浅谈主体功能区建设政策研究的思路与重点

　　1、区域政策制定实施过程中不同主体的利益诉求协调

　　主体功能区建设，是依靠行政区推行的跨行政区经济社会管理，涉及政府和市场两个主体，包括推进和形成两个相互独立、彼此又有密切联系的过程。在推进的过程中，政府起主导作用，在形成的过程中，市场起主导作用。政府推进，就是政府利用政策杠杆，对市场主体施加影响，以期形成不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局；市场形成，就是指不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局只能是在市场主体追逐经济利益的过程中形成。政府推进和市场形成能否统筹协调，有机契合。政府与市场的统筹协调，关键在于政府运用区域政策弥补市场失灵，叠加政策信号和市场信号，强化对市场运行的引导，使市场主体的行为选择既符合市场经济规律，又与政府的政策意图一致。
　　建设主体功能区的区域政策有中央政府和省(直辖市)政府两级制定主体，各级政府都是区域政策的实施主体。中央和省(直辖市)政府制定的区域政策，除了本级政府外，更重要的是依靠下级政府实施。不同层级政府间、同层级的不同政府间往往存在价值取向的差异和利益诉求的冲突。制定实施区域政策，必须正视这种差异和冲突。制定区域政策，必须明确该项政策所针对的区域问题，合理设计政策目标，并对政策实施过程中可能会遇到的问题、引发的利益格局调整，以及因政策实施而引发的区域问题进行深入的研究；实施区域政策，要通过完善利益协调机制、政策实施机制、政策实施评估及效果反馈机制，统筹协调不同的政策制定主体，以及政策制定主体和实施主体间的关系。
　　2、协调区域政策与主体功能区区划、主体功能区区域规划
　　对国土空间进行主体功能区区划、编制实施主体功能区区域规划、制定实施分类指导的区域政策，是推进形成主体功能区的三个重要环节。从统筹协调政府推进和市场形成这个角度来看，这三个环节实际上是同一个问题的不同侧面。主体功能区区划格局、主体功能区区域规划对未来以主体功能区为基础的区域开发格局的设计，决定了区域政策的需求；当前政府的财力、政府与市场的协调程度，以及区域政策制定主体与实施主体之间的协调程度，决定了区域政策的有效供给能力。统筹协调主体功能区区划、主体功能区区域规划和区域政策，是平衡推进形成主体功能区的区域政策供给和政策需求，促使区域政策发挥最大效益的重要途径。
　　在国家、各省市主体功能区划方案即将出台，主体功能区区域规划编制尚未开始的背景下，加强对推进形成主体功能区的区域政策的研究，一是可以在全面评估政府推进形成主体功能区的区域政策供给能力的基础上，提出主体功能区划方案的修改、调整建议；二是在深入研究各项区域政策的作用对象、作用效果的基础上，为编制实施主体功能区区域规划提供科学依据；三是在仔细审视研究主体功能区划、主体功能区区域规划和推进形成主体功能区的区域政策彼此间的协调程度的基础上探索统筹协调区域政策的制定主体、实施主体、政策作用对象间的利益诉求的途径，并为确定推进形成主体功能区的阶段性目标提供科学依据。
　　3、分类指导的区域政策间的分工与协调
　　推进形成主体功能区的过程中，不同区域政策针对的区域问题，以及区域政策目标都存在差异。人口管理管理政策主要针对经济布局和人口布局失衡、人口城镇化和土地城镇化失衡等问题，重在引导人口在空间内合理分布，促使经济集聚和人口集聚协同发展，使经济聚集区成为相应的人口聚集区。财政政策主要针对限制开发区和禁止开发区公共服务水平较为落后、区域经济活动存在外部性等问题，重在驱动区域利益协调机制，保障生态补偿机制正常运行，实现基本公共服务均等化。投资政策主要针对限制开发区和禁止开发区资本形成能力不足、政府期望的社会资本投向和市场自发形成的资本投向存在差异等问题，重在加强政府投资的导向作用，按功能区安排投资和按领域相安排投资结合，引导社会资本合理流动，使不同主体功能区有充足的资本发挥其主体功能。产业政策主要针对区域产业选择和区域资源禀赋不协调、产业区际转移以及产业结构优化升级存在障碍等问题，重在加强对产业转移的引导，确保不同区域的产业选择、产业发展规模、产业布局符合区域主体功能定位。土地政策主要针对土地开发过快、土地使用不当等问题，重在用土地供应数量和土地供应结构引导经济主体的行为，规范空间开发秩序，通过土地用途控制，保障区域主体功能的发挥。
　　推进形成主体功能区的过程中，不同区域政策之间是紧密关联的，特定区域政策的实施效果，不仅取决与政策设计本身，还取决于其它区域政策设计及政策实施效果。只有统筹协调不同区域政策的政策目标、政策重点，形成不同区域政策合理分工、彼此协调、相互促进的格局，才能实现区域政策的整体效益最优，稳步推进形成主体功能区。