公立高校“转制”问题研究文献综述
来源：岁月联盟
时间：2010-08-16
[关键词]公立高校 转制 研究
一、研究背景
20世纪70年代末，以撒切尔夫人为首的英国政府开始了大规模的公共部门治理变革，世界范围内的公共管理领域改革浪潮由此风起云涌。市场机制的引入是全球公共部门变革的精髓所在，民营化则是变革的主要方略。民营化大师E·S·萨瓦斯认为：民营化发展方向不可逆转，民营化甚至已经成为一种新的公共。[1]教育作为传统的公共部门的一个治理领域，民营化已成为其变革的世界性潮流。教育民营化本质上就是利用公民社会选择机制和市场机制来打破传统上政府及其附属机构对于公共教育的垄断，形成一种包括公民社会选择和市场机制在内的多样化的公共教育供给机制。[2]目前，在世界各国已呈现出个人、社会团体、合作组织、公司等非政府单位和部门大力兴办各种类型和形式的教育机构，或积极参与教育运营的丰富多彩的教育民营化的实践活动。
近十多年来，许多国家运用市场的法则和机制管理公立性质的教育机构和单位，把公立学校进行“转制”，则是上世纪80年代以来全球教育民营化发展浪潮中的一个极其重要的办学体制改革。从世界范围来看，“转制”学校大多发生在基础教育阶段，高等教育阶段涉及的较少。在基础教育阶段，“转制”学校较为典型的有美国的特许学校以及公立学校交由民营的教育管理公司管理，英国的直接拨款公立学校，加拿大的特许学校，新加坡的自主学校等；在高等教育阶段，“转制”学校较为典型的有美国的第一所特许教育学院，日本的东北工科大学、长岗造型大学、名樱大学，新加坡的SMU大学等。尽管世界各国对此类学校名称不一，且就其资金来源、资源配置、运作方式、效率高低而言也存在着诸多差异，但在国外较多的发达国家或地区，它们在总体上以其适应社会的特征而获得了广阔的教育市场，并呈现出越来越强的生命力。
自上世纪90年代以来，我国的“转制”学校实验首先从公立中小学开始。1992年，天津最早进行了公立学校转制试点，1993年，在上海市徐汇区出现了以西南位育中学为代表的第一批公立转制学校。到1998年底，全国12个省市已有近1000家公立中小学转制学校。[3]上海市从1996年到2001年，转制中小学由26所快速增长到76所，在数量上已占当年民办学校的 50％以上。[4]经过十多年的探索，不同地区在转制试验的过程中，都从各地的实际出发，形成了各具特色、形式多样的基础教育阶段公立中小学“转制”模式。然而，长期以来，基础教育阶段中小学“转制”的所有模式都受到了不同程度的褒扬与批评，并且两种声音都极其尖锐。
基于公立高校所面临的困境与公立中小学具有很大的相似性，同时借鉴我国经济体制改革的成功经验，一些专家学者认为，在高等教育领域同样可以进行公立高校转制实验，学者们就公立高校“转制”的意义、可行性、内涵、模式、范围等进行了较多的探讨。在实践上，国内则涌现出浙江万里学院、齐齐哈尔职业学院等多形式的转制高校以及部分普通高校举办的独立学院等形式，但存在的问题较多、也较敏感。我国公立高校“转制”在理论与实践层面都还处在摸索阶段。
事实上，伴随各国高等教育经费投人短缺与国家扩大教育规模的矛盾，促进教育供给方式的多样化和增强教育的选择性，提高学校经营的效率等等，世界高等教育阶段较之基础教育阶段的民营化进程更快、更为普遍。20世纪80年代以来，各国高等教育经历的程度不一的民营化变革(即政府逐步放松管制，将市场的逻辑贯穿于大学改革的过程中，使得大学呈现出新的态势)．的实践已充分说明了这一点。[5]90年代以来，我国高等教育领域民营化发展也在逐步显现，如：民办高等教育的蓬勃发展；教育成本分担理论下学生学费的不断增加；中央政府对高等教育的控制权力部分下放到地方和学校，中央与省级政府统筹，以省为主的高等教育管理体制的逐步形成；教育与就业市场的挂钩，加大对专业与课程适应市场的改造；对“效率”、“效用”和“竞争”等概念在教育部门的广泛运用等等。近十年来，对少量公立高校进行“转制”的实践实际上是我国高等教育领域民营化在制度层面深入发展的集中体现。实践有赖于理论的指引，公立高校“转制”成为我国近十年来高等教育体制改革研究的一个重要领域。
二、研究的重点内容
(一)关于高校“转制”的意义和必要性
伴随改革开放的深入和观念的不断转变，学者们对公立高校“转制”的意义和必要性的认识已达成了较一致的意见，主要集中在以下几个方面：一是有助于推进办学体制多元化的教育体制改革进程。魏志强、唐安国认为，“转制有助于切实推进办学体制多元化，有助于理顺宏观管理关系；对扩大高校自主权将产生积极影响。”[6]二是有助于摆脱公立高校办学的低效率，高等教育经费供求尖锐矛盾的局面。李祖超认为“在我国进行高等教育‘转制’的动因主要有内外两方面因素：外部因素包括教育供求的矛盾、改革传统低效率的高校办学、满足人们对优质教育资源的需求等；内部因素则包括学校内部管理体制改革的需要、提高有限资金的利用率、改善高校整体办学条件、提高办学质量的需要等”。[7]三是有助于公立高等教育与民办高等教育的协调发展、竞争格局的形成。张乐天认为，“转制有利于促进公立高等教育和民办高等教育的协调发展，从整体上促进高等教育持续健康发展。”[8]四是我国经济体制改革为高等教育改革提供了宝贵经验，国有企业改革的成功经验更是为公立高校“转制”的运作提供了借鉴。杨德广认为，党的十五大提出的“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”、“公有制实现形式可以而且应当多样化”等政策以及我国非公有制经济的快速发展为公立高校“转制”提供了重大的机遇。[9]唐安国则认为，“国有企业转制的成功经验给高校转制带来了启示”。[10]
(二)关于高校“转制”的基本概念和性质
从现有研究来看，对公立学校转制的内涵，即公立高校要转的到底是什么“制”是仁者见仁，智者见智。具有代表性的观点主要有三种：第一种认为公立高校“转制”，转的是投资体制、管、理体制和运行机制。它的核心是在国有教育资源所有制不变的前提下，转变单一的投资体制和运行机制。概括地说，就是学校的所有制没有变，变的是教育经费投入的来源以及政府、社会、家长和学校的关系。[11]牢祖超认为，“转制”高校无论如何“转”，其性质依然是国有，即所有制不能转变。[12]第二种观点认为，公立学校转制的目的在于建立自我监督和社会监督的机制。持这种观点的专家学者认为，办学体制改革主要是针对国家“包得过多、统得过死”的弊端提出的，其关键在于没有建立基层监督机制，缺乏独立的负责的教育中介机构。“故真正需要转的‘制’，是缺乏学校自我监督与社会监督之制，是教育中介机构不健全、不独立之制。只要这些问题不解决，政府同学校的关系也就难望理顺，所谓‘教育体制改革’就得一直进行下去”[13]。第三种观点认为，公立高校“转制”转的是所有制和运行机制。唐国安认为，“转制”的内涵包括二个方面：一是所有制的改变，公立高校可以通过资产转移的方式，转变成完全意义上的民办高校；二是机制的改变，即不改变高校的所有制形式，引入市场机制改变其运行机制。[14]张兴甚至提出，“公立高校转制应包括三个方面，一是转变投资体制，二是转换运行机制，三是转变学校资产的所有制。这三者缺一不可，缺少任何一项都是不完整的转制，其关键是转换学校资产的所有制。”[15]
由以上三种代表性观点可知，转制高校的概念与性质主要涉及到产权归属和投资体制、管理体制等运行机制是否转变。关于投资体制和管理体制的运行机制转变基本上已达成共识，分歧的关键在于转制高校是否要“转”所有制，即“转制”高校的产权姓“公”还是姓“私”。在以上代表性的三种观点中，前两种尽管对转制的具体内容有不同的理解，但有一个共同点，即都认为转制不能改变公立学校的所有制，不管如何转，学校的资产都是国有。而第三种观点则鲜明提出转换学校的所有制是关键所在。 (三)关于高校“转制”的模式
由于对公立高校转制内涵的不同理解，对公立高校转制的模式也就有了不同的看法。代表性的观点主要有以下几种：第一种是全民营转制模式。“全民营转制模式，是由一家大的集团公司作为承接人，采取实物出售或股权出售等方式，通过资产转移，使公立高校成为完全意义上的民办高校”。[16]第二种是国有民营模式。“国有民营模式，是指学校的校园和基础设施仍属国家所有，但由个人、团体或者企事业单位来维持学校的日常投入并进行管理”。[17]第三种是国有与民营混合的股份制模式。“国有与民营混合所有制方式，对学校的国有资产进行评估后，并将其继续存留在学校内部，在盘活现在存量资产的同时积极引进社会增量资金，并根据彼此间的比例大小决定股权结构，明确彼此间相应的权益，从而形成一个新的国有资产与民间资产合作的股份制民营办学机制”。[18]
有学者认为要重点引入国有民营模式，股份制模式，适度发展全民营转制方式。[19]有学者提出了针对不同类型高校实施不同转制模式的思路，如“对于规模较小、水平一般的普通高校采用全民营转制方式；而对于水平较高、办学确有成效的高校则采用国有与民营混合所有制转制方式”。[20]
而对于当前国家大力推进的独立本院是否应列入转制高校的问题，争议较大。有学者明确指出，“公立高校转制的模式可能有一种是独立学院模式”。[21]有学者则认为，本科独立学院模式是与公立高校转制并列的民办高等发展的办学形式，即独立学院模式不属于转制高校。[22]更有学者提出，“公办高校创办的大量二级学院是一种‘假民办’，利用公办学校的优势，与民办高校进行不公平竞争。认为二级学院要实行全面转制”。[23]
(四)关于公立高校“转制”的范围
关于公立高校“转制”的范围主要有两种代表性观点，一种观点认为要以试点的方式推进公立高校“转制”。张乐天明确提出，要以试点方式推进高校转制的实施，[24]唐安国认为目前建立“试点”或“试验田”是比较稳妥的途径，高校的转制还不具备“全面开花”的条件，建议在各省市分别选择几所高校作为试点，这些“试点”对象的选择可以是一些地方性的薄弱高校。[25]杨德广则明确提出转制高校的数量比重，认为“应将现有30％的大学转制”，并且“转制高校一般是专科学校、普通本科学校。而重点大学，为国家培养紧缺人才的学校是不会改制的”。[26]另一种观点认为，转制的数量要占较大比重。如朱永新就提出“国家办好 10-20所一流国立高校，每省办好1—2所省属高校，有条件的地市办好1所市属大学。其余的大学逐步进行各种形式的转制”。[27]
(五)关于公立高校“转制”的保障
公立高校“转制”的施行亟需一系列的保障措施。专家、学者们对这一问题的思考大多集中在以下几方面：一是认为公立高校“转制”实施的关键在于明确产权。张民选认为，“转制成功的关键在于要以利权人为基础，明晰产权和利益。要对转制的公立高校的产权进行严格的评估。要建立保障投资者和经营者的权利，保障学校原来的教职工利益不受损害。”[28]孙崇文也认为，公立高校转制的关键也在于按照产权理论推进办学体制的整体改革，进而在新的产权关系基础上重构新的领导体制与管理体制，形成新的运行机制。[29]二是制定并健全政府支持“转制”高校持续发展的法规政策。唐安国、陈飞认为，“要确立转制高校的地位；明确转制高校的治理结构与权责利关系；要严格区分营利性民办教育与非营利性民办教育的政策优惠与要求；要让转制高校直接面向社会办学，政府的影响逐渐淡出等”。[30]三是处理好转制过程的一些必须面对的敏感问题，直接关系到转制优越性的发挥和改革初衷的实现。如国有资产的处理问题；转制学校教职工的分离问题等。[31]
三、小结
公立高校“转制”作为“新事物”，无论在理论研究还是实践探索方面都还处于摸索阶段。笔者认为，基于我国高等教育大众化发展的特定国情，要解决好高等教育经费投入短缺与国家快速扩张高等教育规模的矛盾，超常规途径发展民办高等教育，促进教育供给方式的多样化和增强教育的选择性，提高学校经营的效率等，“转制”学校的实践更多的应是在非义务教育阶段尤其是高等教育阶段进行。公立高校转制对于扩大我国高等教育供给，满足广大居民日益增长的教育需求；开辟符合我国国情的高等教育“教育资源扩张”和“盘活教育存量”发展的新路子，对实现高等教育的持续协调发展具有重大的理论与实践意义。对部分公立高校实施“转制”的办学体制变革，极可能是未来我国的一种新的办学走向。
基于当前现有的研究，可能还要深化对三个根本性问题的认识．，一是公立高校“转制”是什么?它的基本概念与性质有待进一步明确；二是公立高校为什么要“转制”?它的理论可能性与现实可行性到底是什么?三是公立高校如何进行“转制”?关键在于要在理论和实践上科学界定“转制”高校的办学模式、范围和限度、运行机制、产权关系以及公平与效率等制度安排问题。只有这样，“转制”高校这一“新事物”才能得以健康持续发展。
文献
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