我国洪水管理的几个问题

摘要：受社会、、环境、工程安全等因素的制约，通过防洪工程建设进一步全面提高我国江河流域的防洪标准已变得相当困难，在江河堤防加固和洪水控制性枢纽完成以后，防洪工程的重点将由建设向着维护管理转移。

关键词：洪水管理 问题

    1998年大水后的 “32字“方针标志着我国洪水风险区管理的正式启动，结合城市化和土地制度的改革进程，通过移民、土地规模化经营、规范土地利用模式，是减轻洪水高风险区洪水灾害、实现蓄滞洪区正常运用、达成可持续等目标的有效手段。

    在河道洪水得到有效的控制之后，内涝，尤其是城市内涝灾害问题变得更为突出，内涝治理将成为我国洪水管理的重点之一。

1998年大水之后，社会各界层对我国洪水管理正处于战略转折时期已基本达成共识，在此形势下，国家基金委、长江流域委员会联合设立基金重大项目“洪水特性与减灾方法”研究，以期为未来洪水管理决策提出方向性建议。

关于防洪工程建设

洪水风险区管理

内涝治理

4    结 语

1  关于防洪工程建设

1.1 控制洪水策略的困境

我国控制洪水的实践始于20世纪50年代，经历了半个世纪后，与其他国家一样，该策略所面临的一系列问题逐步凸显出来。

①水灾损失仍呈攀升趋势

尽管经历了50多年的以控制洪水为目标的持续不断的防洪工程建设，形成了庞大的防洪工程体系，使河道洪水年均淹没面积减少了70%以上，但水灾损失绝对值仍在上升，其中除了因河道洪水淹没区经济发展、资产增值，导致单位面积损失值增加外，内涝成为水灾损失增长的主要因素之一。

②兴建控制性防洪枢纽的坝址告罄

近期黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、嫩江尼尔基枢纽建成后，我国各大江河流域可有效控制干流洪水、保护重要地区的防洪枢纽的坝址已基本用完，大型防洪枢纽的建设将告一段落。

③防洪水库的建设所面临的经济、社会、生态环境问题日趋严重

虽然在个别大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建设防洪水库的条件，但在现阶段，由于其经济、移民、公平性及对生态环境影响等问题，使得许多水库的兴建变得不可行。

④堤防建设面临着经济、技术、环境因素的制约

我国现有堤防约26万km，是防洪工程体系中最主要的成分。我国河道洪水年均损失约250亿元，若通过提高堤防标准减轻洪水灾害，可行的投入如表1所示。

我国江河堤防，尤其是主要堤防，已经较高，多是经数十、数百年不断加培而成的，堤基、堤身皆存在许多缺陷和隐患，在堤内外水头差不大时，经过抢险，通常可以渡汛，但若进一步加高，则在更高的水头下，隐患大量暴露，有可能出现抢不胜抢的情况，安全难以保障，即所谓增加高度而未提高标准。

⑤蓄滞洪区运用进退两难

    我国现有蓄滞洪区97处，总面积约3.5万km²，蓄洪总容量970亿m³，耕地约200万hm²，人口1700万。这些蓄滞洪区大致分两种类型，一是洪水发生时首当其冲、运用频率较高的；其二是为防御特大洪水、保护重要地区预留的。

    对于大堤间的行洪区，当河道水位达到一定高度，将自然漫决或溃决，人为分洪可使其效果较好或损失较少。使调度运用面临困境的是后者，这些蓄滞洪区防洪标准都较高，建成后，许多从未使用或几十年没用，区内社会经济发展甚至比普通民垸更快，加之相应的管理措施尚不健全，一旦分洪运用，国家将面临巨大的经济和社会压力，难以善后；但若舍弃不用，特大洪水的超额水量又难以安排，从而使这类蓄滞洪区处于取舍两难的境地。

1.2 防洪工程建设方向

    考虑到经济合理性以及社会、环境和公平性等因素，可以认为目前我国的防洪工程体系总体上与防洪区社会经济发展水平相适应。未来的防洪工程建设方向应侧重于工程的管理维护与局部调整，使其形成一个有机的整体，发挥综合防洪功能。

2   洪水风险区管理

2.1 “32字方针”与洪水高风险区管理

    1998年大水后，国家出台的“32字方针”启动了我国洪水管理体系中最薄弱的环节——洪水风险区管理。

    我国现有防洪工程体系基本可以防御常遇洪水，重要地区的防洪安全已得到较高程度的保证，洪水高风险区主要分布于沿江河湖泊的洲滩民垸以及行洪区和部分蓄滞洪区，人口约有1000万，这些区域是我国近阶段洪水风险区管理的重点。

    根据“32字方针”，长江流域自1998年冬率先在1998年溃决的洲滩民垸开始了“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”的洪水高风险区减灾实践。截止到2000年，已移民94万人，退田面积1673km²，基本上覆盖了长江中下游常遇洪水、甚至较大洪水（例如1998年洪水）泛滥和回旋的主要场所。

2.2 人口迁移趋势与洪水风险区管理

    我国目前正处于城市化快速发展阶段，据预测，到2010年和2030年我国的城市化率将由目前的32%提高到约40%和50%，届时人口将由目前的8.8亿分别减少到8.3亿和7.2亿左右，考虑到人口增长因素，这两个阶段相应大约分别有0.72亿和1.4亿农村人口脱离对土地依存进入城镇。

    对于洪水风险区，特别是洪水高风险区，目前面临着左右洪水管理决策的三大问题：人口、发展与减灾。对于目前人均1～2亩地的洪水风险区农村生产模式，充其量也只能解决温饱，而无望提高承受灾害的能力和实现可持续发展。配合城市化进程，制定开发式移民政策是解决或有效缓解这三大问题的首选方略。

2.3 以开发式移民为主要措施的洪水高风险区管理模式

    在未来20～30年内，开发式移民的重点应放在洪水高风险区（洪水淹没频率高于10%）和使用几率较高的蓄滞洪区。对于这些区域，有两种发展模式：规模经营型和湿地恢复型。

开发性移民指配合城市化进程并辅之以相应的激励政策，将上述区域内的大部分居民迁移到城镇，从事农业以外的其他职业，脱离对土地的依赖。

    高风险区移民后，对于原有生产效率较高的土地，可采取低防洪标准下的规模化经营方式，使经营者的收入即使在某些年份蓄洪的情况下也和周边地区居民相当。对于高运用几率的蓄滞洪区，因面临着运用补偿问题，应以建设无人区、实现蓄滞洪区正常运用为目标，将其改造为湿地，发展集团化的水产业和业，改善流域生态环境为宜。

    淮河东风湖蓄洪区结合周边小城镇建设的开发式移民和区内农业规模化经营方式、世界自然基金会在洞庭湖一些“双退”圩垸开展的湿地修复、湿地经济项目、日本渡良濑蓄滞洪区的改造等是这两种模式的成功案例。

3.内涝治理

    由20世纪90年代以来的水灾统计资料看，涝灾在水灾损失中所占的比例呈增长趋势，这一特点在南方流域中下游平原地区和城市表现得尤为突出。经分析，在我国水灾损失中，涝灾损失约为河道洪水的2倍。

    涝灾态势日趋恶化的成因主要有两个方面，其一，平原地区天然水面严重萎缩，原有水面被大量围垦，成为低洼易涝耕地。1950年代长江流域中下游平原地区内湖天然水面面积约占圩垸面积19%，目前已萎缩到5%左右，蓄涝能力减少75%，虽然修建了大量的排涝设施，仍不抵因蓄涝区减少所增加的涝水量，加之平原区积涝之时多处于河道水位较高的汛期，一方面自流排涝困难，甚至可能出现河道洪水倒灌的情况而被迫关闭排涝涵闸，另一方面为缓解河道防洪压力，有时会强制性地停用机排设施，形成“关门淹”的局势。这种情况在各流域普遍存在。其二，随着城市化进程，城市向周边地区高速扩张，这些地区又往往是低洼地带，城市不透水面积的增加，导致地表积涝水量增多，加之在城市过程中对涝水问题往往缺乏足够的认识，排涝通道和滞蓄雨水设施不充分，而造成一旦发生较强的降雨出现严重内涝的情况。

由于存在内水与外水的冲突和防洪与排涝的矛盾，对于农业地区最有效的治涝措施是恢复部分天然水面和湿地。据长江流域水利委员会分析，若要有效地缓解长江中下游平原地区的内涝问题，内湖净水面面积应在10%以上，即需恢复3000～4000km²的水面。

    蓄涝水面和湿地保持在多少是适宜的是一个利害权衡的问题。在国家粮食短缺和广大人口温饱问题尚未解决的时期，围湖造田、侵占湿地以求生产更多的粮食不可避免，在粮食和温饱问题基本解决之后，随着的发展，食物结构的改变和农业人口逐步向城市迁移，退田还湖，逐渐恢复部分湖泊和湿地在目前已成为可能。

    以长江流域中下游地区400人/ km²计，若要增加内湖水面面积3000km²，迁移人口将达到120万人。按毛集镇移民模式将这部分人安置到附近城镇，国家和地方的总投入约需180亿元；设每户不能搬迁的固定资产价值为2万元，移民固定资产损失约60亿元；按长江流域中下游平原地区耕地率为50%，退田所造成的粮食生产损失约25亿元。假设减少的年均涝灾耕地面积与增加的水面面积相等，则年均减轻涝灾损失约60亿元，加上水产养殖、减轻河道防洪压力和改善生态环境的效益，退田还湖的年效益估计在100亿元以上。

    退田还湖地区的移民安置将是一个渐进的长期的过程，配合城市化进程和小城镇建设的总体规划，针对这些地区制定相关的激励政策和实施计划，国家和地方辅之以经费支持，采取因地制宜的方式，在30～50年时间内有效地增加内湖水面面积，达成易涝区人-水协调的生产与发展模式是可能的。

    在以城市为重点防护对象，江河层次化防洪格局基本形成之后，城市，尤其是重点防洪城市，因河道堤防溃决而遭受淹没的可能性已经很小，这种情况已被近十余年的防洪实践所证实。同样，近来的水灾特性还表明，随着城市区域的迅速扩张，比之日趋严重的农村地区内涝灾害，城市内涝问题显得更为突出，长江中下游重要城市，如武汉、上海、南京、苏州、无锡等，内涝灾害几乎每年都有发生。由于城市不断地向低洼地带发展、不透水面积的增加、地面沉陷，排水系统不完善等原因，同等降雨下的内涝损失呈增长趋势。有些城市的机排能力虽然很强，但城市河道的宣泄能力却难以与之适应，例如上海市机排涝水入苏州河的能力达到1000多m³/s，苏州河的最大排水流量则不足400m³/s。在江河水位较高时，除造成内水难以排出，出现关门淹的情况外，还有河道洪水通过城市排水通道倒灌入城市的可能，由于河道水位在同等降雨条件下有逐渐增高的趋势，洪水倒灌的事例也在逐渐增多。

    与防洪一样，我国城市涝水的治理方针也是“以排为主”，由于上述原因，通过增加城市排涝能力缓解内涝问题已受到制约，就地消化城市雨洪将成为城市内涝治理的重点。

    城市雨洪就地消化措施有多种形式。扩大城市天然湖泊或开挖人工湖泊是世界上各个城市都普遍采用的方法，在已经高度开发的市区，由于占地问题，这种方法受到很大的限制。

    城市新的开发区是雨洪就地消化设施规划的重点。日本对城市新开发的小区就有设置适当的蓄水设施，以保证就地消化20年以内降雨的规定。

    分散式地消化内水是缓解城市内涝问题的重要特征。城市的露天休闲娱乐场地，例如公园、运动场，通过设置可控的排水设施，可成为有效的临时滞蓄涝水的场所；建设下凹式城市绿地，也可大量储蓄雨水，同时还具有回补地下水的功效，这在北方地区显得尤为重要。

    在一些国家，例如日本，就地消化降雨的措施甚至落实到了住宅等单体建筑物，利用房顶、场院、地下蓄水池等滞留雨水。

增加地面渗透能力兼具减轻城市内涝、减少产流量和缓和汇流速度、回补地下水的多项功能，常用的措施包括设置渗透桩、渗透箱、渗透沟、渗透池，硬性地面使用透水铺装等。

    目前我国正在推行水务改革，城市治水事业逐步划归水行政主管部门负责，为水利部门综合管理城市洪涝灾害提供了行政上的保证。

4    结 语

    在各大流域正实施和已规划的防洪工程建设项目完成以后，从全局的洪水风险以及面临的各种约束因素衡量，我国已提高防洪标准为目的的工程建设将基本告一段落，就工程防洪而言，其重点将向管理维护转移。

“32字”方针的提出和具体实施，标志着我国洪水高风险区管理的正式启动，结合城市化和土地制度的改革进程，通过移民、土地规模化经营、规范土地利用模式，是减轻洪水高风险区洪水灾害、协调人-水关系、实现蓄滞洪区正常运用、达成可持续发展等目标的有效手段。

    在河道洪水得到有效的控制之后，内涝，尤其是城市内涝灾害问题变得更为突出。对于农业地区，特别是南方易涝区，配合人口迁移趋势，因地制宜地改变部分土地的经营模式，恢复部分湿地，可经济有效地缓解内涝问题。而在城市发展和改造规划中，合理设置分散式的可兼顾休闲、娱乐、景观、雨洪利用等目标的城市内涝治理系统，将是减轻城市内涝灾害的主要手段之一。 

[1]    洪庆余、罗钟毓，长江防洪与’98大洪水，水利水电出版社，1999.11

[2]    长江水利委员会，洪庆余编，中国江河防洪丛书，长江卷，中国水利水电出版社，1998.4

[3]    松辽水利委员会编，中国江河防洪丛书，辽河卷，中国水利水电出版社，1997.11

[4]    海河水利委员会，冯焱主编，中国江河防洪丛书，海河卷，中国水利水电出版社，1993.3

[5]    黄河水利委员会，胡一三主编，中国江河防洪丛书，黄河卷，中国水利水电出版社，1996.8

[6]    淮河水利委员会编，中国江河防洪丛书，淮河卷，中国水利水电出版社，1996.2

[7]    水利部珠江水利委员会，薛建枫主编，中国江河防洪丛书，珠江卷，中国水利水电出版社，1995.9

[8]    松辽水利委员会编，中国江河防洪丛书，松花江卷，中国水利水电出版社，1997.11