农村社区转型集体资产股份改革的调查

　　摘要：随着城市化进程加快，农村社区股份制改革形成了不同的实践模式，呈现出崭新的面貌。南通市港闸区陈桥街道的实践可以给我们有益的启发。
　　关键词：社区；资产；改革

　　随着城市化进程加快，农村社区股份制改革在南通市各区、街道纷纷涌现，形成了不同的实践模式，呈现出崭新的面貌。如何进一步推进农村社区股份制改革，是实现城乡经济社会统筹发展，切实维护新市民利益的关键性问题，也是进一步深化农村改革，实现农村经济体制和经营机制创新的重要举措。港闸区陈桥街道位于南通市区北大门，全街道总面积29.1平方公里，下辖1个居委会9个社区，总人口近3万。2010年全年实现GDP17.7亿元，完成财政收入3.54亿元，工业销售58.5亿元，民营企业注册4.19亿元，吸纳市外民资4.95亿元，农民人均纯收入超过13 800元。陈桥街道是南通船舶配套工业重地，九圩港、通扬运河贯穿全境，水陆交通优势得天独厚。陈桥船舶修造及配套业发展迅猛，是长三角重要的船舶配套基地，发展前景广阔。陈桥街道是南通知名的“钣金之乡”、“造船之乡”、“建筑之乡”，素有“南通民营经济摇篮”的美誉。
　　一、城市化进程中社区股份制改革意义深远
　　1.社区股份制改革是农村集体经济发展的必然产物。社区股份制改革是农村集体经济体制的又一次重大创新，也是农村集体经济发展的必由之路。一方面，长期以来“人人有份、人人无效”的集体资产运作体制制约了农村经济的进一步发展。农村经济从家庭联产承包责任制到农村经济合作社，发展到今天面临着集体资产产权不明晰、管理体制不健全、集体资产流失、资产经营缺乏增值激励机制等新情况、新问题，一定程度上降低了村民对村“两委会”的信任度；另一方面，城市化进程加快、撤乡建街和撤村建居的客观形势变化，对农村集体资产有效运作提出了新的课题。城市发展建设中，农村特别是城郊大量土地被征用，农民失去了赖以生存的土地，集体经济失去了赖以发展的载体，从某种意义上讲，近郊农村已不成其为农村，农民离田上楼，普遍面临经济、社会管理组织形式的重大调整，如何解决失地农民的出路，如何使集体资产保值增值，已成为各村居亟待解决的现实课题。因此，无论从城市化建设、村级经济发展的客观要求考虑，还是从社区和广大农民群众的主观愿望出发，都迫切需要有一种适应社会和经济发展的新的集体经济组织形式，农村股份制改革也就应时而生。自2005年陈桥街道开始搞大开发，沿九圩港一线用了8个月的时间拆出了一条沿港路，现在叫荣盛路。同时启动的还有农民定居点的拆迁。没有拆迁就没有发展，这是城市化加快发展的必然趋势。但是因为房子是老百姓最主要的财富形式，而农民又都有故土难离的思想。围绕着拆迁形成一系列的矛盾，包括土地房屋价格矛盾，安置面积矛盾，原来积累的建房矛盾，计划生育矛盾，邻里关系矛盾，家庭内部矛盾，个人经济问题等等，因为拆迁进程加快，原来一直隐藏着的矛盾一下子全暴露了。不解决这些矛盾而一味强拆，明显是行不通的，要一一去化解，需要有大智慧。
　　2.社区股份制改革为农村集体经济可持续发展提供了有利条件。一是明晰了产权关系。集体资产在改革之前，好像是玻璃罩中的“蛋糕”，农民看得见摸不着，而且对集体资产的拥有份额也是一个模糊的概念。通过改革，将村级集体资产量化到人，并可实现按股份分红，使得集体经济的管理、运行、发展与农民的利益直接挂钩，产权关系真正得到了明晰，农民的主人翁地位进一步得到确立，从而激发了村级经济的发展活力。二是促进了社会稳定。股份改革使农民对集体资产的认识更加明晰；股权分红，使农民真正得到了实惠。农民参与发展、做大资产的意愿能够得到更好的体现，原先在拆迁安置过程中部分遗留的矛盾和问题也逐步得到了解决，这为农村经济的可持续发展和社区精神文明建设创造了安定祥和的外部环境。三是创造了并村进而合并社区的条件。股份合作制改革为撤村建居、合并社区等调整解决了难题。改革之后的股份经济合作社，不会因为撤村建居、合并社区的变化而改变资产的所有者，持有股权证书的股东永远是资产的所有者，彻底排除了由于各方面原因被调整集体资产的可能，从而有利于进一步加快城市化的进程。
　　3.社区股份制改革存在一定的局限性。农村社区股份制作为农村集体经济发展中出现的新的组织形式，适应了当前生产力发展水平和生产关系内在变革的要求，具有一定的科学性和先进性，但也存在一定的局限性，主要表现在改革的不彻底上。一是从产权上看，其本质仍然是村级集体经济的表现方式。尽管股份制改革将集体资产进行了量化，但大部分村组仍然保留了不同比例的集体股，而且大部分村居还只是进行了组级股份制改革，产权仍然不清晰。从一些较早开展股份制改革的地区运作情况来看，由此引发的社会纠纷和矛盾开始增多，已经制约了社区股份制实体的自身发展，从长远角度讲是一种不安定因素。所以农村社区股份制在产权改革上今后仍需要不断地深化。 二是从体制上看，政企不分、职责不清普遍存在。改革后，股份制实体与居委会合署办公，董事长由社区书记兼任，可以说是“一套班子、二块牌子”，政企难分。注定了实体在发展经济的同时，还要担负起社区管理和社区建设的职能，包括一些行政管理，如计划生育、综合治理、劳动保障、民政服务等工作，这些本应由政府、社区、居委会担负的工作却成了实体的职责，无形中增加了负担，在市场竞争中先天不足。同时，社区股份制实体的法人形态定位也不够准确。作为社团性法人，它却需要运作大量的经济活动；作为企业法人，它却又受到社区事务大量工作的牵制。三是从发展后劲上看，内在动力明显不足。除缺乏前面涉及的有效的激励机制，缺少懂经营、能管理、善创新的核心人物外，还缺乏有效的运作机制，主要是在股权配置上，社区都采用了封闭式模式，一方面股权持有者仅限于本社区的居民，无法吸收社区以外的资金。另一方面股权缺乏合理流动的机制，股权不得转让、买卖、继承、抵押和退股提现，仅作为分红依据，股民拥有的处置权受到很大限制。
　　因此，目前的社区股份制只是农村集体经济发展到一定阶段出现的一种组织形式、一种过渡形态，还不是真正意义上的股份制，也不是最终的企业形态，它只是一种制度的创新，其存在的局限性注定了改革必将继续。
　　二、陈桥街道社区股份制改革具体做法
　　紧挨着长江人工开凿的九圩港沿河而居的农民原先耕种着自己的土地，因为南通船舶配套集中区的开发，土地被大量的征用，而农民定居点的建设也大量征用着土地，此外公路建设、园林绿化等等对农民的耕地也提出极大的需求。有的符合国土利用规划，有的还一直租用着，有的虽然并没有搞开发，却改变了土地用途，比如宁启高速公路和通宁大道沿线的绿化，经过的几个村子，那是几百亩的土地。一个村民小组一般只有200亩左右的土地，可想而知，建设一条绿色长廊动辄需要几个村民小组的耕地。在征用农民土地的过程中，首先是对其面积的确认，土地征用过程中，边角田和零星空地如何计算也是一个难以调和的矛盾。一条道路是直的，但是道路和农田之间并不全是水平或者垂直，那么边角田怎么办，很多没法种植，或者因为水系调整，种植品种调整，使得种植效益大打折扣。但是连同边角土地全部征用又不符合国家政策。以2004年南通市政府10号文下发之前和之后又分两代。高速公路建设征地和铁路建设征地属于上一代，陈桥街道的高速公路建于2003年，征用农民大量土地，每亩只付出12 000元的代价，铁路只有每亩4 800元，这里面有很多隐患，甚至可以说是定时炸弹。建设宁通铁路涉及陈桥街道的长路村，五里树村和树北村等三个村。而铁路建设的时间是1999年，陈桥街道是2001年并村的，这里又牵扯到并村前后的财务，农村集体财务账目很复杂，有的是一团乱麻。高速公路建设中，有的组用地面积很大，比如陈桥立交用地240亩，最多的一个组用了80多亩，虽然经过调田，但是还是有几个用地大的村民小组人均面积低于5分田，最少的只有人均两分田。后来港闸区政府专门发文解决陈桥立交用地的问题。而有的村二次调田没跟上，到2004年农业税免征，这是一个划时代的起点。但对征用土地的村组农民来说，也是一个老大难的起点，个别村就再也没有能够调整田亩。只能以12 000元一亩总额划分一定额度，一年一年支付，到了支付不起的那一天，也就是矛盾爆发的一天。2004年南通市政府10号文之后，对于失去土地的农民给予生活保障。这个保障的方案虽然有很多瑕疵，但是对大多数失地农民，起到了一个土地换保障的作用。从2005年通宁大道安置开始，陈桥街道已累计安置6个村88个批次共2 320人。

　　社区股份改革的主要做法包括三个方面的内容。
　　1.坚持原则，制定政策。原则和政策是推进社区股份制改革的关键。为推进股份改革工作，市委农村工作办公室出台了《关于进一步加强农村“三资”管理工作的意见》，从指导思想到基本原则，从产权界定到股权设置，从组织结构到分配关系，形成了比较严密的政策体系。政策要点主要有以下几方面：第一，明确股份改革原则，坚持公开、公平、公正原则；坚持大稳定小调整原则；坚持从组民分配的实际出发，实事求是的原则；坚持同类人员享受同等待遇原则；坚持应该持股人员一个不漏，不该持股人员一律不享受原则；坚持集体经济发展成果为组民共享原则；坚持集体资产保值增值原则；坚持股权分红与组级经济效益挂钩原则。第二，明确了农村集体资产产权。撤村建居后，原村集体资产、集体积累仍属村集体经济组织的全体成员所有，不得平调、侵占和私分。第三，