长期护理保险国际经验与政策建议

　摘 要：中国人口老龄化速度正在加快，老年人长期护理费用成为经济社会发展的重大威胁。美国、德国、日本等众多发达国家和新兴工业化国家都面临同样的问题，他们用长期护理保险来迎接这一挑战。因此，我们应总结分析国际长期护理保险实践经验，为解决中国老年人长期护理费用问题，支持老龄化社会可持续发展提供政策支持。

　　关键词：人口老龄化；长期护理保险；国际经验；政策建议。

　　经济社会的发展促使人们生育观念发生改变，生育率下降，人口老龄化成必然趋势。众多发达国家和新兴工业化国家是这样，中国也是这样。老龄社会可能发生的长期护理费用构成老年人安度晚年的巨大威胁。为了应对这一挑战，世界各国自觉不自觉的选择了长期护理保险制度。

　　一、国外长期护理保险发展现状。

　　目前，国外存在商业和社保两种长期护理保险制度，前者以美国为代表，后者以日本为代表。美国在 20 世纪 70 年代开始经营商业性质的长期护理保险，日本在 2000 年将长期护理保险作为社会保障体系的一部分，建立了长期护理保险体系。

　　1.美国长期护理保险发展情况。20 世纪 70 年代，长期护理保险开始在美国出现。20 世纪 80 年代，虽然政府出台许多推广长期护理保险政策，但发展缓慢。到 20 世纪 90 年代，随着 1996 年出台的联邦健康保险可转移与说明责任法案等政策出台，长期护理保险才得到迅速发展。据统计，在 2002 年，104 家保险公司销售了超过 90 万份长期护理保险单，市场份额达到人身保险市场的 21% 。截至 2008 年底，美国近 600万人购买了长期护理保险，保费收入约占人寿保险市场 30%的份额。美国长期护理保险是以商业保险的形式存在，长期护理保险承保被保险人入住护理院、使用社区服务和家庭健康护理服务等产生的护理费用进行补偿，可以是全天候的专业护理，也可以是非全日的中级护理与日常护理。家庭护理在美国长期护理保险中的比重越来越大，越来越多的患者倾向于在家中接受护理服务。美国长期护理保险有很大需求，2005年，美国65岁以上老年人有3 500万，占总人口的13%，65岁以上人口增长数是所有美国人口增长数的2.5倍，据预测，到2030 年，这个数字将达到 7 000 万。2009 年美国大约900 万 65 岁以上老年人需要护理服务，大约 40％的65岁以上老年人入住护理服务机构，其中10％的老年人在护理服务机构的居住时间在5年以上。

　　美国长期护理保险的发展既为个人提供了年老时所需护理的保障，又对美国护理的发展起到了促进作用。鉴于长期护理保险对社会所作出的独特贡献，美国有四个州（加州、纽约州、康州和印地安纳州）由联邦政府批准，成立了长期护理伙伴计划，由州政府与保险公司合作，为投保人提供独特优惠，即要求被保险人购买一定数额的私人保险，由保险公司负担护理的最初费用，不足部分再由政府补足，从而使投保者得到更多保障。

　　2.日本长期护理保险发展情况。日本于 1970 年进入人口老龄化社会，据统计，1999 年，日本 65 岁以上的人口占总人口的 16.7%，2000 年，65 岁以上人口占总人口的 17.2%。据预测，到2020 年左右，日本 65 岁以上人口占总人口的比例将达到27%。 随着老年人口的增加，需要护理的高龄人口也增加，加上家庭规模不断缩少、老年单身家庭增多及女性就业率增加、福利制度社会性住院等问题，长期护理保险推出具有紧迫性。在此背景下，日本《护理保险法》在 1997 年 12 月由议会通过，2000 年 4 月 1 日开始实施。护理保险制度是日本继医疗保险、年金保险、劳灾保险、失业保险后的第五项社会保险制度。主要目标是构筑以使用者为中心的护理服务体系，把以前分属于老年福利与老年医疗领域的高龄者护理服务一体化，改变以前福利和医疗领域中使用者负担不均衡和手续复杂的状况，提高利用效率，并且通过在宅护理服务的积极展开解决一般病人的长期住院问题。

　　可以得到护理保险服务：一是在因卧床不起、老年痴呆等原因需要经常护理时；二是在需要有人帮助料理家务或起居等日常生活时。

　　第2号被保险者只有被确诊患有闭塞性动脉硬化、类风湿关节炎、慢性阻塞性肺疾病、脑血管疾病、老年痴呆症等慢性疾病才能享受护理服务。

　　由此可见，日本长期护理保险总体上向65岁以上的被保险人偏斜，65 岁以上与 40～64 岁的被保险人的缴费和所享受的长期护理保障不同。65 岁以上的被保险人既是长期护理保险的缴费者也是主要受益者，而 40～64 岁的被保险人为主要的缴费者。日本的长期护理保险的资金一半由公费筹措，即中央政府负责 25％，都道府县和市町村各负担 12.5％，另一半来自于国民缴纳的保险费的收入，即66%来自于40～64 岁人员，34%来自于 65 岁以上人员。

　　二、国外长期护理保险发展经验。

　　以美国为代表的商业性长期护理保险制度和以日本为代表的社会保险长期护理保险制度，保障范围全面，切实缓解了被保险人护理服务需求，但两种制度各有自身的优势和弱势，其实践的经验值得我们借鉴。

　　1.长期护理保险是应对人口老龄化较好的制度选择。人口老龄化是包括美国、德国和日本在内的许多国家正在面临的社会问题，而且随着老龄化程度的加剧，这个问题将愈加突出。从他们的实践可以看出，长期护理保险很大程度上缓解了国民对公共福利需求的压力，降低了政府对长期护理成本的财政支出，避免了老年人因支付护理费用而背负上沉重的经济和精神负担，在应对人口老龄化方面发挥了重要作用。

　　2.长期护理保险制度模式取决于各国社会制度和经济实力。以盈利为目标的美国模式，由于市场法则的结果，保障的对象主要为收入较高的中产阶级以上的人群，而低收入人群的长期护理费用主要由美国联邦政府和各州政府共同资助的医疗计划支付，目前已承担了美国主要的长期护理费用。这种模式能提供优质的健康保险和健康管理服务，能迫使医护提供者提供质优价廉的医护服务，降低医疗服务成本，控制医疗保险费用。以日本为代表的社会保险模式，覆盖几乎是所有国民，解决了全社会共同面临的老年护理问题，体现公平性、福利性。但这种模式灵活性差，较难满足有高层次需求人群对高档次护理需求，同时在运行过程中，由于道德风险、逆向选择等问题，引起护理费用大幅上涨。由此可以看出，世界长期护理保险无论采取那种模式，取决于各国社会制度和经济实力。由于各国资源总是有限的，要同时兼顾效率与公平，因而两种制度的实践在不同时期会作出相应的调整。

　　3.政府的政策扶持是长期护理保险发展的重要保证。政府对长期护理保险扶持政策，主要有税收鼓励政策产业发展政策。税收鼓励政策对个人和企业参加长期护理保险进行税收优惠政策，企业为雇员所缴纳的长期护理保险费全部算作公司的经营费用而作为税收的扣除额。个人为自己或家庭成员购买长期护理保险的保险费不算应税收入。发展规划政策主要对长期护理保险进行规划，建立服务标准、机构准入要求，规定人员培训等，促进长期护理保险发展。

　　4.长期护理保险配套护理服务业为老年社会的发展起着相当大的促进作用。美日两国的护理服务产业发展迅速，其中长期护理院已成为最重要的长期护理服务机构。根据美国卫生部全国卫生统计资料，2009年，美国所有护理院总营业收入已达到 1 000 亿美元。从经营情况上看，占比超过长期护理服务机构半数以上的营利性的私立服务机构盈利情况较好。日本为高端客户开办的护理院在第四年就开始盈利，为低端人群开办的护理院因前期投入成本少，很多当年就可盈利。

　　随着美国护理服务体系的不断发展，能够一揽子解决老年人不同护理需求的综合护理机构逐渐成为一种趋势。在这种护理机构里，可独立生活的老人和丧失日常生活能力的老人均可获得不同等级的综合性护理服务。