试析 强化财政职能建立地方社会保障运行新机制

    三、强化财政职能，建立地方社会保障体系运行新机制
    我国社会保障制度改革的总体目标是:彻底理顺管理体制，有效解决社会保障资金需求无限扩大与国家经济实力增长有限的矛盾，不断提高社会成员的自我保障能力，逐步使社会保障责任由国家载体转为单位和个人载体，建立起适应社会主义市场经济内在要求的资金来源多渠道‘保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理与服务社会化的社会保障运行新机制。
   1、建立统一的社会保障管理机构和监督机构，理顺社会保障管理体制。
    从理论上讲，生产的社会化要求社会保障的社会化，保障的社会化又要求保障资金管理的社会化.社会化是社会保障制度改革的重要目标从现实需要看，建立地方社会保障运行新机制的突破点就在于打破旧有的社会保障利益分配格局，理顺分配关系，实行社会化、系统化、专业化管理。使整个社会保障体系在规范的轨道上运行。国家已成立了社会保障部，职贵权限也已明确，地方应按国家政策要求，克服地方利益和部门利益，将原分散在劳动.人事、卫生、民政、工会等部门的社会保障职能集中起来，统一管理和运作。必要时可组建临时的社会保障工作领导小组，由主管市长牵头。财政、银行、体改委、监察部门、保险公司等部门领导参加，协调各方面工作关系，彻底理顺社会保障管理体制，确保社会保障资金财政专户管理及下一步编制社会保障预算工作的顺利进行。
    按照政监分离的原则，地方成立社会保障监督委员会，由人大牵头，吸收工会、企业代表、职工代表、有关专家参加，挂靠各级人大，定期检查和监督社会保障法规制度执行情况和社会保障资金的安全运营情况。
    2、建立多渠道1多层次社会保障筹资机制，坚持国家、单位、个人共同负担的原则，确定由单位承担主要责任.财政给以必要补助.逐步提高个人负担比例的资金筹集模式，不断扩大社会保障资金总体规模，强化地方政府的社会保障功能，提高广大社会成员的自我保障能力。
    第一，开征社会保瘴税，建立个人社会保障专用帐户、经验数据表明，社会保障资金来源渠道越广，覆盖范围越大，统筹层次越高。社会保障功能也就越强，每个成员承担的风险就越小，这就要求社会保障资金来源必须具有强制性且达到一定规模，从国际惯例来看，具有这种特性的只有社会保障税。在世界上己建立社会保障制度的16I1个国家中，有90多个国家开征了社会保障税，社会保障税是这些国家社会保障资金的主要来源，并成为国家税收体系中的主体税种。我国国情特殊，经济发展速度不低，但工业化、城市化水平相对较低，造成大量剩余劳动力还囿于收人较低的农业部门.社会保障供给率f供养人口占纳税人数的比重)因此提高很大，社会保障税的税源明显不足，对开征社会保障税带来不利影响。但现有缴费方式带来的约束不强、标准不一、欠缴严重等弊端正严重阻碍着社会保障事业的正常发展，国家应在社会统筹的基础上，适时开征社会保障税，近期内可以先在经济发展较快、社会保障制度改革较早、统筹程度较高的地区试征社会保障税，待条件成熟，再正式出台《社会保障税法》，全面开征社会保障税。个别不宜并人的保障项目仍实行统筹缴费方式，与居民储蓄性保险相结合，形成税、费、储蓄并举的社会保障筹资模式.社会保障税的纳税人包括各类机关、企事业单位、杜会团体以及上述单位的所有在职职工和城镇个体工商业户。课税对象以职工的劳动报酬〔包括工资、奖金及其他收仪)为依据、个体工商业户以所得税课税额为依据。
    同时，正式建立个人社会保障专用帐户，下设养老保险，失业保险，医疗保险等分户个人缴纳的全部社会保库税、企业缴纳的一部分(大体为Sil }6)记人个人帐户。给付保险费时，先由个人帐户支付，不足部分按照一定标准由社会统筹帐户解决、再不足则由地方财政予以补助。
    第二，积极筹措资金、强化社会救济功能、弥补失业保险吸纳能力的不足。提高失业保险给付能力不外乎扩大覆盖面和提高缴费率两种途径，据劳动和社会保障部法制司负责人透露。今年6月之前，失业保险将实现100 96菠盖。这当然有助于失业保险基金的增长，但工作难度很大、尤其是城镇个体工商业户，很难一下子拢起来。从国有企业经营现状看、养老保险应缴尽缴已很困难、再提高失业保险缴费率企业恐怕难以承受。看起来，现阶段解决下岗职工基本生活及再就业总是还得依靠财政支持。财政部门必须积极筹集、合理调度资金，不断增加对社会救济的资金投入，力争建立一种面向全体社会成员的制度化、社会化救济体系。资金来源包括:(1)增加财政预算的社会救济资金安排:预算外资金调人;(3)将公有住房出售额的一定比例(如19b )划人社会救济资金;(4)向国家申请开办社会救济有奖募捐，吸收杜会闲散资金。.
    第三.建立中央对地方规范的杜会保障转移支付制度。财政体制改革以后.逐步提高中央财政收人占整个财政收人的比重成为分税体制的核心内容，中央政府有了实施转移支付制度的税制基础和财力基础。在初步实现均等化转换支付目标后.中央对地方的转移支付应转移到社会福利、杜会救济、优抚安置等社会保库目标上来。实现中央政府的社会发展计划。
    3,逐步推行社会保障预算，制定系统的社会保障财务会计制度，充分发挥财政对社会保障资金管理的主体作用，对社会保障资金实行由筹集‘给付到投资运营的全过程监督.
    理论和实践表明.凡是以财政名义强制征收的各项税、费及其他收入都应纳人国家财政预算管理。社会保库资金是在国民收人再分配领域中通过财政预算和社会统筹方式筹集的.具有强制性和无偿性。财政不仅是部分保障资金的直接提供者，还是社会保障风险的最终承担者。财政在社会保障资金管理中占居主体地位。目前地方社会保障资金收支计划都是由各主管部门自行编制和执行的，资金缺口部分由时政筹措资金弥补。解决好下岗职工基本生活及再就业.离退休职工养老问题是市委、市政府工作的头等大事、资金缺口多少、财政就要筹措多少.管吃管添、逐年滚动，根本无法顾及需要与可能，财政陷人十分被动境地。建立社会保障预算既能保证政府社会保障目标的实现、又能妥善解决资金管理政出多门，资金使用低效益的矛盾。
    编制和执行社会保障预算涉及到我国的行政体制和部门分工，利益调整很大，操作起来会有相当难度.可以分两步走，先将养老、失业.医疗工伤、生育等社会保险基金(或社会保障税)以及住房公积金、残疾仪保障金、城市最低生活保障线等专项基金的收支纳人社会保障预算，统一核算，统一管理待条件成熟后，再将以一般性税收安排在政府公共预算中的卫生事业费.优抚和社会福利救济事业费、行政事业离退休经费等各项社会保障性质的支出}}1出来，统一纳气专门的社会保障预算、建立起对以社会保障税和一般性税收安排的所有社会保障性支川实行统一管理的杜会保障预算体系。社会保障税坚持“以支定收、收支平衡，略有结余”的原则、不得发生赤字，一旦发生赤字、只能通过提高社会保障税率或缩减社会保障支出规范来消化，不得挤占政府经常性支出和必要的建设性支出。