这种沉重、巨大的社会代价，努力在尽可能减少社会代价的情况下，充分体现公共意愿，做出合理的公共决策。这无疑需要探索并会遇到许多矛盾冲突；要解决很多具体的管理问题，也会涉及政治性的一些关键问题。现在，有些地方，人大代表对财政预算具体事项“真刀真枪”的质询，体现了现实生活中带有很重要的启示意义。可能以后会有越来越多具有示范效应的公共事务决策方式，但不能不承认在我国真正建立一套权力制衡的规范公共选择的大框架，还有一段漫长的路要走。从研究者的角度，必须要明确地提出这个问题。我们要尽量避免在中国社会转型期间由矛盾的积累和触发，造成不规范的、代价高昂的公共选择。

　　第四，管理运行上必然要有公开、透明、完整、严格的预算作为基本管理制度。

　　这个特征的实质内容是以制度的合理安排和严密性防止公权扭曲，以便落实公众利益的最大化。这里的“公开”是要让公众有知情权，知道政府理财方面的信息，进而使公众意愿反馈到理财部门和立法机构，再提升和体现到财政收支安排中，并经立法机关批准之后，使它成为有效力的文件，最后成为公众理财的一个内在联系链条。“透明”即信息要最大可能地公开，呈现出“阳光财政”的状态。有了透明度，后面跟着的很多机制必然就被带出来，公众就会对这种透明状态下的信息评头论足，意见、批评、质询、建议必然就会跟出来。在这种情况下，通过一系列的制度安排，使这些公众意愿最后合成一个可决策的、可执行的东西。“完整”是指所有的收入不能再分割为预算内、预算外、预算外的预算外，财政部门不管而交给各个部门自行管理的基金，不能再采取这样的格局运行。这个格局在我国改革开放初期有其必然性，而现在已发展到在管理制度上只保留预算内、预算外两个范畴名正言顺的地位，其他则已经不允许游离在外单独存在。

　　具有完整性之后，下一个环节是具体的理财决策。预算收支计划是全面反映政府财政收支安排的文件。国家预算体现政府活动的范围和方向。如果我们有了完整性基础上的预算以后，那么政府活动的所有事项和总体取向就看得清楚了；重点、意图也就跟着看清楚了。钱从哪儿来到哪儿去，各个方面无不体现一定的政府意图。政府的管理、政府的调控，都和这些具体的财政收支安排联系在一起。所以，这种安排怎样合理化，必须在事前确定，不能边干、边讨论、边设计。事前确定好了，经过立法机构审批了，便具有了法律效力。按照审批的预算来执行，执行过程中就必须非常严格。严格执行是现代意义预算管理的一个基本要求。公共权力可能最后会局部化到部门，局部化到权力环节上，局部化到操作者。种种扭曲很有可能使公共权力变成一种不受制约的、变相的私权而背弃公共利益。这种危险性其实是很明显的。

　　财政预算编制要做大量的工作。政府的经济预测、政策分析、具体的财力统筹安排中，涉及很多学科，如运筹学和各个具体部门的专门学科。那些复杂的专业知识怎么综合地体现在编制草案里面？民众的意愿要综合分析，哪些是正确的，但是现在还做不到；哪些是正确的，现在只能做一部分；哪些是特别迫切的，必须放在必保位置；然后在一个程序明晰的过程中间编制好收支预算。财政管理部门和相关的具体部门之间，财政部门和人民代表大会之间，要采用多种方式，尽可能提升编制的科学性，最后进入审批。人民代表大会的代表们根据他们各自的代表性来提出他们的意见。完成审批以后，才进入执行状态。我们现在这种事前确定的做法，应该说还很难令人满意。现在已经把全国人民代表大会时间提前到了3月初，即使这样，还有两个多月的法律空当。我们现在在预算的具体执行过程中弹性仍较大。财政部提出实行财政管理改革，搞部门预算，国库集中收付，收支两条线，政府采购制度改革等———这些改革如果集中到一点上，都是通过尽可能合理、周密的制度安排来防止公权扭曲。这也就是公共财政第四个基本特征的实质内容和基本要求。

　　“严格”就是要“不多不少，不迟不早”地执行；如果想调整，必须走一个程序。这种现代意义的预算，成为一个基本管理制度，我们才可能把前面公共预算的三个基本特征贯彻到底，才不会出现严重扭曲的问题。对于公共资金使用的问效和问责，也才有实际的可能性。

　　三、公共财政建设的主导因素

　　在建设公共财政框架的过程中应该形成如下主导因素：

　　第一，按照公共财政的要求在政府和财政的基本职能中收缩生产建设职能。总体上国有要实现战略性重组，抓大放小，收缩其覆盖面，强调质量和影响力。从长期目标看，地方政府和财政应该逐步退出一般竞争性的投资领域。中央政府要有限介入竞争性领域，即一些长周期、跨地区、特大型的对于生产力布局优化、产业结构升级和长远发展有战略性意义的重大项目，比如宝钢、京九、三峡等。如果中央政府有限参与，地方政府退出一般竞争性领域以后，财政体制问题中的事权纠葛在最重要、最棘手的“投资权”上就可以基本理清。在此基础上，可逐步形成中央和地方各级详尽的事权明细单，分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担以及如何共同承担，进而可使公共财政中的财权配置与事权的配置较好地呼应。

　　第二，要合理掌握财政分配顺序。在公共财政的框架下合理掌握财政分配顺序。首先，应是保证国家机器在效能前提下的正常运转。其次，应是满足公共需要即公共产品和服务的提供，如生态环境保护、国土整治、社会保障、义务的普及、公共卫生医疗与防疫体系建设等。公共产品和服务提供到位了，社会的投资条件、生存环境的水准就能提高，就会反过来促使整个经济发展活力不断增强。然后，才是政策倾斜方面和重点建设方面的事项。

　　第三，要逐步形成规范的公共选择机制。财力分配和政策安排如何把握轻重缓急、做出合理决策，不能由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法治化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案。

　　第四，政府部门、财政部门、税收部门等要形成理财系统为公众服务的意识观念和工作规范。在财政管理改革之中，观念转变与制度创新需要互动，还要积极依托现已启动的“金财工程”，靠信息技术的支撑配合预算管理改革的推进，以这个系统和其他“金”字号工程在相关各部门间形成公共财政的制度约束和监督体系。

　　第五，理财方式必须转变，努力发展“四两拨千金”的新方式。我们应该借鉴国际经验，以参股、贴息、信用担保、BOT和TOT等形式，调动社会资金贯彻产业政策，并对实行政策倾斜的项目，实施严格的专家集体决策和内外部多重审计，把政策倾斜中形成的“设租寻租”以及徇私的可能性压到最低限度。

　　最后，在公共财政框架下，政府理财方面要形成一个协调配套的体系。即必须以系统工程的形式构建一个将公共收支、社会保障与社会成员收入再分配、国有资产管理、区域协调和经济杠杆的调节运用等，在复式预算中合理安排、相互配合的运作体系。

　　在经济社会转轨过程中错综复杂局面之下，全面建设小康社会，公共财政怎样才能做大蛋糕，兼顾各个方面的要求，需要在实践中进一步研究。

　　四、推进改革创新

　　在人类社会发展的长河中，公共财政产生与发展变化从总体上呈现出一种“否定之否定”的轨迹。真正意义的公共财政，其初始动态出现于原始社会，而阶级国家的出现使财政的阶级性出现并上升为主导，成为对公共财政的第一次否定。中世纪末叶资产阶级革命以“社会契约论”为思想武器和以“自由、平等、博爱”为旗帜的社会变革，使财政的公共性在权力制衡、宪政民主框架下，在形式上和份量上开始复归。由于无产阶级革命而进入社会主义初级阶段之后，必将引来国家消亡过程而使财政的公共性走向更为实质、更为全面的复归，最终完成“否定之否定”。

　　建立和健全公共财政框架的过程，必然是制度创新、深化改革的过程。按照公共财政的要求实行改革创新，可以分为三个大的层面：

　　首先是体制、制度的创新，这至少包括如下重点：

　　1 完善分税分级财政管理体制。要加紧推进省以下财政体制的改革，结合基层财政脱困，标本兼治地采取“三奖一补”、“乡财县管”、“省管县”等改革措施，争取最终走出一条“治本”之路，即在中长期形成可以适应社会主义市场经济体制要求而稳定运行的“以分税制为基础的分级财政”体制。1994年财税配套改革的基本制度成果具有里程碑式的意义，应当巩固和发展。其浓厚的过渡色彩在当时不可避免，但随后十余年间，省以下分税制的实质性进展很少，过渡性变成凝固性，进而引发了越来越大的副作用，突出的矛盾是财权重心上移的同时事权重心下移，基层财政困难加重。今后从“治本”考虑，需要在省以下把财政层级减少，实现“扁平化”，最终得以按中央、省、市县三级形成分税分级的财政体制，并健全中央、省两级自上而下的转移支付，实质性推进、落实分税制改革，稳定保障各级政府履行公共职能。

　　2 加快政府预算制度改革。包括全面推行以“部门预算”形式入手的综合预算制度；国库单一账户集中收付制度；实质性贯彻所有政府执法执收单位的“收支两条线”制度；深化政府采购制度改革。这些改革的难点，在于如何积极稳妥地化解既得利益主体的阻碍，减少公权扭曲而实现公共利益。

　　3 积极推进税制改革。在进一步清理整顿非税收入的同时，近期税制改革应扩大增值税转型的覆盖面，实行内、外资所得税并轨。调整和改进个人所得税制的改革试点。调整改进资源税、消费税。另外，关于资源税、社会保障税等改革问题，都有愈益强烈的社会呼声和现实重要性，值得充分重视。

　　其次是管理、调控的创新，其中要涉及：

　　1 完善财政宏观调控政策，提高调控水平。加强财政政策与货币政策的协调配合，以及财政政策与国家产业政策、技术经济政策、区域发展政策和收入分配政策的配套联动。当前在“双稳健”宏观政策框架下，要精心把握好“相机抉择”，争取尽可能平稳地拉长这一轮高速增长期。

　　2 加大对“三农”和社会公共事业发展的支持力度。在支出上要给予优先、重点安排，并积极发展合理、有效的支出新方式，以及其他的政策引导、倾斜支持的合理、有效方式。

　　3 建立、健全财政风险和公共风险防范机制。对于我国公共部门赤字和显性、隐性债务，应全面地把握情况与动态，加强调研分析，有重点、有针对性地制订防范与化解风险的方案。特别是当前对于信息很不透明、很不全面的地方、基层政府实际负债情况，需高度重视，在调研和摸清情况基础上，及时采取化解负担、防范风险的措施。还应积极研讨公共风险预警机制、应急处理机制等机制构建、制度建设问题。对于财政发行短期债券问题，也需要积极研讨，以利于改进国债余额审批控制的较的方法，配合灵活反应机制在日常运行中化解风险提高效率，并促进国库现金管理水平的提高和税收法治化环境的营造。

　　我国的财政风险和公共风险，与世界其他国家一样，其实是一件事情从不同角度的表述。财政的风险必然是公共风险，各类公共风险也都会直接、间接地集中体现到财政风险上面。我国在经济、社会转轨期的一个特点是财政名义赤字、债务负担之外现实存在的隐性赤字、债务负担的相对比重，比一般国家要高出不少。所以，若要实事求是地分析判断我国的财政风险，就特别需要注意：不能仅看名义债务指标，否则会严重低估风险程度。我国现阶段名义国债余额占GDP的比重，仍然不高于20%，但如果我们把与名义国债性质等价的隐性公共债务都囊括在内，则这个比重可能至少要高出2～3倍，即达到60%以上。如果再考虑社保体系中养老基金空账等，所有债务，风险的评估就再要加码。有必要强调，即使按最为“激进”的估计，也不能支持“中国崩溃论”的说法，我们的公共风险总体而言是可控的，但是确有必要进一步促使各方高度重视。要积极摸清基本情况，以利于构建预警机制，努力化解和降低风险，防患于未然。公共财政要为公众利益负责，这是一个重要的、绝不可疏忽大意的事情。

　　第三是技术层面和基础条件的创新，这主要包括：

　　1 实施财政收支分类的改革，以形成适应开放条件和现代化管理要求的合理、精确、周详的收支分类体系，为财政信息系统、决策系统建设和金财工程运行，提供基础条件和有效支撑。

　　2 加快金财工程建设和促进金财工程与金税、金关、金审等十余项政府部门金字号工程的联结、贯通，从而以机等现代信息处理技术，支持公共部门资源配置、决策、运行、监控的管理平台，实现预算的全流程有效监督和高质、高效管理，并为预算收支及公共资源运用的科学决策提供有力、可靠的依据，以及为克服“跑部钱进”等弊端创造长效的制度条件。