试论妥善解决历史文化保护区人口问题的分析
摘要：北京文化保护区的人口问题是保护区更新的难点，文章以北京东城区、西城区、崇文区、宣武区四区解决保护区人口问题的实践为基础，经验和存在的困难，借鉴国内外经验，提出了解决保护区人口问题的措施和建议，对保障保护区工作顺利健康开展具有积极意义．
论文关键词：历史文化保护区；更新；人口问题
目前，北京旧城内有30片历史文化保护区，总占地面积16．1平方千米，居住人口约30余万人．由于历史的原因，保护区内危房多，设施差，老百姓居住的条件仍停留在50年前的水平．在保护区更新的难题最突出的是人口问题．保护区内多数房屋面积狭小，基础设施陈旧，私搭乱建严重，存在着大量的结构隐患和消防问题，此外，保护区内产权方式复杂，有公产、私产、军产、集体、宗教等多种产权形式，这种现象阻碍了单位个人购房、修房的积极性．这些都与保护区内人口密度过大、人口构成不合理等因素有关．因此，解决人口问题是保护区更新的关键．人口问题包括人口疏散、人口结构调整等方面，以及应采取的方法和步骤．妥善解决保护区人口问题关系到加快保护区更新的进程，改善老百姓的居住环境，同时对于调整城市功能、实现总体规划目标、建构和谐社会均具有重大的现实意义．
1国内外相关经验
1．1关于吸引资金的优惠政策
20世纪60年代以来，欧美各国对历史街区的保护与更新采用了多种经济优惠政策．在美国，利用开发权转移的方式进行更新，即开发商在历史街区所建项目的亏损，可由城市其它土地上的项目予以补偿．在德国，旧城更新项目依据《特别城市更新法》获得政府资助，更新中无盈利开支费用60％由州政府负担，40％由地方政府负担．在日本，1968年设立了日本观光资源保护财团，基金经审批后可用于历史街区的保护与更新．
1．2关于居民自助参与1日城更新
20世纪60年代以来，西方国家出现被称为“社区建筑”的自下而上的由居民参与对居住区进行改造的做法．公共参与是历史街区保护与更新的重要环节．法国地方议会确立保护区后要进行三项重要工作：发表公告、公众调查、公众投票表决．日本民间成立了<全国历史街区保护联盟>，通过调查向行政当局反映民意。为政策决策提供依据．美国社区保护遍及各州，基层社区和居民积极参与保护活动以达到改善居住状况，争取环境公平与提高社区品质的目的．
1．3关于人口外迁
日本东京周边地价较低，人们为了更经济，纷纷迁居到城市外围，形成了城里人的外流，减轻了市区拆迁的压力，这是东京旧城风貌得以保留的最根本原因．西安调整城市结构，在外围建设11个组团疏散市中心过于密集的人口；苏州古城区1986年开始在古城的西面和东面开辟新区，经过近l0年努力。苏州古城人口已减少了10万人．这些方法都要依赖便利快捷的．
2北京旧城四城区保护区更新实践
近年来北京旧城四城区在探索保护区更新方式和疏散人口的对策方面取得了丰富的经验，现将典型个例简述如下：
2．1东城区
东城区以交道口“微循环”改造为试点，该地区占地1．47平方千米，共1940个院落，其中平房院1600多个．自2003年起，采用“引入社会投资人，群众自愿，街道组织，产权人实施”的方式，对50多个院落进行了改造．在危改过程中，社会稳定，“微循环”渐进的更新方式得到了各方的好评．
在资金来源方面，主要是引入社会投资人，包括开发商、私有等．区政府搭建平台。提供相关服务，解决可能遇到的问题，吸引社会资金．在决定哪个院落可以改方面，采取“群众自愿”的原则．居民的安置以货币补偿为主，也有定向提供经济适用房、购买二手平房或租房等措施．“街道组织”主要体现在街道办事处入户进行摸底调查。了解不愿搬迁的居民的诉求，进行协商，争取做到全院同意．在产权方面，微循环改造的起步阶段的对象主要是居住在院落中的直管公房承租户，但私房院落、单位自管房经产权人(单位)同意，也可以提出改造申请．可以通过“招、拍、挂”等方式对产权进行公开拍卖，完成产权转换，可以吸引更多资金，形成良性循环．
2．2西城区
西城区保护区更新以什刹海烟袋斜街为试点，该地区现有居住院落140个，950户，总建筑面积5．7万平方米，其中私房197户，建筑面积0．48万平方米；公房753户，建筑面积1．5万平方米，人均居住面积5～10平方米居多．对于保护区人口的去留，一是政府采用降低人口密度、鼓励外迁的政策。用货币补偿、异地安置的方法．外迁居民货币补偿参照文市政府87号文执行，外迁居民需要异地安置的，安排购买经济适用房。
对困难户采取廉租房政策．二是落实保护和修缮责任，愿意留住的现住房人，必须接受保护和修缮规划的要求。按保护和修缮原则进行保护修缮，独院落私房产权人应根据保护规划要求，拆除院内违法建设，按规定进行房屋修缮或更新，非独立院落私房产权人应当服从整体院落的保护更新要求参与保护与更新，私房产权人如修缮资金不足，可申请协助办理银行贷款．
烟袋斜街地区保护更新的成功经验是以深入调研为基础，更新速度快、风貌保护得好．
2．3崇文区
崇文区前门地区危改试点已实施三年，目前仍处在外迁人口阶段．该地区占地105公顷，现有居民20417户，人口61600人，人口密度4．38万人／平方千米．前门地区人口稠密，房屋危旧，文保单位多．针对这些问题，该地区在危改过程中提出了“人房分离”的模式，即采用货币补偿的方法，将保护区的人口全部外迁．人口全部迁出后，以便对建筑进行认定和维修．房屋拆迁补偿标准和办法为：房屋拆迁补偿款=(5400k+1000)元乘以房屋建筑面积+重置成新价，k=1。3(容积率修正系数)；建筑面积=使用面积乘1．33；居民在奖励期内搬迁可奖励5．5万元；签订协议后在三环至四环购买住房的给予一万元奖励，在四环至五环购买住房的给予二万元奖励，在五环以外购买住房的给予3万元奖励；对于外迁居民，全市7个经济适用房项目可提供定向供应．
崇文区“人户分离”成功的方面在于调整了城市用地性质，为区域经济注入了活力．
2．4宣武区
目前宣武区正重点进行大栅栏地区的改造，大栅栏改造建设项目是2008年奥运人文项目和北京25片历史文化保护区之一．该地区占地79公顷，居民约4万人，2003年12月8日，大栅栏改造建设项目正式启动．现已完成了一期月亮湾地区环境整治工程，该项目占地2．2公顷，需拆迁居民107户、单位40家，预计总投资约3亿元，其中拆迁费用约2．2亿元(居民拆迁费0．3亿元，单位拆迁费1．9亿元)，目前，区政府已投入8500万元，居民拆迁率完成了75％，政府投入巨资，是危改工作顺利完成的关键．
3存在的问题
根据各区的情况，保护区外迁人口面临着如下几方面的问题：
1)速度慢．保护区绝大多数居民赞成改造。但难以做到人口疏散．主要表现在两个方面：一是政府能够把握的房源较少，现在有房源大多房价过高居民即使得到拆迁补偿也买不起；二是即使部分居民想外迁，但又怕外迁居住生活条件不完善，存在子女就学、老人就医等问题，因此对外迁产生抗拒心理．
2)整院实施难．东城、西城均采取“居民自愿的方式更新，一个院落内70％居民同意外迁少数居民不愿外迁而延缓整个院子改造的情况非常普遍，即使院内有一户居民不愿外迁，整院的更新也难以实施．
3)资金紧．对保护区居民实行搬迁，重新安置需要的资金量非常大，而且，由以房地产开发为主的改造模式改变为政府组织动作，势必要求政府先期加大投入，用于居民拆迁补偿、外迁专项住房建设政府财政压力加大，如前门、大栅栏地区居民外迁的资金缺口高达数十亿元人民币．
4)无“法”依．由于保护区外迁人口无依据，对于“钉子户”办法不多．另外，对保护区的土地转让政策、拆迁补偿政策、居民安置政策、税费减免政策等，还没有完整统一和可操作的明确规定．
5)市场乱．相关政策的发展和市场发展不配套．比如在货币补助环节上，一些开发商出高价外迁院落居民，开发商自行决定每一户的补偿安置情况，政府部门不清楚，居民相互之间也不清楚．如此既不向居民公开，也得不到社会监督，容易出现补偿安置标准不一的情况，导致了市场价格的混乱．
6)非物质文化的保护问题，即原有居民的保留问题．尽管北京市也专门出台了<关于鼓励单位和个人购买北京旧城历史文化保护区四合院等房屋的试行规定>，制定了相关优惠政策，鼓励单位和个人购买四合院，但基于原有居民的经济条件有限，很难承担改造修缮后四合院的购买费用，所以回迁率很低，这在保持旧城传统文化的无形资产方面很不利．
4措施与建议
4．1统筹兼顾处理好重点与一般的关系、“点”与“面”的关系
所谓“点”上的工程指以前门、大栅栏地区为代表的奥运人文项目，其范围大，任务急，政府需加大资金投入力度，尽快外迁保护区的居民，推动保护区更新工作的顺利实施．目前，其他保护区多属于“面”上的项目，可采用交道口“微循环”的模式，渐进更新．在具体的措施上，应灵活对待，对于院内少数不愿外迁的居民，可集中在一个区域，建普通四合院，在满足基本居住条件的前提下，就地安置；或可考虑将原有院落重新划分，其改造的资金缺口主要由投资人补偿，此项工作需政府、开发商、居民共同协商解决．见图1、图2．
“政府引导，社会改造”是保护区更新的长久之计，为此应理顺现有平房的产权关系，推动平房产权私有化的进程，鼓励平房上市交易，使平房、四合院出售，购买，转让，租赁等行为规范化、合法化，让社会资金通畅流入．鼓励有条件的业主修缮房屋，对于公益性、非盈利性的项目政府予以补贴．同时研究军产、单位产权房屋的私有化政策．
4．3划定专项用地，建设适用房
建议政府在四环周围划定专项用地，为保护区外迁居民提供生活方便、便利的经济适用房，用补偿政策和较好的居住环境吸引保护区居民外迁．经济适用房宜选择小面积户型以适应保护区人口外迁需要。保护区居民享受经济适用房优先购置权，政府可对低收入家庭予以一定的补偿，用市场经济的杠杆引导保护区居民的外迁．
4．4配套相关法规，规范市场环节
建议政府制定保护区人口外迁的相关法规，对于影响城市重点工程的“钉子户”，应采取有效的办法，制定相应的标准，以便拆迁工作有法律支持，对于人口外迁过程中住户提出的不合理要求应有明确的法律界定．同时，政府应规范保护区外迁人口的补偿标准，避免补偿差距过大的现象，使保护区人口外迁工作顺利实旌．
4．5制定优惠政策。吸引社会资金
可根据具体情况，制定相关优惠政策，吸引社会资金进入保护区，缓解保护区人口外迁和房屋更新的奖金压力．对于保护区保护与更新中非盈利项目，政府可采取优惠措施，如减免税收、低息贷款、政府补贴、开发权转移、区外项目优惠、保护区外土地容积率补偿等措施，鼓励社会资金参与保护区的保护与更新．
4．6适当保留原住民
在保护区更新进程中，应适当保留老北京原住民，他们承传着老北京的民俗文化，属于保护区应保护的“软件”环节．为保证保护区人口结构不发生彻底的变化，可保留部分保护区原住民在原地居住，例如一个原有10户人家的院落可考虑保留3户，迁出7户(保留和迁出户数的比例可根据进一步的详细调研而定)，由新的院落产权人将院落基地划分为两部分，一部分给保留的3户居住，在其原住房面积基础上适当增加，改善其居住条件；另一部分可按保护区规划规定进行修缮或改建．见图3、图4．
