试析 强化财政职能建立地方社会保障运行新机制

　　论文关键词:财政职能　社会保障机制
　　论文摘要:本文指出了地方社会保障制度在目前运行中存在的问题及应遵循的基本原则，特别强调了强化时政职能对建立地方社会保障体系运行新机制的作用。
　　十一届三中全会以后，我国开始进人全面经济体制改革时期，在中央统一政策指导下，地方不断地对社会保障制度进行分项改革和重建，先后实行了城镇职工养老保险、待业保险、医疗保险的社会统筹试点以及社会统筹与个人帐户相结合的改革试点，打破了社会保障由国家和企业包办的传统模式，初步建立了职工自我保障机制，社会保障资金来源也由过去的单一渠道发展成国家‘企业、个人共同负担的格局。据统计，到“八五”期末.全国已有R73R万职工、’241万离退休人员参加了地方基本养老保险社会统筹，累计收缴养老保险基金2766亿元‘给付}}G3亿元、累计结余418亿元。实行补充养老保险的企业已有1?000户，补充金额12亿元。失业保险也在全面铺开，已有72.R%的职工参加了失业保险。尽管如此，由于体制缺陷和运作不当，地方社会保障事业发畏还不能完全适应经济体制改革的配套要求，下岗职工基本生活保障和再就业、离退休职工养老金发放越来越难，妨碍了国有企业战略性改组的正常进行，财政承担的社会保障压力持续加大。社会发展的历史任务和经济战略的重新调整都对完善社会保障制度，建立地方社会保障运行新机制提出更加迫切的要求.
    一、目前地方杜会保障制度运行中存在的问题
    1、社会保障有关标准的确定缺乏法律规定，运营无序    我国社会保障制度建设尚未实现法制化，各地方社会保障资金管理五花}t门，中央政府和中央财政提出的政策和措施很难真正到位。主要表现在社会保障资金的统筹度参差不齐，有省级、市级、县级统筹的，还有行业统筹的，导致地区间、行业间、企业间社会保障负担的轻重不一，无法建立起有序的市场环境。其次社会保障的各项标准由地方自行确定.在利益机制驱动下，各地方社会保障资金的筹资办法、提取比例、支付标准差别较大。部分地区将社会保障费的收缴看做筹集建设资金的最佳途径，无视中央有关规定，争提收缴比例。有的地区三项保险综合缴费率甚至超过发达国家的缴费水平，这就明显脱离了我国国情，加重了企业负担，侵蚀了国家税基，无疑于拔苗助长。
    2,社会保险援盖范围过窄，吸纳能力有限、社会保障负担日益财政化
    经验表明，社会保险覆盖面越广，参保人数越多.统筹程度越高、其社会保障功能也就越强。现阶段大部分地区的社会保障却仅涵盖了全民所有制及区县以上大的集体企业卜绝大部分的集体企业、三资企业及近年来发展起来的城镇个体工商业者还一直游离在社会保险体系之外，社会保险筹资范围十分狭窄。在国有企业效益低迷，社会保险费率只能保持较低水平的条件下，养老、失业保险覆盖范围过小直接限制了各项保险对保险对象的吸纳能力。目前，国有企业改革面临的两大焦点—下岗职工基本生活保险及再就业、离退休职工养老金不足都是由财政资金支撑着，并随改革步伐的加快、保险费欠缴状况日益严重有进一步扩大趋势，这一状况如不尽快解决，将会留有严重的后遗症:按照国际惯例，一个国家总人口中65岁以上的占7 96即为老年型国家，据预测，本世纪末我国65岁以上人口要占，4 96，开始进入老年型国家，到2040年前后将达到20%以上，这个速度远比那些市场经济较为发达，人均国民收入达到较高水平的国家快得多。老年型国家的逼近和人均寿命的延长，会给地方社会保障带来更加沉重的压力，国民收入分配中用于供养人口的支出比重要持续加大，各级财政的负担会大量增加，很多社会保障项目将难以为继，国民经济稳步协调发展要面对极大阻碍。
    3、社会保险管理体制不健全，政出多门，保障资金使用效益低下，财政的社会保险职能严重弱化社会保障的本质是一种分配行为，直接涉及国民收入的分配和再分配，与财政的职能范围休戚相关，保障资金的筹集和支付直接影响着各级财政的收支状况，因此，财政是社会保障分配的主体，社会保障是财政进行宏观调控的必要手段。1995年国务院6号文件明确规定社会保障资金要纳入财政专户，实行过渡期的.L专户存储，，管理，行使财政的社会保障职能，但执行结果并不尽如人惫，转人财政专户的资金规模远远不够。究其原因，既有条块分割由来已久，协调起来困难重重的原因，又有部分领导处于经济利益考虑不想让财政掌握这部分资金的原因，有的于脆就是地区内部各部门之间利益之争的结果。国家已成立了社会保障部，部分地区还未根本到位，社会保障还是分散在劳动，人事、卫生、民政、工会等多个部门管理，造成一种谁都插手管，谁都解决不了根本问题的散乱局面，最后还是要靠财政兜底，削弱了社会保险的严肃性、强制性、安全性。

    二、地方杜会保呻制度运行应遵循的基本原则
    1、统一政策与分级管理相结合的原则
    我国是社会主义国家，中央的统一领导和全面规划是实现各项治国方针、保证各项事业顺肠发展的首要条件。建立地方社会保障制度体系是全面提高国家管理社会和发展经济能力的重要政策，必须由国家统一领导、全面规划。但我国疆域辽阔，地区间经济发展良芳不齐，相应的社会保障事业发展也是各具特色，很难一刀切齐。可以说我国社会保障事业的重点和都集中在地方，地方社会保险基金的收人、支出、结余要占全数的80--90 9b，单独的条条管理很难适应社会保障事业的地区性特点，必须依靠地方的行政和经济力量，实行分级管理，地方政府应在杜会保障事业中承担主要责任。
    2、社会保障的规摸和标准与经济承受能力相适应的原则
　　经济发展制约社会保障，一国或地区的社会保障程度必须与其经济发展水平相适应，如果超前发展了，会加重财政和企业负担，阻碍经济展。滞后了，则会挫伤劳动者积极性，引发社会不安定因素.最终还是影响经济发展和社会稳定，国际经验也证明了这一点。西方福利型国家推行的广福利、高标准的社会保障模式使这些国家面临越来越严重的社会保障支出压力，企业成本不断加大，削弱了国家的国际竞争力，陷入自制的高福利高负担的不良循环中。我国是一个入口众多、城市化水平较低的发展中国家.国民经济正处在起飞阶段，必须保持较高的积累水平，因此在相当长的一段时期内，社会保障目标只能界定为保证公民的基本生活需要。这就是说国家在制定统一的社会保障政策、制度和规划时，必须从生产力水平低、人口众多且老龄化速度加快的具体国情出发，妥善处理经济发展与社会发展的辩证关系，使社会保障制度建立在经济实力可能的基础上二地方政府在制定具体的社会保障政策和收支计划时，也要充分考虑本地区财政和企业的承受能力，合理确定社会保障资金的缴费比例和支付标准，使之既能保证劳动者的基本生活需要，又与生产力水平相适应避免社会保障摊子铺得过大，导致面面俱保，又无力全部保好的被动保障局面，在实现经济有效增长的同时，逐步提高社会保障的范围和程度。
　　3、兼顾公平与效率的原则
    公平是社会保障的内在要求，即每卜社会成员在生活发生困难时.都有均等地获得社会保障的机会和权利。效率是公平得以持久存在的基础.合理的社会保障制度能使公平与效率相互统一，并得到适度发挥。由于资金来源、作用目标不同，社会保障的不同项目所体现公平与效率的程度也各不相同。社会福利、社会救济的资金由政府(财政)提供，实现的是全体社会成员的基本生活保障目标，强调要大体一致，在目标选择上要着重公平，凡符合条件的都可以无偿享用。但过分强调公平，实质上就变成福利型国家，在缩小社会成员生活差距的同时，会带来国家福利开支庞大，财政负担过重，经济增长速度放缓的弊端。社会保障实现的是产业者的养老、失业、医疗等方面的保障目标.其资金来源由国家、企业、个人三方合理负担。职工享用的社会保险水平，既要保证职工的基本生活需要，又要与个人缴费比例挂钩，但缴费水平一致的职工享受保障的程度也要大体一致，以激励职工的劳动积极性，体现‘’效率优先，兼顾公平”的原则。地方社会保障体系构建必须协调好公平与效率的关系，以社会保险为主体，以社会福利和社会救挤为补充，合理布局，并针对社会保障的不同项目，采取可行的管理办法: