浅析事业单位养老保险制度改革的制约因素

来源:岁月联盟 作者:金晶 时间:2013-06-14
  【摘 要】1994 年,原人事部印发《关于机关、事业单位工资制度改革实施中若干问题的规定》,在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省开始局部试点工作。改革试点曾取得一定的成绩,但最终由于各地试点步调不一致,一直没有形成全国统一的事业单位养老保险的全面改革方案等原因,改革以失败告终。2009 年 1 月 28 日《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》正式下发,山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市将启动有关改革试点。时隔 15 年,事业单位养老保险制度的改革再次引起公众的广泛的关注和热议。
  【关键词】事业单位;养老保险;改革。
  一、问题的提出。
  2008 年 3 月,《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》获得国务院原则通过,决定在 2009 年内在山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市启动有关试点工作。改革的主要目的就是为了实现企业与机关事业单位之间的制度能够衔接,而事业单位养老保险将按照企业养老保险的办法进行发放,这也就是意味着与机关公务员挂钩的事业单位人员的退休金不再由国家财政负担。其实在这次改革之前,原人事部就曾下发过相关的文件,并在云南、江苏等地区进行过试点,但最终因为没有形成统一的养老保险制度而以失败告终。这次的改革方案一出台就立刻引起了舆论的关注和质疑。大家对改革方案的质疑主要集中在两点:第一,根据改革方案,事业单位的职工退休后的待遇将和企业基本一致,养老金待遇将大幅降低。我国现行的养老保险制度实行的是“双轨制”,在这种制度下,机关和事业单位职工的退休金远高于企业职工。数据显示,2005年,机关事业单位职工的退休金是企业职工的2倍左右。虽然从2005年开始,国家连续调高了企业退休职工的待遇,但两者之间的差距并未缩小,原因在于公务员和事业单位职工的工资也相应的提高了。如果改革实行的话,事业单位职工的退休待遇将远不如之前,这与我国目前的经济发展状况和消费水平不符。第二,一直以来,机关与事业单位作为一个整体,享受着‘双轨制’带来的制度优惠。可是这次的改革则只针对事业单位,改革的设计者和实施者———公务员,却不在改革之列,这不禁让人怀疑改革的公平性。
  二、改革的基本框架。
  根据《改革试点方案》的内容,此次改革主要涉及养老金的筹资结构、缴费比例、养老金的计算和发放、新旧制度的衔接等方面:(1)事业单位人员也要和城镇企业职工一样统筹交纳养老保险。基本养老保险费由单位和个人共同承担,单位缴费一般不超过单位工资总额的 20%,员工缴 8%。(2)基本养老金的计发对象根据参加工作时间的不同,主要分为三种情况:《改革方案》实施前退休人员(简称老人);《改革方案》实施前参加工作,实施后退休且个人缴费年限累计满 15 年的人员 (简称中人);《改革方案》实施后参加工作、个人缴费年限累计满 15 年的人员(简称新人)。(3)养老金发放以改革正式实施时间为界,即所谓“老人老办法,新人新制度”。“老人”在社保机构领取的养老金,从第一个月起均不得低于原来的退休工资标准。“中人”在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上,再发给过渡性养老金。“新人”缴费累计满15年,退休后其基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。(4)事业单位养老金逐步实行省级统筹。事业单位养老金是否实行省级统筹,根据试点城市的具体情况而实施。如果暂时不具备条件的,可以市或地区为统筹单位。(5)建立职业年金制度,形成基本退休金之外的养老保险第二支柱。在参加基本养老保险的基础上,事业单位建立工作人员职业年金制度。职业年金实质就是对每个事业单位工作人员给予的一项社会保险福利,它是为了避免事业单位工作人员在退休后工资收入降低对自己生活的影响,而在基本养老金之外增加的一项退休收入,这种福利具有强制性,事业单位必须办理并缴纳。
  三、改革试点推进的制约因素。
  事业单位养老保险改革从一开始出台就引发了广泛的关注和热议,而绝大多数人是持不赞成或反对态度的,在改革的推进过程中更是遭遇到了重重的阻力,笔者认为至少有以下几点:
  1.时间敏感,机构复杂。
  改革的试点方案是2008年3月份通过,2009年1月份正式下发的。众所周知,2008年一场金融海啸席卷了全球,在金融危机的影响下,全球经济都受到了严重的影响,中国的经济的发展面虽然算是比较好的,但也不能忽视金融危机给我国经济发展所造成的问题和负面影响。在经济发展放缓时,公众对于涉及自身利益的改革承受力通常来说都比较差的,而选择这个时候进行改革必然会给尚未退休者造成巨大的心理压力。此外,全国事业单位人员近4000万人,其中 3000 多万名正式职工,900 万名离退休人员。这次改革几乎涉及到所有的事业单位机构和人员。虽然总人数并不算太多,但按家庭计算却将近牵涉一亿人,并且涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域,126 万个单位,每个单位的情况也不尽相同。单位的众多和复杂的情况也使得改革必定是一场持久战。
  2.企业养老保险制度存在缺陷,事业单位难以加入。按照试点方案,事业单位的养老保险实际上是向企业职工养老保险制度靠拢的。而企业养老保险制度本身就是一个存在缺陷的制度。城镇企业职工养老保险是作为国有企业改革的配套措施推出的。所以养老保险收缴费率是按照原来计划经济下国有企业的员工人数、工资基数和退休人员人数的比例来测算的。而当年国企改革引发了大量工人下岗,提前退休转化成养老金领取者,当时全国平均退休年龄只有 47 岁,计划中的缴费人与领取人之间的赡养比和实际赡养比例差异明显。这个制度不仅要支付下岗提前退休人员的养老金,而且还要支付以前已经退休人员的养老金。执行初始政府就发现收上来的养老金不够支出,中央必须转移支付。但当时中央转移支付能力非常有限,于是挪用个人账户,导致社会统筹和个人账户长期混账管理、个人账户空账运营。这样就使这个制度无论从赡养比还是资金筹集和供给能力,从一开始就不配套,随着时间推移,问题日益严重。而如果事业单位的改革向企业靠拢的话就意味着马上要承担28%的费率,因为事业单位职工要缴纳个人工资8%,事业单位也要筹集20%,这 20%到底是财政出钱还是让事业单位自己筹集资金,目前并不明晰。如果事业单位面临自己筹集资金的压力,其公益性难免受到影响。即使这样,事业单位的养老金水平也会出现大幅度下降。改革方案的思路是通过职业年金来弥补,但职业年金的来源渠道也是存在很大问题的,如果要建立职业年金,由单位和个人出资,这将必将会增加费率,加上基本养老保险28%的费率,单位和个人的缴费率将达到一个非常高的水平。
  3.事业单位人员待遇降低,公务员不受影响。改革后事业单位人员养老金将大幅降低。按现行的制度来讲,一位事业单位的工作人员现在在职的月基本工资是四到五千块,按传统,退休金是其个人最后工资的80%的甚至 90%,那么退休后大概能拿到三到四千左右。但如果是在企业,城镇企业职工的养老金只有很少的地方能发到2000元,全国平均水平也就是1300~1400元。改革必然会令事业单位的退休者的生活水平下降,更会对尚未退休者构成一大心理压力。从本质上来说,公务员与事业单位人员、企业职工没有本质上的区别,并不具有超出事业单位和企业职工的道德水准、知识水平和工作能力,当然也就不应该享受与企业、事业单位职工不同的待遇。但事实是,历次的养老制度改革,公务员都能置身事外。在此次改革之前,公务员已实行阳光工资,各地事业性质人员收入其实已落后于公务员收入,其整体收入一般也只能达到社会平均工资线。但这次的养老改革将使事业单位人员退休后的的待遇进一步降低,而改革设计者———公务员本身却未能成为改革的对象,这不禁使公众对改革所能达致的公平性产生疑虑。