略论社保基金监管存在的问题与对策

　　社保基金监管的改革对策为了保证社保基金的安全运转，必须大力完善监管体制，解决法律制度不健全、立法监管力度弱、司法监管无法可依等问题。完善社保基金投资监管的法律制度，是其中十分重要的一个方面。相对来说，国外社保基金的监管法律比较健全，如在澳大利亚有《养老金行业监管法》、《强制年金监管条例》，英国有《养老金法案》，美国有《社会保障法》等。而我国现行的社保基金投资监管的法律规范，大都属于“暂行办法”、“试行办法”、“通知”等行政性的政策、法规，还没有一部全国人大立法通过的正式社会保障法律。从广义的法律体系来看，它们都属于部委规章，属于较低层次的法律，权威性较差。《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金基金管理试行办法》在立法技术上过于粗线条，导致原则性条款多，具体操作性条款少。由于条款不具体，通常要在法律颁布后再颁布实施细则，而实施细则如果滞后，无疑会给监管带来诸多不便。而现有的《信托法》、《证券法》等，也都不能完全适用于社保基金的投资监管，因而有必要专门针对社保基金投资监管，制定《社会保障基金投资监管法》。

　　从世界各国流行的投资监管的相关法律制度来看，社会保险基金监管理念主要有两种，一种是信托监管，一种是严格限量监管。信托监管的前提是经济发展成熟，金融体制完善，基金管理机构已得到一定程度发展，有完善的资本市场、各种中介机构组织、比较发达和成熟的金融监管系统来支撑，并需要社会保险基金管理者普遍对信托责任的法理和要求有充分认识和心理认同。与信托监管相对应的严格限量监管，除要求投资管理人达到最低的审慎性监管要求外，还通过明确的规定对社会保险基金的投资工具、投资工具组合的比例结构、运作和绩效等具体内容进行严格的限量监管，从而把社会保险基金投资运营的风险控制在合理的范围内。

　　从长远来看，随着资本市场的发展和社会保险基金运营的逐步完善，许多国家对保险基金的投资工具及比例限制都逐渐进行了调整，这方面的管制逐步放松，大多数国家在补充保险基金进入股票市场方面都经历了一个渐进的过程。社会保险基金投资监管的趋势，应该是从严格限量监管逐步走向信托监管。

　　社保基金监管是一项复杂的系统工程，涉及从收费（或拨款）、日常账户管理、投资运营、待遇发放等众多环节，需要大量懂得相关法规政策、有特定管理经验或专业技能的工作人员，这是任何一个部门都无法同时拥有的。因此，在监督管理上必须实行多方管理，互相监督，权利制衡。即社保基金的政策制定、行政管理权，交给人力资源与社会保障部，账户管理、负债管理权交给财政部门，财政部门加强对在社保基金筹集、管理和发放过程中全流程监督，按照财政法规履行审核、检查和处罚等职能 ；税务部门对课税过程进行监督，保证社保基金应收尽收 ；审计部门强化审计监督，对社保基金筹集、使用、管理、发放及运营过程的违规、违纪进行监督 ；建立完善的社保基金投资监管法律制度，对社保基金投资运营进行有效监管。对于社保基金的预算管理问题，应当予以特别重视。必须强化征收管理，防止基金流失，在统筹范围内合理调度资金以保证社保基金的支出需要。经办机构要认真分析基金收支情况与动态发展，掌握投资赢利情况，定期向同级财政和劳动保障部门报告收支情况，加强基金运行的财务监督。［1］

在完善我国的社保基金监管法律制度的过程中，国外在社保基金的监管制度方面有许多成功的经验和失败的教训可以借鉴。比如，在制度转轨中出现的资金不足问题，智利在进行养老金制度改革时也曾遇到。智利采取的办法，是通过立法将其隐性债务显性化处理，发行特种债券，纳入财政预算。智利共发行 150 亿美元的特种债券，包括利息在内，政府共需支付 170 亿美元，本息将在长达三四十年的时间内分批兑付。同时规定，1980 年前就业的人员可以选择继续留在旧制度中，也可以选择退出旧制度参加新制度，但一旦转入新制度，便不可退回到旧制度。［2］这种将债务和国家责任显性化的做法，值得我们参考和借鉴。再如，关于社保基金的税务征收问题，自 19 世纪末德国首创社会保障（险 ） 税以来，国际社会进行了广泛的实践，社会保障税的优越性在实践中显现出来，从而在世界范围内获得迅速而广泛的推广。我国也应当借鉴这种经验，将社保基金征收纳入税务征收范围。企业如果不缴税，税务部门可以依法采取税收保全、强制执行、限制相关人员离境等措施，这样就有利于保证国家税款按时、足额征收。而且，实行税务征收，有利于对社会保险基金实行收支两条线预算管理，建立社会保险基金管理的监督机制，保证社会保险基金的安全性。此外，开征社会保障税，还可以利用现有税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行征管，充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势，从而可以大大提高社会保障资金的筹资效率，有助于降低制度运行成本。［3］当然也应该看到，由于历史、文化背景、政治体制、经济发展状况各有不同，每个国家社保基金的监管制度也都各有特色，因而不能一味照搬其他国家的监管模式。我国社保基金监管制度的构建，必须根据我们自己的国情和发展道路，科学研究，谨慎决择。

　　参考文献 ：

　　[1] 林 毓 铭 . 社 会 保 障 管 理 体制 [M]. 北京 ：社会科学文献出版社，2006.

　　[2] 毕小龙 . 社会养老保险制度改革：智利、新加坡的经验及借鉴［J］。特区经济，2006，（6）。

　　[3] 李美德 . 论我国社会保障税的开征 [J]. 山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2002，（4）。