略论社保基金监管存在的问题与对策

来源:岁月联盟 作者:曹春 时间:2013-06-19

  摘要 : 社保基金是社会保障制度的重要组成部分,是社会保障的基础和核心。良好的社保基金监管,必须以一套良好的管理体制为基础。近些年来,我国的社保基金规模以较快速度逐年增长,但由于管理不善和监管乏力,也出现了一些造成重大损失的现象。本文以社保基金监管的法律制度为切入点,探讨社保基金监管法律制度存在的问题,并对逐步完善相应的法律制度提出自己的看法。

  关键词 :社保基金 ;监管 ;法律制度 ;养老金。

  良好的社保基金监管,必须以一套良好的管理体制为基础。目前我国社保基金的监管,主要以行政监管为主,结果造成政企不分、政事不分,出现了一些值得关注的问题。本文以社保基金监管的法律制度为切入点,探讨社保基金监管法律制度存在的问题,并对逐步完善相应的法律制度提出自己的看法。

  社保基金监管存在的问题。

  1.社保基金监管法律存在缺失。1996 年以来,国务院和劳动保障部、财政部先后颁布了一系列规章制度,如《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》、《社会保险基金财务制度》、《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》、《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》等。这些大多以“暂行办法”、“试行办法”和“通知”等形式出现的文件,架构起社会保障的法律框架,虽然形成了财政监管、审计监管、银行监管和内部控制的监管体系,但从法律体系上看,都属于部委规章,立法层次低,零散而混乱,权威性差,缺乏较高的法律效力,对违规后应承担的法律责任也没有明确规定。

  2.社保基金预算管理不够健全。由于没有把社保基金的预算管理纳入法制规范,社保基金的管理呈现出管理分散、政出多门的现象,以致出现了劳动行政部门及经办机构挪用“两项基金”盖大楼、搞房地产、兴办实体、滥提管理费等问题,甚至发生了上海社保基金案等重大案件。要杜绝这些问题,必须从源头上建立健全法律制度,首先是要做好社会保障基金的预算管理,以便政府从宏观上规划社会保障事业,统筹社保基金的安排,保证社保基金的收支两条线管理,节省管理成本,防止社保基金流失。

  3.社保基金监管力量比较薄弱。为了加强对社保基金的监督检查,财政部、审计署相继成立了社会保障司,劳动保障部也设立了基金监督司,履行内部行政监督职能。但目前我国每年五项社保基金的收支规模超过 2 万亿元,而部分地区社保基金监管的力量比较薄弱,人员业务素质差,工作能力和责任心不强,直接导致我国社会保障基金监管的立法层次较低,执法缺乏权威性。

  4.社保基金监管透明度较低。在政府主导的监管体制下,社会保障部门充当委托人、投资者和资产管理者,政企不分,政事不分,没有透明的信息披露,缺乏市场监督。上海社保基金案的涉案人员,将大量的社保基金通过委托贷款的方式投入房地产和股市,并委托证券公司做国债回购、协议委托理财等。这种情况能够出现,显然与监管缺乏透明度大有关系。作为资产管理者的政府,应当对社保基金运营管理信息充分公开,通过相关规定确定信息公开制度,让普通公民都对基金的使用以及运行情况有所了解,这样才能更好地保障基金参与人和受益人的利益。

  5.社保基金存在较大缺口。我国养老保险从现收现付制到“统账结合”的转轨过程中,存在着巨大的 资 金 缺 口。 由 于 测 算 的 口 径 不同,对养老金缺口的估计数目差别很大,从两三万亿到八九万亿不等。为了弥补社保基金的不足,国家在筹集社保基金方面也曾做出过努力,2001 年 6 月,国务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》,规定“国有股存量出售收入全部上缴全国社会保障基金”,以弥补社保基金的不足。但由于多种原因,方案出台后,股市持续下跌,2002年 6 月,国务院决定除企业海外发行上市外,对国内上市公司停止执行该办法。到 2009 年 6 月,财政部、国资委、证监会、全国社保基金理事会又联合发文,启动了部分国有股划拨充实社保基金的改革。这些政策和措施,为社保基金提供了稳定的资金来源,对我国社保事业的发展有推动作用,而且还有助于资本市场的良性发展。但也应看到,目前社保基金的缺口仍然很大。据统计,截至 2005 年底,全国养老金“空账”已达 8000 亿元,而目前这个数字已超过万亿。

  6.社保基金征收存在较大问题。我国社保基金的收缴,是以社会保险费的形式征收,收费的法制性、规范性和强制性比较差。按照 1999 年国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》的规定,社会保险费既可以由劳动保障部门征收,也可以由税务部门征收。目前已有十几个省市由地方税务部门征收社会保险费。但既然不是税收,社会保险费就不适用于税收征管法的相关规定。在现实中,社保基金收缴的基数核定不实的问题比较突出,致使拖欠、不缴或少缴社会保险费的现象比较普遍,且征收成本较高。