乡村治理：行政化还是自治化？——对乡村基层政权建设的一项政治学理论的思考
来源：岁月联盟
时间：2010-08-11
[关键词] 乡村治理 行政化 自治化 基层政权建设
目前学界关于乡村基层政权建设主要有两种主张：一是行政化；二是自治化。行政化主张将基层政权的触角直接伸入到村一级，强化乡村基层政权；自治化主张在乡村实行自治。根据自治内涵的不同又可区分出两种观点：村自治和村民自治。村自治主张乡村自治应是地方自治，自治主体为乡村精英；村民自治主张在宪政性分权的基础上通过村民直接选举代表进行自治。二者主要区别在于地方权威的产生，村自治认为在乡村构筑起一个精英阶层承担起自治功能是顺利实现自治的关键，而村民自治认为自治权威的来源只能是广大乡村的村民。1
本文试图对行政化和自治化主张背后的理论逻辑进行梳理，整理出各自的优缺点，从理论和实践两个维度加以评述，最后得出笔者的观点。
一、 行政化主张的理论逻辑
主张行政化的论者一般都是循着现代化的理论逻辑来进行论述的。
现代化理论认为，后发现代化的国家由于特殊的背景以及面临特殊的发展问题，要求有特殊的推动现代化的条件和能力。后发国家实现现代化必须具备两方面能力：一是在现代化开始阶段要有强有力的资源提取和社会动员能力；2 二是现代化启动后在整个现代化过程中，具有控制社会、保持稳定的能力3。因为在现代化过程中，一方面，由于社会重新整合，容易造成不稳定；另一方面，根据发展的内在要求，稳定又是一个必不可少的前提条件。因此，无论是提取资源、社会动员的能力还是控制社会、保持稳定的能力在客观上都要求一个权威型的领导和组织。于是，国家政权建设从理论和实践上都成为一个合乎逻辑的选择。国家政权建设是以国家权威为中心的动员体系、权利界定体系、组织体系、责任和整合地位的现代“建设”。它是近代民族国家形成的一个核心，既反映了早发现代化国家（如英、法等）在近代兴起的一个历史过程，也是后发现代化国家在现代化进程中追求的一个目标。国家政权建设不仅包括权力扩张、组织建设和财政汲取能力的发展，更重要的是要建立起一套现代权威和权利体系。它是“一场现代社会革命，随着革命的到来，贵族和城市精英的局部控制权被取代，民众的归属认同从旧的政治单位中脱离出来，建立起他们归属民族国家的一系列新原则，即公民和现代国家的关系。”4 基层政权建设是国家政权建设紧密相连的一环和必不可少的组成部分。它力图提高基层权威的效率，使其既能有效治理社会，同时又能完成国家赋予的任务，从而为基层社会提供新的稳定秩序。由于中国特殊的国情，乡村基层政权是整个社会组织机制的基础，乡村基层政权建设成为决定中国社会稳定与否、能否顺利实现现代化的重要环节。正是循此现代化的逻辑，一些学者认为有必要坚固基层，将行政化体制贯彻至基层乡村。5
概括起来，主张在乡村实行行政化的论者认为行政化至少可以起到以下作用：1）有利于强化对基层的控制；2）有利于以非市场化的手段迅速汲取资源；3）按照有一种观点，强有力的地方政府有利于推动地方的发展（关于这一点事实上还很值得商榷）。持反对意见者认为，行政化不易克服的弊端是：1）容易控制过死，造成“局部地方专制主义”6；2）行政成本过高，往往是财政提取与行政支出不平衡，容易导致“政权内卷化”7；3）从价值取向上来看，行政化一方面有悖于基层民主化、自治化的趋势，另一方面有碍于经济市场化、减少政府过多干预的趋向。
二、 自治化主张的理论逻辑
正是基于行政化取向可能带来的诸多弊端，一些学者主张在乡村实行自治，但源于不同的理论思路，有的主张精英自治，有的主张村民自治。
主张精英自治即村自治的学者主要从“国家-社会”的理论路径进行分析和论证。
“国家-社会”分析模式也称市民社会理论。该理论认为，政治现代化的实现不仅需要国家上层建筑的突破和变革，而且有赖于国家之外的一个自主社会的形成及其支持。市民社会可以被认为“既具有社会学和历史学的意图还具有道德和的蕴含、既是指高度概括的结构又是指极为具体的结构、既是设域于国家与社会之间的三分观念又是置国家与社会相对抗的二分观念”8。市民社会对于国家权力体系民主化的意义表现在：（1）市民社会是现代民主的社会载体；（2）市民社会是国家权威与个人自由间的缓冲带；（3）市民社会是民主力量生成积累的基地；（4）市民社会是民主平稳发展的平衡砝码。9 中国在历史传统中，曾有一个介于国家与乡村社会的中间力量，即士绅阶层。士绅是曾入仕而现赋闲在乡的具有官僚身份的人和未入仕而持有功名的读书人。他们是传统儒家文化的承载者，在整个传统社会和秩序中发挥着既连接国家又沟通地方社会的作用10。但由于近代以来的“国家政权建设”破坏了国家自身在基层的权力基础，士绅社会在国家政权扩张的打击下也逐步解体。尤其是科举制的废除，割断了士绅阶层与官僚制国家的制度性勾连。士绅是保持中国政治平衡，促进社会稳定的一个可以挖掘的传统。随着中国市场经济的发展和法治建设的完善，有望在乡村重新构筑起一个类似于传统士绅的精英阶层，这个阶层可能兼备道德化身和礼仪维护者的角色，“在国家力所不逮的边缘建立起自己的‘壕堑体系’，充当乡村社会的‘经纪人’或保护人角色”11，从而成为支撑村自治的一个基础。村民自治虽然民主，但在实际操作中其效果却并不理想。因此，通过发掘乡村的传统资源，在新的条件下重构一个中间阶层，承担起自治的功能，这是一种较为可行的选择。
主张村民自治的学者大多从当下的实践和现实困境出发加以分析和研究，其背后没有较统一的理论。比较典型的是“结构-制度”的研究路径。如张静在《基层政权》一书中即运用了结构-制度的分析方法研究乡村社会。她从政治社会学的视角出发，认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。“基层的‘稳定'困难不是一个新现象（虽然它的表现方式与社会变化有关），而是历史上延续至今的地方社会治理方式及其原则多次危机的再现。”12 在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构是消除当前乡村冲突的根本，而改变基层权威的授权来源则是建立稳定的基层秩序的关键。张静主张，“加强基层政权”的含义不应只是由“掌握资源”来扩充权力，而应寻找权力的来源。不应仅仅是信息公开，更重要的是乡村权力分布的宪政改革，要“加大权力的分化配置，减少目前政治经济法律权力在基层的过分集中状况，使村民的监督权力能够与基层政权的管制权形成大致平衡。”要建立一种代表性自治，“这是形成稳定的、有活力的、又有自我修复能力的基层秩序的关键。”13
三、 行政化还是自治化
如果承认中国经济是向市场化的方向迈进、中国社会是向现代社会转型的话，从理论和当今世界已有的实践出发，我们可以论证市场条件下的行政化和现代社会中的自治化其内在要求是一致的。
1、 市场条件下的行政化
笔者认为，在当前中国，主张行政化的关节点已不在于行政化的职能究竟由哪一级来承担的问题，问题的关键还在于为了推进发展政府应该做些什么和必须做些什么，政府现在所做的一切其出点是什么，目的是什么（详细一些，是为了农村的发展还是为了已有集团的利益，是为了养活一帮人——当然某种程度上也是出于稳定的需要——还是为了促进转型和发展）。如果明确这一切，在具体实施时只是一个技术问题。理由在于：1）以往通过乡村进行社会动员提取资源以支持整个国家现代化的目的已不再需要14。2）新的形势下在基层维持稳定更多依靠的已不再是单纯的行政性手段，而还应发展起组织化的方式和间接的利益控制等，在乡村应是有助于新的发展的稳定。3）如果国家通过官僚化的方式来承担起这些基本职能已不成问题15。
市场条件下的行政化包含两个方面：一个是有所为，即政府必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和培育公民社会所必需的；另一个是有所不为，即政府不能面面俱到，市场能做得更好事应该交由市场，属于社会范围内的事，应划清界限，国家权力要就此止步。
按照早期古典自由主义的理念，政府只是“守夜人”，是一个必要的“恶”，管得越少越好，政府的职能只限于提供制序16和安全。而现代自由主义认为，政府不仅限于上述职能，还必须考虑正义问题，承担起积极促进繁荣和公正的责任，即政府有必要进行适当的干预。
市场条件下的行政化并不排斥公民社会的自治，恰恰相反，在市场经济中，为了抵御国家权力的过多干预，不仅要在国家权力内部进行制衡监督，而且有赖于一个相对独立于国家的公民社会的形成，在这个社会中实行自治，为一种不受政治侵害的个人自由保留空间。而市场经济的真正发展客观上也有助于这样一个社会的建立，将为公民社会的自治提供比传统社会更多的条件和基础。
而在中国市场化还不完善，公民社会尚未成形的时期，政府必须承担起转型阶段特有的职责。一方面要积极促进二者的建立和完善，另一方面要从计划经济时代权力过多干预中退出来。总的来说，政府既要促进发展，又要维持稳定。但政府促进发展和维持稳定的行政化的方式应发生转变。
2、 社会中的自治化
关于自治，在西方学术理论中一般指某一地区或群体的人们自主管理自身事务，多用于处理中央与地方关系及多民族国家中少数民族的事务。
按照沈延生的概括，迄今为止，自治理论主要有三种：社会自治、地方自治和群众自治。社会自治理论是马克思主义的一个组成部分，社会自治是国家废除后，组织成社会的人自己管理自己，它是作为国家统治的替代物。地方自治理论是当代学理论体系的一个组成部分，地方自治指“在国家主权允许的范围内，基于地区居民的意愿，由作为法人而独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务”。群众自治“则是一种理论上的怪胎。从理论的实质上分析，它更接近19世纪以前的地方自治。从理论的渊源上看，又不能把它排除在社会自治的体系之外，并与人民公社有着藕断丝连的关系。”17
本文之所以提出现代社会中的自治，主要出于以下考虑：暂且抛却关于自治理论的渊源，从当下我们的理解出发，有必要认清在现代社会中自治的内涵和功能。即自治在现代国家、现代社会中可能的存在形式和实现方式。我们从理论和经验两个层面来把握现代社会中的自治。
从理论上来看，现代社会的自治不同于西欧封建社会的自治，也不同于传统的士绅自治。一方面，现代社会多以市场为导向，从职能范围来说，要广于传统的自治。如传统自治只需适应传统农业社会承担起一般的提供制序、安全、教化、慈善、、水利方面的职能即可，而现代社会，由于社会生活的复杂及人口流动、与外界的交往密切等方面原因，自治社区必须承担起更多的如促进本地繁荣、提供基本保障等方面的职能；另一方面，现代的自治都是处于民族国家之中的自治，这就要求，自治社区不仅要维护本地的制序和安全，也有责任承担起属于整个国家的一部分义务。在现代民族国家中，各个部分联系更加紧密，社区对外界的依存度也更高，这就决定了其独立程度要低于古代社会，许多决策和活动需要依靠外力，自治权要相对收缩。古代社会往往是等级社会，而现代社会强调民主与平等，这样，实现自治的方式也会不同。现代化同时也是政治一体化的过程，乡村自治必然也是国家治理的一部分。
从经验上，我们至少可以通过以下来分析和把握：1）英国地方自治的历程；2）清末民初实施自治的意图；3）中国当下实践着的村民自治的现实情况。
英国的地方自治有着悠久的历史和传统，在西方具有代表性。从英国发展的历程我们可以看到，早年封建时代的自治随着民族国家的建立是如何使得地方自治逐步与国家行政相结合的过程。欧洲早在十二、三世纪就有一些享有程度不同的自主权的自治市。在乡村，社区的管理主要由教会组织承担。新教革命后，教区一级的教民自治管理取代了圣职人员的管理。英国的教区由教民选举产生的教区委员会管理。“19世纪以前地方自治的特点是：团体自治已经初具规模，但是像自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格，并处于国家行政区划与行政组织之外，依据英国习惯法，只被认为是私人团体。进入19世纪后，地方自治制度有了重大的发展。首先，地方自治体正式成为获得公法授权的地方公共团体；其次，居民自治原则得以确立；最后，地方自治体与国家行政组织合二而一，成为国家行政系统不可或缺的组成部分。”后来，英国所有的地方自治体都成了公法人，所有的地方政府都成了地方自治体，地方自治与地方政府在中成为同义词。18
清末民初的地方自治在实践中虽然由于种种原因而归于流产，但短暂的实践在中国地方行政史上留下了许多值得思考的东西。1905年清政府废科举制，整个封建统治的制度体系受到致命的冲击，皇权亦岌岌可危。为了加强国家对乡村社会的控制，光绪34年（公元1908年）清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）——保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。后来民国初期，从袁世凯到北洋政府又颁布了一系列自治条例，基本上沿袭了清末的制度安排，只是否定了宗法性质的保甲体制。19我们看到，在近代历史的转型过程中，在中国试图从传统迈向现代的过程中，当时实行地方自治并非为了地方的自主权利，也非出于民主的理念，而恰恰是在技术手段和统治能力不足的情况下，国家试图将控制力进一步延伸至乡村的反应。
中国当下正在实践着的村民自治，按照理论设计，本应是一种具有中国特色的基层直接民主制度，“其突出特点是：（1）自治的主体是人民群众，而不是地方，不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论；（2）自治的决策内容是村民根据国家自主管理的本村事务，其范围是与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而不包括政务，即国家的政令法规和政策；（3）自治组织本身不是政权机关，不向国家承担财务责任，只行使单一的自治职能；（4）群众自治组织的领导人不属于国家公职人员，而是从自治体成员中直接选举产生，且不脱离生产劳动，只能根据协商享受一定补贴。” 但在实践中，“村民委员会实际承担着贯彻落实政务的行政功能。……村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”20 这实际上映证出，在现代民族国家体系内，在现代社会中，自治主体不可能摆脱属于国家行政职能的事务，不可能如古代某一个地方共同体的自治。所谓国家与社会、行政与自治的分野只是在抽象层面进行的。
由上，我们可以看出，现代社会中的自治是一种在国家内的自治，它不可能完全脱离国家的治理而独立存在，因此，地方在追求相对于国家的自治空间的同时还必须承担起一部分国家的职能和任务。同时随着国家一体化甚至全球化程度的加深，地方自主性越来越弱，自治与行政的交融必然会更加密切。
综上，无论是市场条件下的行政化还是现代社会中的自治化，本质上都要求政府（自治组织）必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和现代社会运转所必需的，同时这些职能又是有限的，它基本上以提供社会所必需而其它组织又无法“替劳”的公共产品为界。在现代社会，除了这些基本的服务之外，还需要有更阔的空间和更多的服务。一方面出于抵制国家权力过分干预的需要，一方面为了有更为丰富的社会生活，有必要在国家之外形成一个独立的民间社会，在社会的领域里实行自治。因此，在这，无论行政化还是自治化要追求的一个目标是：在国家与社会、行政与自治之间划出一条界线，使之更好地服务于现代国家和现代社会的需要。行政与自治是现代生活这个统一体中所必需的两个方面。
四、 精英自治还是村民自治
精英自治和村民自治，如果说在古代社会有着质的区别——一个为贵族制，一个为民主制，在现代社会，在实践中二者已难以有质的区分。理由如下：1）在现代社会，在启蒙和理性化的冲击下，任何公共权威的获取和合法性的产生都必须诉诸民主的方式——不论这种方式是真实的还是打着民主的旗号。（在下文将进一步论述） 2）在现代社会，由于种种原因，已不可能有纯粹意义上的直接民主——如古代社会一样由共同体全体成员一起共同治理或以抽签方式轮流进行。现代社会的直接民主顶多也只能以直接选举的方式选出其代理人。21 因此，在现代社会，二者在形式上是一致的——都是选出一部分人来处理公共事务，而且一般都会采用民主的形式；二者在实质的意义上也会趋于一致——最终选出的也都会是精英，都会是在现代情境下所认可的一种人。22
地方公共权威的产生自古及今大致有三种方式：一是来源于实践中担当治理责任的的过程，如中国传统的士绅获取权威的模式；二是来源于地方性分权的贵族传统，即地方自治传统地由一部分贵族精英承担，如西欧的领主治理模式；三是来源于代议民主，即通过选举的方式获取。
第一种模式已经不可能再现，理由是：（1）传统国家与现代国家两套治理系统存在本质区别；（2）相关制度和环境的不同。如与士绅权威获取有很大关系的传统的宗族制、文化伦理体制、集体公产制已不复存在或相当微弱。以前获取权威的许多职能现在事实上已成为现代政府不可分割的一部分。再者传统社会人口极少流动，而现代社会的组织和结社在结构上与传统社会是极不相同的。（3）现代自治的内涵和功能（参看上文论述）。
第二种模式有赖于一种优良的传统，而且固定地由一部分人担当与现代以来的价值追求是相悖的。
再看第三种模式。从形式上来看，现代公共权威的合法性来源只能从民主（选举）的方式获取，且不论其效果如何——是真实的还是虚幻的。
那么，问题的实质便不在于通过这种或那种形式选取出一部分人来治理。真正有利于乡村幸福的本质还在于建立一个什么样的共同体。这也正是卢梭等经典作家揭示出问题的关键所在。从柏拉图到卢梭、孟德斯鸠，本质上说政体形式并不重要（各种形式各有其优点和针对性），核心在于共同体的性质是什么，是否体现和执行了共同体的意志和利益，是否在追求多数人的幸福。而具体采用何种治理形式，取决于一个地方的传统、习俗、人情、习性，甚至地理环境、气候等。
无论从马克思主义关于统治实质的理论，还是从精英理论揭示出的实际状况来看，主观地在乡村试图构筑一个阶层由其来承担起治理的功能是不现实的。因此，结论是：既然无论通过什么形式最终治理都是由一部分精英来承担，既然现代权威的来源都不得不通过民主的方式来获取，而且从张静在《基层政权》一书中揭示出的“局部地方专制主义”的结构性根源23来看，通过宪政性分权的的代表性自治无疑是合理的选择。因为，解决乡村社会冲突、消除“局部地方专制”的关键——改变公共权威与其社会基础的利益关联在现代只能运用选举的方式通过政治市场来解决。这样，舍象了精英自治和村民自治的表面纷争，从中国目前的实际情况和乡村面临的困境出发，民主化应是今后乡村体制改革努力的方向。
五、 结 论
综上，本文的结论是：“市场条件下的行政化”和“现代社会中的自治化”其本质取向和内在要求是一致的。在现代社会，精英自治和村民自治在实践中无论从形式还是实质意义上都会趋于一致。有必要超越行政化与自治化的二元对立，也有必要跳出精英自治和村民自治的表象分歧，从大的方面认识中国乡村的现状和历史走向，从大政治的视野构筑适应中国乡村的政治体制。
笔者认为，自治化和民主化是今后乡村治理发展的方向，但在进行具体的政治设计时必须认识到中国的特殊国情。
六、 余 论
马克思曾说：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化的发展 ”24 社会的经济结构将决定我们可能构造的政治形式。
著名的中国研究学者杜赞奇在分析“国家政权内卷化”时也提出“与法国等成功的国家相比，为什么那些失败的国家政权未能克服经纪层的腐蚀瓦解力量？是不是因为当代发展中国家的政权扩张超过了其经济发展？”25 他在《文化、权力与国家》一书中最后得出结论：“在20世纪以农业为主的社会中，当国家政权的职能及人民对政权的期望迅速增长，即其增长速度超过人均收入的增长速度之时，对政权建设的要求便会产生与早期政权建设大不相同的一系列问题。在早期，国家政权的扩张与当时的社会、政治和经济等其他方面的发展是有机一体的。”26
笔者认为，在思考解决乡村问题以及为未来的乡村进行政治设计时，必须考虑我们国家乡村的现实情况以及在可预见的将来所可能有的生产方式和生活方式。我们至少可以设想，从目前广大乡村的现状以及现有的政策和方向出发，我们的乡村将来会是什么模样（仅从生产方式看）？象欧美或象日本、我国一样吗？不大可能。或是整个内地都能发展成目前沿海发达地区这个样式？也似乎不太现实。试想，如果在很长时间里我们的大部分地区仍然不得不采取目前这种小农式的耕作和经营模式，那么，我们的治理方式可能变到哪里去呢？我们也许仍将不得不在很长的时间里在现有这种矛盾和困境中拼搏奋斗。
在发展经济学中，关于化和农业现代化问题有许多理论模型，但概括起来，无非是通过各种机制将农业人口转移（如通过城市化吸收农村剩余劳动力，或就地通过农村工业化解决剩余劳动力，从而提高农业生产率）。但中国的特殊国情恰恰在于中国是一个大国，而且是一个人口大国，一个农业人口占绝大多数的人口大国。是大国，她必须保持稳定，必须稳定粮食生产；是人口大国，这就意味着中国在相当长一段时间内不可能将农村的大部分人口转移，从而走西方国家和大多数发展中国家通过工业化、城市化吸收掉农村剩余劳动力进而实现现代化的道路。也就是说在相当长的一段时间内，中国的大多数农村地区也许还不得不维持和依靠目前这种生产方式。尽管我们会有变化，会有很大的发展，但这种生产方式还难以有一个根本的改变。在此背景下，我们的制度安排，尤其是政治方面制度的设计必须而且也必然要受制于这个大的前提。由此，从政治的逻辑推演，我国现阶段乡村基层政权建设的政策路径选择应该包括两条：一是在发达地区实现了工业化、市场化的乡村的政权建设；一是在广大传统的乡村现代化进程中的基层政权建设。在一些发达地区，尽管经济上与传统的农业生产方式已经有了质的区别，但其基本的生活和组织方式仍然是乡村的，与现代化城市相比还有很大差别。在这些地区可以先行探索新的组织管理模式。而在广大的传统乡村，也需要探索新的更能促进发展的治理模式。但在进行政治设计时，必须注意连续性和稳定性。如果说政治学要研究和解决的问题包括两个方面：保持稳定和促进发展的话，那么在此首先要考虑的一条原则应是保持稳定。尽管二者乃是辩证统一的。
注释：
1 以上分类只是从大的方面进行概括，具体到每一位学者又有细微的区别。详细观点可参看：如徐勇：《村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版；王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社，1995年版；王振海：“论中国的农村基层群众性自治制度”，《学术季刊》1998.2；陈明明：“乡村：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会版)， 1999年增刊；刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，见 陈明明 主编：《革命后社会的政治与化》，上海辞书出版社， 2002；张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000；王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991；沈延生：“村政的兴衰与重建”,《战略与管理》1998.6；党国印：“村民自治是民主政治的起点吗？”，《战略与管理》1999.1；何清涟：“农村基层地方恶势力的兴起”，《二十一世纪》1996.3等。
2 如罗兹曼主编的《中国的现代化》一书认为，通过必要的组织手段提取资源和进行社会整合的能力是一国能否顺利推进现代化的关键。“中国人的潜力从来就没有被发挥出来，从而去缔造一个有足够力量来调集资源并采取协调行动的强大国家或一个生龙活虎的社会。” “在日本和俄国，就这些与中国相类似的现代特征在17、18世纪以及19世纪初期的演变而言，它们还同时伴随着集权化日益加强和资源向都市更大程度集中的这样一种过程。很明显，在中国，无论是中央政府或地方政府，在克服地方分权化模式方面，都没有发挥出日俄两国政府那样的领导作用。” 中国进行大规模资源积累受到三个重大的不利因素的制约：一是在人口已经密集的中国，人口的持续增长意味着利用传统资源来扩大剩余产品的基础正在削弱；二是中国政府没有采取新的政策来促进都市集中，其上层精英仍散居各地，城市网明显地处于分散状态；三是中国社会中占压倒优势的是以家庭为中心的组织，缺乏能够起到抗衡作用的中间组织，资源也分散在各地。除家庭和宗族的联系之外，可以进行控制和协调的基础一直就很脆弱。参见：(美) 吉尔伯特·罗兹曼 主编：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社，2003. P195-196；P124-125；P163-164。
3 亨廷顿在他的《变化社会中的政治秩序》一书中认为：现代化进程中中央集权、民族融合、社会动员、发展、政治参与、社会福利等同时向政治体系提出要求，政府机构无力解决。尤其是随着公民文化水平提高，大众传媒和通讯的发达使民众有了政治参与的可能和愿望，但“一个国家在政治制度化方面的落后状态，会使对政府的要求很难——如果不是不可能——通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此，政治参与的剧增就产生政治动乱。”他得出：“社会动员/经济发展=社会颓丧；社会颓丧/流动机会=政治参与；政治参与/政治制度化=政治动乱”，现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。因此，后发国家实现现代化必须要有一个强有力的政府来制衡政治参与和政治制度化。参见：塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店，1989. P51
4 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P294
5 王沪宁老师在《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》一书中认为，改革开放以来，随着物质生产力的发展，引起了乡村财产、行为、组织、身份和文化方面的转换。其表现为村落家族文化的回复和扩散，使原有秩序和体制受到冲击，导致基层组织与社会体制“脱钩”，影响了社会体制的通贯性和社会的整合，即所谓“村梗阻”现象。为了适应变化了的乡村，使基层组织与社会体制更紧密地结合起来，消除“村梗阻”现象，必须进行体制创新，包括增加资源、稳定核心、坚固基层、扩大手段、扶助乡政、理顺人事、完善规范和加强监督等八个方面。王老师分析到，中国是一个传统的农业社会，过去的年代里，社会调控一直呈一种较为松散的状态。上，最大的问题在于缺乏中间组织，因而，资源无以聚集，社会无以快速发展。自1949年以来，中国逐渐建立起强而有力的社会体制，一直渗透到基层，中间层次的组织作为中央调控的直接依靠，越来越强而有力，并通过各种方法和体制把基层联结在自己的调控体系之上，从而实现了政治上的一体化。这套体制的建立初期，显示了其对经济发展的巨大推动作用。但乡村改革之后，各种变化导致了基层从社会体制脱钩的趋向，使整个社会体制呈现一种头重脚轻的阵式，出现无序和混乱，资源无法聚集。在论及坚固基层时，他认为，“应当在体制上做出调整，使社会体制的触角能够延伸到村或村的生活中去。” “从目前乡村变化了的生活方式看，将社会体制的下线延伸入村是必要的。”参见：王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991. P263-278；P273-274。
6 关于“局部地方专制主义”可参见张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-295页。
7 关于“政权内卷化”可参见 （美）杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》P51及P185，王福明 译，江苏人民出版社， 2003.
8 黄宗智在《中国的“公共领域”与“市民社会”？》一文中根据哈贝马斯“公共领域”的概念提出“第三领域”的概念来分析中国问题，认为“它是价值中立的范畴，可帮我们摆脱哈贝马斯资产者公共领域那种充满价值意义的目的论”，“可更为清晰的界分出一种理论上区别于国家与社会的第三区域”，这个区域“具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在。” 在分析当代中国时，他的“第三领域”主要指“在这样一种社会政治体制下，这些实体（指众多内部联系高度紧密但彼此联系却松散的实体——笔者注）的行政领导便成了居于国家与社会之间的第三领域的一种关键地带。正是在这一地带，国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动，也是在这一地带，新型的国家与社会关系在逐渐衍生。这里是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。”参见：黄宗智：《中国的“公共领域”与“市民社会”？》，见 邓正来 主编《国家与市民社会—— 一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002. P428-430；P442。
国内有学者对此概念作进一步发挥，认为“第三领域这个概念没有合理吸收哈贝马斯关于公共领域文化基础的探讨，而后者对中国乡村社会的分析具有至关重要的意义”，因此提出“中介领域”的分析框架：“（1）中介领域是介于国家与社会之间发挥中介作用的区域，同时受到国家与社会的影响，但是中介领域并不会消融到国家或社会中去，国家的限度和社会的需要之间的落差决定了中介领域是具有超出国家与社会之影响的自身特质与自身逻辑的存在；（2）中介领域是乡村精英运用公共权力的有效空间，这种权力的运作是通过组织化的渠道实现的，其公共职能的范围是大致稳定并逐步扩展的，中介领域从传统到现代发生着结构变迁并趋于制度化发展；（3）中介领域的存在基础在于独立于国家的自治性，国家的认可，对政治生活的参与以及中介领域的有效自治以防止其陷于无序；（4）中介领域的合法性基础在于公民意识的普及，法治精神的成长，文化传统与社会生活模式的协调。”8 由此勾勒出中介领域的结构特征、合法性基础和该领域自治的承担者——乡村精英。乡村精英是国家与社会权力互强的中介力量，他们既是社会主流价值理念的感知者和认同者，也是乡村共同体利益的代表者和维护者。因而主张：乡村治理需合理借用乡村本土资源，“精英民主而非直接民主，村自治而非村民自治是更为符合乡村实际”。参见：刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，载 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002. P265-268。
9 见 燕继荣：市民社会与民主化的“双边进程”，《东方》1997.2
10 参见 张仲礼：《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，李荣昌 译，上海社会科学院出版社，1991.
11 陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊
12 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P4
13同上 P291-292
14 通过建国后几十年的努力和改革开放以来的发展，我国已建立起比较完善的国民经济体系，资金的来源已不再依靠乡村，而面临的问题主要是乡村自身的发展。从已有数据来看，目前从乡村提取的资源主要用于维持一级政府存活的需要。“目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人，乡镇政权人员臃塞，乡镇财政负担沉重。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。——参见 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6
15 一方面在技术上可以不再如中国传统社会那样必须依靠一个经纪阶层来贯彻国家意图（有关此可参看 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，王福明 译，江苏人民出版社，2003.），另一方面，在财政上支持一个这样的官僚队伍根本不成问题（可参见沈延生：村政的兴衰与重建，《战略与管理》1998.6 P24)。
16 借用韦森教授对institution 的翻译——见《文化与制序》，上海人民出版社2003年版。
17 沈延生：村政的兴衰与重建,《战略与管理》1998.6
18 沈延生：村政的兴衰与重建,《战略与管理》1998.6
19 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6
20 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。P45、213
21 关于古代社会和现代社会的差异及其实现自由方式的不同可参看：[法] 邦雅曼·贡斯当，
《古代人的自由与现代人的自由》，商务印书馆，1999年版。
22 关于权力的几种合法化类型以及此问题富有启发的讨论可参看：[德] 马克斯·韦伯，《经济与社会》上卷，商务印书馆，1997年版。[德] 罗伯特·米歇尔斯，《寡头统治铁律》，天津人民出版社，2003年版。[美] 乔·萨托利，《民主新论》，东方出版社，1993年版。马克思关于阶级统治的理论也有助于我们思考这个问题。
23 张静认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。见 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-288页
24 《马克思恩格斯选集》第三卷 2版 P305。 北京，人民出版社，1995。
25 （美）杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，王福明 译，江苏人民出版社，2003. P185
26 同上， P186
上一篇：农村教育融资问题研究
