防洪减灾政策由控制洪水转向洪水管理
摘要：19世纪50年代至20世纪50年代的100年间，主要江河都发生过最大或接近历史最大洪水，成为洪水灾害最严重的时期。这一时期黄河和长江因洪水而引起的演变，改变了中国的防洪形势
关键词：防洪减灾 政策 控制洪水 洪水管理
一、 法规体系的建立
二、 中国洪水灾害特征
三、 中国洪水管理政策展望
一、 法规体系的建立
19世纪50年代至20世纪50年代的100年间，中国主要江河都发生过历史最大或接近历史最大洪水，成为洪水灾害最严重的时期。这一时期黄河和长江因洪水而引起的演变，改变了中国的形势：1855年黄河铜瓦厢改道，夺大清河入海，自此，淮河下游摆脱黄河袭扰，恢复独立水系；海河也因运道中断，减少了大运河对海河水系出路的束缚和限制；黄河本身由于铜瓦厢以下河行低谷，上游发生剧烈溯源冲刷，河道行洪水位大幅度下降，黄淮海平原形势随之巨变。与此同时，长江自19世纪50年代起连续发生大洪水，先后冲开藕池口、松滋口，荆江河段，形成松滋、太平、藕池和调弦四口分流入洞庭的局面，长江中游的江湖关系以及荆江河段都发生了根本性变化。在江河治理中断，设施破残不堪的情况下，洪水灾害造成了巨大损失，成为社会动荡和制约的重要因素之一。
到20世纪40年代末，中国江河洪水大多处于无控制或控制程度很低的状态，水系紊乱，河道排洪能力与流域产流量不适应，江河湖泊多不能抵御小洪水。全国共有堤防4.2万km，标准低，质量差；除第二松花江和辽河支流有个别水库外，各河均无洪水调节控制水库，遇较大洪水，多造成严重的生命财产损失。
鉴于这种形势，自20世纪50年代开始，中国政策目标侧重于建设工程，控制洪水，各大江河普遍编制了以为重点的流域综合规划，基本方针是上蓄、下排，两岸分滞。到20世纪80年代末，各大流域基本上建成了堤防、水库、蓄滞洪区、分洪道（主要在海河和淮河流域）相互配合的体系。
中国法规体系的建立始于1988年7月1日颁布施行的《水法》，此后又制定了一系列与有关的法规（见图1）。
《中华人民共和国水法》于1988年7月1日起施行。授权部为水行政主管部门。它的颁布标志着我国水资源和洪水管理进入法制化阶段。
随着经济的发展，人口的增长，人类不断地侵占洪水高风险区，日趋重要。在我国水法中充分反映了这一趋势。《水法》中有关的条款共有18条，就规划、河道管理、河湖功能维持、工程设施维护、防汛抗洪、制定预案、洪水风险区的土地利用开发、洪水风险转移、蓄滞洪区安全建设和恢复补偿等方面作了原则规定，为洪水管理提供了保障。
《水法》中的有关规定比较原则，虽然为实施《水法》部建立了专门的水政执法机构，但因缺乏具体的实施条例、办法和制度，水法执行的难度较大。
《中华人民共和国法》于1998年1月1日起施行，是我国法制体系中灾害防治方面的第一部法律。
针对在经济建设中缺乏水患意识，洪水灾害损失不断上升；河道内建设缺乏管理，铁路、公路、油田以及许多穿河、临河建筑物严重影响行洪；缺乏规划或不按规划办事，蓄滞洪区安全运用难以实施；投入不足，江河治理严重滞后；事权划分不甚清晰，难以做到有序管理等方面的问题，需要制定一部专事调整事业与工作的法，以推动依法治水的进程。
法的章目包括总则、规划、江河治理与防护、区与工程设施的管理、防汛抗洪与灾后救助、保障措施、法律责任和附则共八章。
法就工作的原则，规定“工作实行全面规划，统筹兼顾，预防为主，综合治理，局部利益服从全局利益的原则”（第二条）。“工程设施建设，应当纳入国民经济和社会发展计划”（第三条）。“开发利用和保护水资源，应当服从的总体安排，实行兴利与除害相结合的原则”（第四条）。“任何单位和个人都有保护工程设施和依法参加防汛抗洪的义务”（第六条）。
为实施法制管理，在法中设定了规划保留区制度，规划同意书制度，占用河道审批管理制度，洪水影响评价报告制度，投入由政府和受益者合理承担相结合的制度，蓄滞洪区的安全建设与补偿、救助制度，划定河道管理保护范围和工程设施管理保护范围和防汛抗洪的政府行政首长负责制和部门分工负责制等8项管理制度。
《中华人民共和国河道管理条例》，由1988年6月10日中华人民共和国国务院第3号令发布施行。《条例》规定国务院水行政主管部门为全国河道的主管机关。《条例》就河道的整治与建设、河道保护、河道清障、河道管理经费、违规惩罚等方面作了具体的规定。
《工作条例》于1982年6月30日由国务院发布实施。《条例》就水土流失的预防、水土流失的治理、的与研究、奖励与惩罚等方面作了具体的规定。
《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》，由部制定，国务院于1988年10月27日通知执行。《纲要》要求全国蓄滞洪区制定防御特大洪水预案，运用顺序，绘制蓄滞洪区洪水风险图，建立完善的通讯与预报、警报系统，控制人口增长，采取多种形式的避洪迁安措施，试行基金和保险制度，实施合理的蓄滞洪区规划和管理，开展有关洪水风险、避洪迁安、政策法规教育与宣传等。
《水库大坝安全管理条例》于1991年3月22日由国务院第77号令发布实施。《条例》的适用范围为坝高15m以上或库容1000000m3以上的水库大坝，或对重要城镇、干线、重要军事设施、工矿区安全有潜在威胁的坝高15m以下、10m以上或者库容1000000m3以下、100000m3以上的水库大坝。《条例》就大坝建设、汛时和平时管理、病险坝处理、违反条例的处罚等作了原则的规定。
《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》由2000年5月23日国务院第28次常务会议通过，经第286号国务院令于2000年5月27日施行。为保障蓄滞洪区的正常运用，《办法》就补偿对象、范围、标准和补偿程序作了具体规定，蓄滞洪区运用后，对于区内农作物按产值的40%～70补偿，住房、家庭农业生产机械、役畜和家庭主要耐用消费品按水毁损失的50%～70%给予补偿。
《中共中央国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修的若干意见》（中法[1988]15号文）提出了“封山植树，退田还湖；平垸行洪，退田还湖；以工代赈，移民建镇；加固干堤，疏浚河湖”的32字方针，标志着我国减灾事业开始由单纯的河湖治理向全面洪水管理转折。
中国减灾的行政主管部门是部，负责规划、国家级工程建设和管理、河道治理等业务。在汛期，由国家防汛抗旱总指挥部领导、组织、协调全国的防汛抗洪工作。
中国各大流域分别于20世纪50年代和80年代制定了两次较为系统的规划，目前正在制定第三次规划。
二 洪水灾害特征
（一）洪水灾害的社会影响
衡量洪水灾害社会影响的主要指标包括死亡、流离失所和失业等。
影响洪水伤亡的主要因素有（1）居住条件；（2）洪水预警报及预警报的提前量；（3）避洪转移系统；（4）紧急救援措施；（5）卫生防疫措施；（6）灾后社会救济与援助；（7）灾区居民实力；（8）洪水风险信息及防洪知识普及程度等。
居住条件的改善可明显减少直接的因洪水伤亡人数和流离失所人数。近年来，由于经济的，居住条件首先在经济发达地区得到较大的改善，土房和木结构住房迅速被砖混结构住房所取代，楼房得到普及；即使在经济不太发达的平原地区，目前楼房的普及率也已达到40%左右，预计今后十年内这一比例将上升到80-90%。遭遇洪水侵袭后，楼房可基本保证不倒塌，成为洪水风险区居民的安全避难所。
洪水预警报和避洪转移系统的建立可为洪水风险区居民提供更充分的采取避洪措施的时间和安全避洪的途径，从而有效地减少直接因洪水伤亡人数。
目前，洪水灾害发生后的快速救援手段已趋于完善，在近期历次洪水中发挥了救护濒危人员的重要作用，减少了因洪水伤亡人数。
上，由于洪水后疫病流行、饥谨等原因造成的死亡人数往往比直接溺毙的人数更多，动辄数以万计、十万计。近年来由于卫生防疫体系、医疗急救方法、灾后社会救济与援助体系的完善以及灾民自身经济实力的提高，因灾后疫病、饥饿等造成的罹病或死亡人数已大幅度减少。
洪水风险信息及防洪知识的普及程度与因洪水死亡人数的多少有直接相关。洪水风险区的居民若预先对洪水风险特性信息（洪水到达时间、淹没水深、淹没历时等）有所了解，则有可能在住宅建设、简易自救设备等方面作出相应的安排，以应付可能的紧急情况。普及洪水风险信息有多种方法，公开发行洪水风险图和在洪水风险区设置洪水特性标志被证明是行之有效的，中国在这些方面的工作尚在起步阶段。
从国内情况看，因洪水伤亡人数呈不断减少的趋势。如长江1931年洪水死亡人数达14余万人，1954年洪水死亡人数为3万余人，1998年洪水死亡人数则减少到2000人左右，可以预见随着防洪安全保障体系的完善，今后因洪水伤亡人数还将进一步减少。
（二）洪水灾害经济损失的构成
中国作为一个农业大国，农业在国民经济中所占的比重较大，粮食生产在国民经济中有举足轻重的作用，洪水灾害损失的主要部分为农作物损失，因此在进行洪水灾害统计时，农田淹没面积、收成的减少成为最重要的指标。近几十年来，农业在经济中所占的比重迅速减少，目前仅为10-20%，洪水灾害损失的主要部分已由转移到城市、工商、、通讯等方面。
另外，由于建筑物的抗洪防水性能不断提高，建筑物内部财产增殖，原来在洪水灾害损失中占主导部分的建筑物损失的比重也在不断减少，而内部财产损失比例呈增长趋势。
（三）间接损失的比例增加
历史上，由于各类经济活动在时空上相对独立，洪水的损失和影响多集中在淹没区内。随着社会各单元相互依赖程度的增加，社会已成为一个化体系，洪水灾害无论对这一网络的任一部分构成冲击或损坏，都将不同程度地影响和波及到网络的其他部分，造成越来越多的间接损失，有时这种间接损失甚至会超过由洪水造成的直接实物损失。
（四）防洪工程的损失增加
由于洪水灾害频繁，为防御洪水，经过数十年的建设，中国已构筑起了世界上最为庞大的防洪工程体系：水库85000余座，堤防26万km，以及大量的水闸、泵站等。每当发生较大的洪水，都将毁坏大量的防洪工程，造成较大的工程损失。据近来统计，洪水造成的水利工程损失的比例有时可占总损失的10%以上。
（五）工程失事的附加损失
防洪工程如水库、堤防等在防御洪水的同时也使洪水能量得以聚集，一旦失事，洪水的破坏力更大，尤其是在人口资产密集地区，有可能造成毁灭性的灾害，使损失放大。
截止到1980年，据不完全统计，全国大中小型水库垮坝共2976起，平均垮坝率（垮坝次数/水库总数）为3.4%。其中以河北1963年8月洪水期间刘家台、东川口、佐村、乱木、马河等五座中型水库垮坝失事和河南1975年8月洪水期间板桥、石漫滩两座大型水库垮坝失事造成的损失和影响最大。
“75.8”洪水垮坝的教训，开始推行大坝除险加固计划，平均垮坝率降至0.3%以下。即使如此，中国目前年均垮坝数仍有100余起，造成严重的人员伤亡和经济损失。
堤防溃决虽较垮坝洪水的破坏能量小，但由于堤防多沿经济相对发达、人口相对密集地区的河道修建，一旦失事可能造成远大于无此堤防时的洪水损失。
防洪工程建设的目的是为了减轻洪水风险区的生命财产损失。据对50年来防洪工程的经济效益分析，可以看出，防洪工程的确有效地减少了洪水造成的经济损失，虽然防洪工程的失事有时也造成一些附加损失；但防洪工程是否减少了人员伤亡，尚不能得出确切的结论。例如淮河流域，1954年和1991年大水造成的死亡人数分别为约2000人和572人，一般洪水年份最多数百人，但1975年因板桥、石漫滩两座大型水库垮坝造成的死亡人数为26000人，比该流域近50年其他年份死亡人数的总和还多。海河流域1963年也因跨坝造成大量的人员伤亡。考虑到超标准洪水发生时溃坝的可能性，采取工程措施减轻人员伤亡的效果尚值得商榷。
（六）城市地区洪水灾害损失呈增长趋势
近20年，中国进入城市化高速发展时期，城市面积迅速扩大，人口和资产密度增加，城市与外界的相互依赖、相互影响程度提高，城区不透水面积大幅度增加，就地蓄水和消化洪水的能力减弱，径流系数显著加大；大量开采地下水导致地面沉陷；大城市的“热岛效应”甚至可能改变局域气候，造成降雨强度和分布的变化；城市化发展最快的城乡过渡带防洪减灾能力低下。这些因素，都不同程度地使城市面对洪水的脆弱性增加，洪水风险度提高，在同等降雨或外来洪水发生时，灾害损失呈增长趋势。
（七）洪灾与涝灾态势
按水灾成因划分，洪灾通常指河道洪水泛滥造成的损失（客水或外水损失），涝灾则是由于当地降雨积水不能及时排出造成的淹没损失（内水损失）。流域洪水和沥涝之间存在相互影响、相互制约、相互叠加的关系：河道洪水水位高，则涝水难以排出；排涝能力强，则增加河道洪水流量，抬高河道水位，加大防洪压力和洪水泛滥的可能性；当出现流域性洪水灾害时，平原发生洪水泛滥的地区通常已积涝成灾，如1931年、1954年、1998年洪水期间，长江中下游洪水泛滥区多为先涝后洪，遭受洪灾的圩垸，80-85%都已先积涝成灾，洪水泛滥则使其雪上加霜。
在流域防洪体系尚未建成或防洪工程标准低下时，洪水影响范围相对较大。据统计，1954年长江中下游受洪涝灾害的面积4755万亩中，分洪、决口淹没耕地2505万亩（其中80%以上已先积涝成灾，约合2000万亩），山洪和单纯由内涝造成的灾害面积分别为705万亩和1545万亩，若计入洪涝共同影响的部分，涝灾面积则为3500万亩左右。据南京水文水资源所估算，若长江流域防洪工程达到长江流域规划（20世纪80年代）要求的标准后，如1954年洪水重演，因分洪、决口造成的洪水淹没面积约600多万亩，相当于1954年实际受灾面积的25%。但涝灾面积不会因防洪工程的建设而有所减少，甚至因平原区域积蓄涝水的水面或低洼荒地被围垦或开垦而有所增加。据统计，1998年涝灾面积约7000万亩，与之相比，即使计入受洪涝同时影响的部分，1954年涝灾面积也没有超过4000万亩。
流域防洪工程体系的建设、防洪标准的提高和洪水调度能力的增强将会有效地减少河道洪水泛滥的几率和淹没的面积，但工程保护面积的增加通常伴随着同等降雨条件下河道流量的增加和水位的抬高，使得排涝入河更为困难（开挖分洪道例外）。一般而言，在出现流域性强降雨天气时，即使机电排涝能力大幅度增加，由于被天然滞蓄洪水水面的锐减所抵消，涝灾面积即使不增加，也不会有明显的减少。1998年长江洪水深刻地揭示了这一态势：中下游成灾面积9787万亩，直接经济损失1345亿元，其中因洪水泛滥淹没耕地仅300多万亩，直接经济损失194亿元。若取山洪灾害面积与1954年相当，为700万亩，则涝灾与平原洪灾面积比为22∶1，损失比约为5.5∶1；以亩均水灾损失衡量，因涝亩均损失值约为1200元，因洪亩均损失约为4800元。与此对照，防洪工程体系尚不尽完善、总体防洪标准较低的嫩江、松花江流域，1998年的洪灾损失与水灾总损失之比略大于1∶2（分别为272亿元和517亿元）。
位于温带半干旱、半湿润季风气候区的海河流域情况略有不同。1950-1987年间，虽然海河流域原有的许多蓄水洼淀被大范围垦殖，但从总体上看，涝灾面积仍呈减少的趋势，年均涝灾面积由2370万亩减少到1579万亩，这与此期间疏浚、开挖了多条兼具泄洪排涝功能的河道、超采地下水使地下水位降低，排涝能力和雨水下渗能力得以大幅度提高有直接关系。
伴随着防洪工程的建设、经济的发展和人口压力的增大，洪水泛滥淹没面积大幅度减少和洪灾损失占水灾总损失的比重降低以及涝灾面积有增无减和涝灾损失占水灾总损失的比重增加，是目前我国各大流域，尤其是南方流域中下游平原地区的共同特点，在未来的防洪减灾决策和实践中对此特点应给予充分的关注。
（八）洪水灾害风险基本评价
随机的洪水现象作用于人类社会及其生存环境所产生不利影响和危害，称为洪水灾害风险。为定量描述洪水灾害风险特征，需分析洪水与人类社会及其生存环境相互作用的机理，估算风险程度。由于洪水风险的随机性和不确定性特征，灾害风险程度通常以统计指标表征，例如期望值、标准差等。
当洪水风险程度高到危及社会经济正常发展或生命安全时，为降低洪水风险程度，或是受洪水威胁区域的居民自发地、或是政府有计划地采取防洪减灾措施。任何措施的采取，无论是工程的还是非工程的、民间行为还是政府行为，都将干扰现有系统，不同程度地改变原有洪水风险态势、利害关系，并伴随着投资风险、工程风险、环境风险、风险转移、公平性等一些次生问题的出现。
中国受洪涝灾害威胁的面积约为80万亩，全国洪水的年均损失在800亿元左右，其中山洪和河道洪水年均损失约为250亿元，涝灾年均损失约为550亿元。
2000年全国国内生产总值（GDP）为89404亿元，洪水风险区内的GDP约占70%，为62600亿元，以此全国水灾损失率为1.3%，其中洪灾（河道洪水和山洪）及涝灾损失率分别为0.4%和0.9%。
经过50年来系统的建设，各流域多已形成了较为完善的防洪工程体系，常遇洪水基本得到了控制，如长江流域和海河流域，河道洪水的减灾率分别达到了74%和79%，其他流域的情况大致相近，估计河道洪水减灾率多在70%以上。
三 洪水管理政策展望
（一）制定洪水管理政策的原则 由于共同消费和无竞争消费的特性，洪水管理事业是典型的公共，市场机制对此基本上是无能为力和无效率的，因此需通过制定公共政策，由政府进行资源配置，实施事业的建设。与其他公共政策一样，制定洪水管理政策需遵循效率原则和公平原则。
1．效率原则
由于减轻洪水灾害风险的投入主要来源于公共资源，处于洪水风险区的居民希望国家投入越多，自身风险程度越低，在风险区开发与越快越好；作为担负减灾主要责任的水管理部门，则要在争取国家更多的投入基础上，平衡各风险区的利益，力求在整体上尽可能减轻洪水风险；由于社会资源是相对缺乏的竞争性资源，为维持国民合理稳定的发展，不得不在各使用社会资源的领域进行配置或“分派”。
对于减灾措施，考虑风险因素的费用棗效益分析（风险分析）是测算其效率的有效方法。从经济上考虑，可行的措施在其实施期内，收益的现值应不小于费用的现值，当每单位投入（费用）的增加与由此增加的收益相等（边际成本等于边际效益）时，措施的净收益最大，此前投入是经济的或有效率的。
投入社会资源，减轻洪水灾害风险，可能导致国民经济的发展出现三种不同的情况（见图2）。
第一种情况是投入不足，洪水风险程度高，应当使用于的社会资源过多地被用于其他建设领域，区域经济发展过程可能出现较大的波动：在洪水低发期，经济增长较快；在洪水频发期，尤其是遇大洪水发生时，经济发展将受到较严重的影响，还有可能出现社会动荡，这种情况在中国上时有发生。
第二种情况是投入过度，标准很高，经济发展非常平稳，但由于建设过多占用其他领域建设的社会资源，总体经济发展速度受到影响。
第三种情况是投入适当，用于与用于其他领域的社会资源分配较为合理，工程的建设与国民经济发展相适应、相协调，虽然伴随着大洪水的发生，经济发展受到一定的影响，但从社会经济发展的总进程看，仍能持续、平稳上升。
可见，不同的减灾投入或不同的洪水风险程度对应着不同的国民经济发展模式。以保障国民经济发展为衡量标准，有效率的资源配置应是第三种情况。
2．公平性原则
在国家未介入建设，各区域自发保护的情况下，区域间存在不同的洪水风险程度是否公平的问题并不突出。一旦成为政府行为，而国家的投入取之于纳税人的时候，便出现了公平性问题。
公平性是在以下几个方面权衡的结果：
（1）效益公平。效益公平指的是社会资源的单位投入获取同样的边际效益。从全局衡量，重要区域或城市需安排更多的资源，以达到较高的安全度，有时还会有意维持保护标准的差异或有选择地牺牲一些相对不重要的地区（例如设置蓄滞洪区），以保证重要地区的安全，由此造成风险的转嫁。经济效益公平是现阶段中国资源配置遵循的主要原则。
（2）税务公平。税务公平是指同等纳税额的地区有同等的安全度，这是纳税人要求公平保护的权利。这一公平性与经济效益公平性在很大程度上有一致性：通常纳税额高的地区也是经济相对发达的地区，受保护程度相应也较高。另一方面，投入中还包括取之于无洪水灾害风险的纳税人的部分，而造成洪水风险区向非洪水风险区的税务转移，这是的外部性之一，也是有些国家推行洪险计划的诱因之一。
（3）生命价值公平。任何一个人的生命享有与他人生命一样得到国家同等保护的权利。这一公平性有时与上述公平性相左：经济发达地区的安全度往往比欠发达地区要高，从而出现安全度高，经济发展更快，经济发展快，提供更高的安全度的循环。
（4）区域公平。这一公平性指一区域对安全和发展的追求不应以牺牲其他区域的安全和发展为代价。但在具体实践中的一些做法，如牺牲局部保全大局，上下游、左右岸设定不同的标准，淹没库区保全下游等，又往往与这一公平性是冲突的。
在制定洪水管理政策时，公平性的体现往往是上述几个方面权衡的结果。当为重点和经济发达地区提供较高的安全保障，导致洪水风险转移时，通常辅之以补偿政策；安全度的确定也不以经济效益为唯一指标，通常兼顾流域间和区域间的平衡，以防止不同发展程度地区间过大的差异。
（二）现有工程能力
据1998年统计，中国已建成江河堤防26万km，保护人口4亿多人，保护耕地3.4亿亩，约占全国耕地面积的1/3，其中主要堤防6.6万km，重点海堤7900余km。兴修水库85000余座，其中大型水库397座，库容3267亿m3，开辟重要蓄滞洪区97处，总蓄洪容量970.7亿m3。
主要流域工程的能力，可以表列出来（见表1）。
威胁重要城镇、要道的中小河流基本上达到10～20年一遇的标准。
（三）控制洪水策略的困境
控制洪水、消除洪水灾害，是人类千百年来的共同追求。进入20世纪后，随着经济、技术的高速发展，人类对自身改造自然、征服自然能力的信心增强，世界各国相继开展了以控制洪水、消除洪水灾害为目标的大规模工程建设；随后又相继认识到，工程措施难以完全控制洪水，洪水灾害只能在一定程度上减轻而不可能消除。
表2 中国主要流域工程情况及其能力
流域名称 | 工程 | 标准（～年一遇） | |||
堤防（km） | 水库（座） | 蓄滞洪区（处） | 全流域 | 重点地区 | |
松花江 | 11600 | 125 |
| 20 | 100 |
辽河 | 11000 | 715 |
| 20 | 100 |
海河 | 20000 | 1900 | 26 | 50 | 100 |
黄河 |
|
| 5 | 50 | 1000 |
淮河 | 15000 | 5300 | 26 | 20～50 | 100 |
长江 | 33600 | 48000 | 40 | 20 | 100 |
珠江 | 20500 | 13000 |
| 20 | 100 |
中国控制洪水的实践始于20世纪50年代，经历了半个世纪后，与其他国家一样，该策略所面临的一系列问题逐步凸显出来。
（1）水灾损失仍呈攀升趋势。尽管经历了50多年的以控制洪水为目标的持续不断的工程建设，形成了庞大的工程体系，使河道洪水年均淹没面积减少了70%以上，但水灾损失绝对值仍在上升，其中除了因河道洪水导致单位面积损失值增加外，内涝成为水灾损失增长的主要因素。
（2）兴建控制性枢纽的坝址告罄。黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、嫩江尼尔基枢纽建成后，各大江河流域可有效控制干流洪水、保护重要地区的枢纽的坝址已基本用完，大型枢纽的建设将告一段落。
（3）水库建设所面临的经济、社会、生态环境问题日趋严重。虽然在个别大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建设水库的自然条件，但在现阶段，由于经济、移民、公平性及对生态环境影响等问题，使得许多水库的兴建变得不可行。
（4）堤防建设面临着经济、技术、环境因素的制约。如上所述，全国江河洪水年均损失约250亿元，若通过提高堤防标准减轻洪水灾害，可行的投入如表3所示。
表3 提高堤防标准减轻洪水灾害的可行性评价
年均损失 （亿元） | 减灾比例 （%） | 减灾值（效益） （亿元） | 可行的工程投入 （亿元） |
250 | 10 | 25 | <300 |
30 | 75 | <900 | |
50 | 125 | <1500 |
我国现有堤防约26万km，主要江河堤防6万多km，若要将其标准提高一个档次，投入效益将会低于投入的成本。以长江为例，若将其中下游干堤提高到防御54年洪水的标准，需投入1000多亿元，年成本在60亿元以上，远超过中下游30亿元的年均损失。
中国的江河堤防，尤其是主要堤防，已经较高，多是经数十、数百年不断加培而成的，堤基、堤身皆存在许多缺陷和隐患。在堤内外水头差不大时，经过抢险，通常可以渡汛。但若进一步加高，则在更高的水头下，隐患大量暴露，有可能出现抢不胜抢的情况，安全难以保障，即所谓增加高度而未提高标准。
洪水的泛滥不仅塑造了广大的洪泛平原，而且有补充地下水、维系湿地、保持生物等多样化等功能。目前我国主要流域，除松花江外，湿地已消失殆尽，堤防建设是主要原因。面对水资源严重短缺的问题，海河流域已提出有控制地引导洪水进入平原地区，回灌地下水，承受一定的淹没损失，以使洪水的资源和生态功能得到实现。
（5）蓄滞洪区运用进退两难。我国现有蓄滞洪区97处，总面积约3.5万km2，蓄洪总容量970亿m3，耕地约200万hm2，人口1700万。这些蓄滞洪区大致分为两种类型，一是洪水发生时首当其冲、运用频率较高的，如淮河大堤间的行洪区；二是为防御特大洪水、保护重要地区预留的，如长江的荆江分洪区、洪湖分蓄洪区，黄河的北金堤分洪区等。
对于大堤间的行洪区，当河道水位达到一定高度，将自然漫决或溃决。使调度运用面临困境的是后者，这些蓄滞洪区标准都较高，建成后，许多从未使用或几十年没用，区内社会经济发展甚至比普通民垸更快，加之相应的管理措施尚不健全，一旦分洪运用，国家将面临巨大的经济和社会压力，难以善后（这是1998年采取“严防死守”防汛方式的原因之一）；但若舍弃不用，特大洪水的超额水量又难以安排，从而使这类蓄滞洪区处于取舍两难的境地。
（6）工程的修建面临着公平性问题。工程的建设通常伴随着洪水风险的转移：水库在减少其下游的洪水威胁的同时，会造成库区财产和耕地的淹没，使洪水风险部分地转移到上游；河道某一段标准的提高会使更多的洪水输送到下游，一岸标准的提高将使对岸承受更大的洪水风险等。诸如此类的风险转移都将引发公平性问题，如无相应的补救措施，接受风险转移的地区或向政府部门提出抗议，或自发提高本地区的标准，而造成社会问题或使国家提高某一区域标准的投入的效益减少或丧失。
（四）向洪水管理转变
从上述分析可以看出，在现有防洪体系下，受社会、、技术、条件和环境等因素的制约，在近期内，大规模的防洪工程建设将告一段落，防洪减灾方略将由以工程手段控制洪水，转变为以工程措施和非工程措施优化组合的综合洪水管理。
美国由洪水控制向综合洪水管理转变的观念形成于20世纪40年代，相应政策的制定与实施始于20世纪60年代。日本综合治水的概念自20世纪80年代提出后，在1997年的《河川法》中得以明确。可见，洪水的综合管理是社会、经济和技术到一定阶段的必然产物。
洪水管理的目标是协调防洪与国民经济发展之间的关系，保障社会的可持续发展，在重视防洪的基石棗工程措施的同时，强调防洪工程的合理配置、维护管理和优化调度，强调工程措施和非工程措施的合理组合，强调对人的防洪行为和开发行为的引导，强调兼顾洪水的资源与生态功能的发挥，强调经济效率原则和社会公平原则的实现。
1．转变条件
《水法》和《防洪法》及其他一系列与防洪有关的法规，对洪水管理的行政体制、管理责权、方法和内容作出了原则性的规定，为现阶段洪水管理方略的形成提供了依据。
已建设了可防御中常洪水的较完整的防洪工程体系，通过工程体系的合理调度和有计划地放弃相对次要的地区，主要流域遭遇20世纪曾发生过的最大洪水，可基本保障经济发展不致受到重大影响乃至发生社会动荡，从而为洪水综合管理提供了工程基础。
经过长期的防洪实践和研究，对中国洪水的物理特性、灾害特性、生态特性和社会影响有了更为全面和深入的认识，使洪水管理体系的构造具备了理论条件。
经过几十年不断探索形成的水管理行政体系和目前正在进行的水务改革，在行政机制上为洪水综合管理实施提供了条件。
2．洪水管理的约束条件
（1）法律约束。与防洪有关的法律界定的洪水管理地理区域为河道、湖泊和蓄滞洪区，这对于广大的受洪涝灾害威胁的地区，受现行法律的制约或由于缺乏相应的立法，难以协调人与洪水的关系。
（2）社会约束。经过长期的开发，中国江河流域受洪水威胁的阶地和洪泛平原都已成为经济相对发达，人口较为密集的地区，受人口因素的制约，灾后重建家园、恢复生产势不可免，给洪水以回旋余地和退田还湖等永久性避开洪水的措施在相当长一段时间内很难成为既减轻洪水灾害又有利于社会经济发展的有效手段。
社会价值观的冲突将日益深刻地制约着洪水管理方式的形成。这种约束在三峡工程论证过程中已经表现得相当明显。对于生命的价值、生态的价值、库区居民对生活方式选择的权利、区域公平性以及、经济、军事等问题的不同认识，导致了有相当大差异甚至截然不同的结论。在各种价值观的冲突中寻求协调和平衡，是洪水管理的任务之一。
当洪水管理的对象延伸到人的行为、影响到社会系统时，其效果变得尤其难以预测。有研究认为，12-24小时提前量的洪水警报可以使居民的损失减少1/5-1/3，益本比为3.1-7.5，但这样的预警应建立在居民积极和正确响应的基础之上，没有前期的对当地居民行为的研究、组织、宣传和演习等大量的准备工作，上述效果是难以达成的。当洪水管理措施触及被管理者利益、生活方式和传统习俗时，更需谨慎。社会系统对一些管理措施的响应往往出乎“好心”的管理者的预料之外。淮河行洪区和黄河滩区的移民陆续返回原住地等现象，已表明洪水管理政策应适应特定的社会条件并及时针对社会系统的反映做出调整。
（3）经济约束。效率是公共政策必须遵循的基本原则。确定防洪工程措施的效率相对而言是容易的，尽管由于洪水的随机性和不确定性影响，有时会有相当大的出入。但对于非工程措施，因需要干预极为复杂的社会系统，社会系统的反应又往往难以预测，使得其效率带有很大的不确定性。限制洪水风险区的开发、退田还湖、洪水保险等政策在经济上是否合理可行，到目前尚无定论。
（4）行政约束。所有的洪水管理措施都是在一定的行政机制下实施的，都将受到各级政府部门的特性、构成、素质、权限和财力等因素的约束。几十年来，中国的水行政管理部门所形成的是一整套基于工程的防洪理念，防洪方针不外是“上蓄、下排、两岸分滞”，以构造水库、堤防、分洪道、蓄滞洪区组成的防洪工程体系为己任。国家的投入机制也促进了“工程水利”格局的形成，“非工程”的洪水管理措施难以获得稳定、充足的资金保障。由于这一原因，各级水行政管理部门具备洪水综合管理技能的人员匮乏，洪水管理的理论和实践基础薄弱，形成了洪水管理的行政上的“瓶颈”。
水行政主管部门的管理权限也限制了综合洪水管理机制的形成，在20世纪80年代已有人提出中国洪水管理应由河道向洪泛平原延伸，但受管理权限“条块分割”的制约，至今洪泛平原的洪水管理政策仍处在探索阶段。
3．洪水管理的政策建议
综合运用法律、规范、工程、技术、经济等手段，形成工程措施与非工程措施优化组合的防洪体系，减轻洪水灾害，实现经济效率和社会公平，保障社会的可持续发展，是洪水管理的目标。
近期洪水管理政策应主要包括以下几个方面的内容。
（1）全面评价流域现有防洪能力和防洪效益，形成全流域协调的层次化防洪工程体系。受自然、经济、技术、环境和社会公平等因素的制约，工程措施的建设有一定的限度，社会在不同发展阶段不可避免地要承受适度的洪水风险。评价现有工程的防洪能力和防洪效益，可为防洪系统薄弱环节的确定、合理建设方案的拟定、全流域防洪效益最优的层次化的防洪体系的形成提供依据。
（2）制定洪水风险图制作计划，绘制全国洪水风险图，为洪水管理政策的制定提供的依据。洪水保险政策、洪水风险区土地利用和管理政策、城市规划、公共设施建设规划、考虑洪水问题的建筑规范、洪水警报和避难系统的建立等，都建立在对洪水风险认识的基础之上。
（3）以法规的形式明确防洪减灾事业的资金来源和资金额度，为洪水管理政策的实施提供资金保障。中国防洪减灾事业经费无切实保障，大灾多投、小灾少投，防洪投入随洪水灾害情况波动，被动的应急式的投入机制一直是制约防洪事业稳定持续发展的主要因素之一。这种机制不仅使投资的效益得不到充分发挥，而且还可能对国民经济其他领域的发展造成一定程度的不利影响。
（4）修订或制定防洪工程管理法规，发挥现有工程的减灾效益。受各种因素的制约，新的防洪工程的建设在近期会逐步减少，在今后相当长的一个时期，中国防洪体系仍将以已建防洪工程为主体。管理维护已有工程，使其发挥应有的效益，显得更加重要。我国针对防洪工程已先后制定了《河道管理条例》、《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》、《水库大坝安全管理条例》等法规，但面临着的共同问题是资金无保障，而使政策难以实施。制定公共政策的主要目的是进行资源的配置，缺乏资金支撑的公共政策，往往没有可操作性。建议对上述法规进行修订，纳入资金保障条款，明确投资额度。另外，对于防洪工程体系重要成分之一的蓄滞洪区，目前尚无全面的管理条例，需尽快制定，以保证其正常运用。
（5）开展洪水保险、防洪区土地利用管理、天然水面及湿地保护等非工程洪水管理政策的前期研究。受法律和管理权限的约束，目前的非工程措施多限于辅助工程措施效益的发挥，包括雨洪监测、洪水预报、洪水调度等，以协调人与洪水关系为目标的非工程管理措施基本没有。1998年大水后出台的“退田还湖、平垸行洪、退耕还林、移民建镇”政策，是在这方面的开创性举措。洪水高风险区和蓄滞洪区的移民是防洪减灾的治本措施，在对未来社会经济和城镇化趋势发展的分析预测基础上，针对这些区域制定相应的移民政策，使区内大部分居民改变生产生活方式，脱离对土地的依存，并对区内土地进行集约化经营，将是我国今后防洪减灾的重点之一。
与工程措施相比，非工程措施在公平性和环境方面问题较少，但由于涉及到人的行为管理，面临的社会、经济、历史、文化、习俗问题更为复杂。为保证政策的合理有效性，对这些问题开展深入的前期研究是必要的。
如前所述，中国的涝灾损失已超过了洪灾损失，这一问题在城市地区表现得更为突出。大量天然水面和湿地被开发为耕地，城市发展造成不透水面积扩大，不仅抵消了排涝能力的增加，还使涝灾形势进一步恶化。以长江流域为例，1950年代内湖水面积约为圩垸面积的19%，现在已减少为5%左右。制定保护天然水面和城市就地消化雨洪的政策，已经刻不容缓。
主要规范性文件目录：
（1）《中华人民共和国水法》（1988年1月21日第六届全国人大常委会第24次会议通过）。
（2）《中华人民共和国防洪法》（1997年8月29日第八届全国人大常委会第27次会议通过）。
（3）《中华人民共和国河道管理条例》（1988年6月3日国务院第7次常务会议通过，国务院令第120号发布施行）。
（4）《水库大坝安全管理条例》（1991年3月22日由国务院第77号令发布并实施）。
（5）《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》（1988年10月27日国务院以国发[1988]74号批转）。
（6）《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（2000年5月23日国务院第28次常务会议通过，2000年5月27日国务院令第286号发布施行）。