当前农村的问题及其解决的新战略——让更多人参与增长的过程和分享增长的好处

摘 要

    本项研究讨论了近期及长期面临问题的各种政策选择。本报告认为：（1）当前农村的主要问题是农民收入增长缓慢，而确保农民收入长期可持续增长的唯一途径是减少乡村人口。当前由过量的生产能力造成的通货紧缩抑制了农村人口的迁移，也阻碍了农民收入的增长。增加农民收入就必须消除通货紧缩。农村基础设施投资对于需求扩张具有乘数效应。政府应通过反通货紧缩的扩张财政政策配置更多的资源投资于农村基础设施。一旦消除了通货紧缩，农民收入将相随于劳动力转移而获得增加。（2）建立全国一体化市场对于缩小区域间收入差距、西部地区分享东部地区动态增长中的收益都是十分重要的。一体化市场的建设对于生态脆弱区调整其生产结构、保持可持续发展也是十分重要的。（3）持续改善农业生产技术是中国保障粮食自给的必然要求，也是农民从加入WTO获得收益的重要保障。 政府应增加对农业科研部门的公共投入。（4）乡村人口迁移的可能性取决于城镇非农业部门的就业机会。因此农村发展因成为整个国民经济发展的一个重要部分。为适应进入WTO对国民经济的挑战及农村的可持续发展，中国应遵循“比较利益”的发展战略，促进劳动密集型产业及资本密集型产业中劳动密集型生产环节的发展。（5） 中国的中部地区集聚了绝大数量的乡村人口，并面临最少的资源和最为严重的贫困问题。政府应优先解决中部地区的乡村发展问题。

    序 言

    本报告的首要目的是研究近年来，特别是1994年以来中国农村发展（不是农业发展）的一些重大战略问题。自中国经历了1992年的通货膨胀及1997年的亚洲危机之后，相应于解决经济生活中潜藏危机的需要，中国经济发展和制度转型的战略和路径发生了许多值得关注的变化，最为突出的表现有两个方面：一是中央政府对经济运行的行政干预在增强，资源配置的权利日益向中央政府集中，二是农村长期发展和农村的制度转型受到严重抑制，造成了农村在非农产业发展、劳动力流动、农村财政和金融等方面面临了激烈的矛盾冲突，接连数年出现农产品价格下跌、农民收入下降等问题，造成人口最多的乡村部门对于经济增长和制度转型的参与程度日渐降低。

    针对上述问题，目前的政策调整并没有能够对症下药，比如西部大开发的战略、难以确保可持续性的生态建设战略等，这些战略至少在中短期内当前农村面临的问题是没有效力的。另外的一种政策思路是不断地在农业生产内部或农村自身寻找解决当前农村问题的出路。显然这些方法是难以从根本上解决当前农村面临的突出矛盾的。

    我们并不认为当前的农村发展能够完全脱离农业生产的发展，也不认为农业生产中就不存在问题。实际上当前农业发展中仍然存在许多问题，比如要素使用、资源管理、生产组织、研究和科研开发、农业推广服务体系、生产资料供给及服务、农产品质量标准等等。我们也不否认这些问题在当前农村发展中的重要性程度。但是，农业生产中许多问题的解决可能涉及到更为基本的一些战略和体制问题，比如当前的财政体制和农村金融体制问题。同时作者认为，就国民经济长期的成长和转型来看，基本战略和制度的制约相对于农业发展对农村发展的制约来说更为基本。因此本项研究的方法是从整个国民经济成长和转型的视野，来考察当前中国农村在战略和制度层面所面临的重大的和基本的问题，并力图提出实施新战略的主要内容。

　　由于本报告宗旨在于帮助亚洲开发银行分析和了解近年来中国农村发展战略变动的基本线索、特点和原因，以便于亚行能够在考虑新的、支持中国农村发展战略时作为。鉴于此一目的，本报告没有更多地涉及关于农业生产发展方面的问题。比如土地资源使用及管理、水资源的利用与管理、农业科技与推广等等具体的农业生产发展本身的问题。

　　本报告在起草和写作过程中，得到了许多学者的支持和帮助，同时也引用了许多其他专家、学者的研究成果，在此特向他们致以诚挚的感谢！

    第一章、导言

    1、中国乡村部门面临的问题

    1．1 中国经济由计划体制向市场体制的转型已经经历了20多年。1978-2001年其实际的GDP年均增长达到9.3%，人均GDP达到8.1%。绝对贫困人口大幅度较少，从1978年占人口一半以上，下降到90年代末期的不到10%。通过改革，中国已经成为世界的贸易大国和吸引外国直接投资总额排名世界前列的国家（OECD， 2000年10月）。对外贸易年均增长15.0%，进口和出口的增长都快于GNP的增长率。对外贸易占GDP的比率由1978年的9.5%提高到2001年的44.0%，中国已成为世界上人口过亿的大国中最为开放的国家。高速的经济增长、人民生活的改善和综合国力的提高是中国成功实现经济转型的重要标志。

    1．2 经过了20多年来的改革，国有改革却始终未能取得预期的成效，国有企业部门的经营困难，很快带来银行，特别是国有商业银行坏帐增加和大量经营亏损。这两个方面的问题直接导致：（1）政府税源的减少和财政收入占GDP的比率下降；（2）银行大量信贷资金被国有部门占用，而非国有部门能够获得的信贷资源大幅度减少。国有企业和国有银行潜藏的金融风险，制约了中央政府从容推进市场化改革的步伐。而1993-1994年的通货膨胀及1997年亚洲金融危机促成中央政府更加强化全国政策制定和实施的统一性及资源配置的行政化倾向。此外，为了克服通货紧缩造成的宏观经济困难，1998年末政府采取了扩张性财政政策，到2002年末，政府已发行6600亿元长期国债，主要用于基础设施建设、技术改造及城镇低收入人口的收入保障。上述政策实施的结果，直接导致当前中国农村的发展与改革面临极其困难复杂的局面。而当前宏观经济增长中出现普遍的生产能力过剩而出现的通货紧缩更加加剧了解决农村问题的难度。

    1．3 中国从计划经济向市场经济的转型从农村地区开始启动。在1978-1984年改革的初期，家庭承包责任制替代了原有的人民公社体制，农民人均收入实现了年均13.9%的高速增长。然而，正如表1所示，农民人均收入的增长率1984年以后始终低于城镇人口收入增长的水平。造成城乡居民收入差距持续扩大，由1978年的2.57:1扩大到2001年的2.94:1。

    1．4 尽管影响农民收入增加的因素很多，但归根结底仍然是乡村人口和乡村滞留的劳动力过多所致。几乎所有问题都与此相关。农业无论如何发展也没有空间来解决众多乡村人口的实现收入快速增长的基本要求的（林毅夫2002；Johnson 2002）。中国农业发展的基本现实看，8.7亿乡村人口，利用15亿亩耕地生产农产品供给4亿多城市人消费。在这种人口格局及现有的技术水平下，我们必须常年维持70%左右的耕地资源投入到粮食生产中，商品农产品的生产受到极大的制约，同时也使农业对农民收入增长贡献份额日渐下降。在现阶段，仅仅依靠农业无法解决当前的农村问题，仅仅依靠农业政策的调整来寻找加快农民收入增长的道路难于凑效。  第二章 问题的成因

    2、70%的乡村人口是所有农村问题的症结1

    2．1 当前所有农村问题的根源在于众多的乡村人口对资源所带来的巨大压力，在于乡村劳动力寻求非农就业而面临的各种障碍。如果不把乡村人口的迁移和农村劳动力非农就业的扩大作为农村发展和改革的首要目标和战略的话，其他的政策手段和政策目标都将无法奏效。

    2．2 从1978年底到1984年的第一阶段改革，农民人均收入超常规增长的根本原因是实行了家庭联产承包责任制，释放出了农民长期受到计划体制压抑的生产经营积极性。到了1985年家庭联产承包责任制在全国普遍实行以后，农民人均收入增长进入到常规阶段。

    2．3 由于农产品的需求不仅收入弹性小，而且价格弹性也低。在正常情况下，一家农户增产，这家农户的收入可以增加，但是，如果每家农户都增产，造成农产品的供给曲线向外移，农产品的价格会大幅下跌，甚至出现“谷贱伤农”的情形。中外经验表明，在常规时期，唯有通过产业、就业结构的调整，农业劳动力向非农产业转移，一方面流动出来的劳动力由农产品的供给者变为农产品的需求者，使农产品的市场需求曲线向外移而供给曲线向内移，另一方面使留在农业的劳动力耕地面积增加，农民的人均收入才能长期持续增长。

    2．4 历史经验亦证明上述观点；例如美国农业人口的比重在1870年时为50%，1920年初步完成化时尚有30.1%，1955年时下降到11.6%，到1985年就只剩下2.2%。日本农业人口在1870年时高达70.1%，1950年降为48.3%，到1993 年时仅余5.9%，韩国在1963年农业人口仍为63.2%，到1995年只剩12.5%。按世界银行的统计资料，在1990年，低收入国家和地区的农业劳动力占其总劳动力的69%，而高收入国家和地区的农业劳动力则仅有5%。同年，低收入国家农业增加值占其国内生产总值的25%，而高收入国家只占2%。从上述经验数据可看出，只有农村劳动力的就业不断从农业向非农产业的转移，才能保证农民收入的不断增长，城乡收入水平才不会有过大的差距，广大农村地区的居民才能够享受与城镇居民大致相同的经济福利。

    2．5 2000年，我国农村劳动力总量已达47962万人，其中从事农林牧渔业的劳动力达32797.5万人，占总量的68.4%，占全国从业人员的46.1%。而2000年的国内生产总值中，农业所占的份额仅及15.9%。农业的劳动生产率只相当于社会平均水平的1／3 。“八五”期间，我国农业中的劳动力总量减少了1001.9万人，而整个“九五”期间，在农业中就业的劳动力总量不仅没有减少，反而还净增加了463万人，致使本来就相当严重的农业劳动力过剩、农民就业极不充分的状况更加恶化。

    A、 农产品供求与价格

　　2．6 农产品价格自1997年以来出现连年下降，导致农民从农业中获得的收入也出现连续四年持续下降。1996-1999年中有3年粮食的总产量超过5亿吨，其他农产品也出现全面增长，导致农产品价格出现全面下跌。1997年全国农产品收购价格总水平比上年下降4.5%，1998年下降8%，根据当年农村住户调查的资料反映，1998年农民出售的15种主要农产品中有12个品种的价格下降，而肉类价格跌幅最大，达12.7%。

　　1999年情况更加严峻，全国农产品收购价格总水平比上年下降12.2%，创改革以来最大跌幅。统计的11种主要农产品价格，除木材上升1.4%外，其余10类农产品价格均出现大幅度下降。从农产品批发市场和零售市场所反映的情况更加严重（中国社会院农村发展所 国家统计局农村社会经济调查总队，2001，2002）。2000年和2001年农产品价格虽然略有好转但尚没有从根本上扭转价格下降的颓势。

    表格1： 1994-2000年主要农产品价格指数 上年=100

    资料来源：《中国统计年鉴》历年

    2．7 中国农业发展中出现了十分奇特的现象：一方面是总体的农业生产效率低下，大宗农产品总体上缺乏国际竞争力，另一方面却是众多的农产品过剩和农产品价格的持续走低。 8亿多农民为仅4亿多城镇人口生产农产品的基本局面，农产品的过剩将是难以扭转。从这一轮农产品价格的下跌来看，就是由于农产品产量的大幅度增加与城市人口农产品消费增长缓慢的矛盾加剧所造成的，是因为农产品收入弹性过低的缘故。有关专家的测算，2000年城镇居民的人均可支配收入，比1996年增加了1441.1元，但这4年中城镇居民人均用于食品的开支只增加了53.6元，食品的收入弹性系数不足0.04，意味着在此阶段，城镇居民人均可支配收入每增加1元，用于食品的开支只增加不到4分钱，这其中还包括在外用餐费用的增加（陈锡文，2002）。因此鼓励农民进行优质农产品生产的政策所起作用的程度和范围也会是非常有限的。由于农产品价格弹性和收入都很低，当前农产品的过剩是商品农产品消费需求不足导致的过剩，是大量人口滞留于农村所致。因此，在鼓励优质农产品生产时，不断出现第一年某种农产品价格很好，第二年价格开始下降，第三年该农产品的价格就会使种植者已经无法覆盖生产成本了。
B、农民收入

    2．8 “九五”期间，我国农民的收入增长幅度逐年递减：1996年农民人均纯收入的增长幅度为9.0%，1997年为4.6%，1998年为4.3%，1999年为3.8%，2000年仅为2.1%。在“九五”后3年，农民人均纯收入的年均增长速度仅为3.4%，尚不及同期城镇居民可支配收入年均增长速度7.2%的1／2。在目前的统计调查中，农民纯收入主要包括工资性报酬收入、家庭经营农业（农、林、牧、渔）收入、家庭经营二、三产业收入、转移和财产性收入四个部分。2000年全国农民人均工资性收入为701元，比上年增加71元，增长11.2%，是纯收入增量的165%，如果加上农户家庭经营二、三产业收入338元，则农民从事非农产业的收入达1039元，占农民人均纯收入的46%。工资和非农经营收入的增量是农民人均纯收入增量的208.3%。通过上述对农民收入特征的分析可以清楚地看到，乡镇及农民外出打工等工资性收入已经成为农民人均纯收入增长的主要支撑。

    2．9 显然，众多的乡村人口是当前农民实现收入快速增长的主要障碍。人多地少的总格局，构成了农户扩大农业生产经营规模的基本约束。在此约束之下，非农业人口或城镇居民及整个国民经济所能够承受的农产品价格水平与农民农业经营收入的增长将是一对很大的矛盾。因此希望依靠农产品价格的大幅攀升来提高农业经营收入，以使其继续成为农民收入增长的主体是不能达到目的（Johnson 2002）。

    2．10 我们认为，农村居民的收入来源主体正在发生转移：由过去主要依靠农业经营收入为主逐步转为依靠农村非农产业的发展为主，近年来这一变化正成为十分明显的趋势。这一趋势对于大规模转移农村剩余劳动力，逐步减少乡村人口，将具有十分积极的作用。同时这一转折正在成为农业和农村经济进入新阶段的重要特征之一。这是我们应该予以密切关注的一个重大变化，也应成为未来农村政策调整应予重点考虑的内容。能否形成一个促进大规模发展农村非农产业的环境及政策框架，将直接影响未来农民收入的增长状况（陈剑波，2001）。

    2．11 我们仅就乡村人口众多直接影响农业和农村经济发展的两个重要方面进行了说明，实际上长期维持相当大比例的乡村人口对整体经济发展所带来的问题更加复杂，解决中国乡村人口的非农化问题已经成为经济发展中一个十分紧迫的任务。

    C、生产能力过剩与农民就业的逆向调整

    2.12 对于1998年以来，农村产业、就业结构的逆转，农民收入增长停滞的原因，国内不少学者认为是 “治理整顿” 产生“急刹车”的作用，造成需求下降，国民经济发展的速度放缓，以致出现通货紧缩的势头，这种观点值得商榷。

    2.13 1998-2001年间的消费年均增长率7.4%，比未出现通货紧缩势头的1979-1998年间的年均增长率7.2%略高。因此，1998年以来的物价持续下降的原因不在于需求的减少，而在于供给的突然大幅增加。

    2.14 自改革开放以来，我国的投资增长速度一直较快， “六五计划”期间年均增长率为19.5%，“七五”期间年均增长为16.5%，但 “八五”期间年均增长率跃升为36.9%。投资在未建成前是需求，建成后突然变成增加供给的生产能力，其结果是在“八五计划”期间，生产能力大幅增加。可是，最终消费需求受到收入增长的制约，在“八五”期间年均增长仅为8.2%，远低于生产能力的增长。所以到“八五计划”结束时，生产能力过剩的情形已经相当严重（林毅夫，1999）。

    2.15 1997年底，通货紧缩的势头开始出现以后，一方面，生产能力普遍过剩，城市企业开工不足导致农民异地就业转移困难，阻碍了就业结构调整。另一方面，在1980年代乡镇企业开始发展时，中国经济还是传统的短缺经济，产品不愁销路，技术水平低的乡镇企业充分利用了这个发展良机。受到上述经验的启发，在“八五时期”全国各地的农村大力发展乡镇企业，不少省份每年以50%甚至更快的速度增长。但是进入1990年代以后，外资大量进入，其生产技术先进、资金充裕、质量控制严格，低水平重复建设的乡镇企业的产品难于和其竞争。因此，在生产能力普遍过剩开始成为国民经济中的主要问题时，乡镇企业所受到的冲击远比城市企业严重，不少企业停工、破产，使“离土不离乡”的产业、就业结构调整逆转。

  3、中小工商业受到严重抑制
3．1 县和县以下中小型工商业发展应该成为县域发展的重点，它将为乡村人口的迁移作出重大的贡献。我们过去的乡镇的发展经验已经充分证明了这一点。目前的小城镇发展战略之所以存在各种障碍，除了各种体制的约束之外，十分重要的一个问题是化和市场发展严重不足，而没有工业化的发展，城镇化的进程是难以顺利演进的。

    表格2：1994-2000年国有部门与乡镇企业工业增加值、就业人数与税收比较

    3．2 近年来作为县域内解决乡村人口非农就业主体的乡镇企业增长减缓，成为经济发展受阻、农民收入增长减缓的重要因素之一。2000年乡镇企业个数比上年减少50 万家，增加值为27300亿元，比上年仅增长10%，几乎为有史以来增长速度最低的一年。乡镇企业的发展对于居住着十亿多人口的县域经济具有十分重要的意义，而近年来乡镇企业增长幅度的下滑已经对县域经济带来了许多不利的影响。乡镇企业发展受阻实际上阻断了乡村人口迁移的进程。

    3．3 经历了二十年来的改革开放，多数的县域经济已经脱离了仅仅依靠农业来推动经济增长的发展模式。随着乡镇企业的崛起，非农产业的发展已日益成为县域经济发展的主体，无论是剩余劳动力转移、县域的地方财政收入及乡村居民的收入增长都日益依赖于非农产业的发展。乡镇企业作为县域经济中非农产业发展的主体从而成为县域经济发展的根基已经成为事实。乡镇企业增幅下降，不仅会因支农资金的减少而对农业生产和乡村建设造成影响，而且会减少非农就业机会的提供。

　　此外，乡镇企业发展的减缓一方面是制造业产品市场的变化，从卖方市场转向买方市场，另外一方面是政府的治理整顿政策，在九·五期间，仅关闭的“十五”小企业就达到数十万家。从乡镇企业近20年的发展过程中，自身也存在许多问题，布局的高度分散和和城市化脱节导致他们难以可持续发展，另外再加上地方的干预力量所导致的银行大量坏帐、内部产权不清、对环境的巨大破坏性，更加扩大了乡镇企业就地转移农村劳动力的局限。显然乡镇企业的发展在解决就业的同时也付出了巨大代价，但是如何解决乡镇企业发展过程的问题和矛盾，显然直接影响农村劳动力的转移，也直接影响整个国民经济发展的大局。

    3．4 当前乡镇企业发展中，最为突出的问题是融资问题无法解决，表现在

    第一、缺乏外部融资渠道，内部融资比例高。

    3．5 目前国内中小企业基本没有进行股权融资的渠道，二板市场尚在争议之中，原有的地方性股权交易市场已取消，中小企业在改制过程中通过集资进行过大量的股权融资，但由于没有可交易的市场，企业职工手中持有的股权不具有流动性，这样一方面企业股权持有者承担着无限风险，另一方面也妨碍了企业以此方式进一步融资的能力，致使企业无法降低负债比率，改善资本结构。

    3．6 1994年以后中央政府明令禁止企业的社会集资活动，同时关闭地方性股权交易系统，取消各类柜台交易或场外交易，因此目前合法的股权融资渠道只有深圳和上海的两家股票交易所。众所周知，对于公司股票在这两个市场上市交易政府有着严格的规定和极其严格的审批程序，只有具备相当规模的企业才能够获得资格上市，而且周期极长（一般需要两——三年的时间），成本极高（一般上市企业在上市过程中花费数百万元已是很小的数目了）。

    第二、外部融资中的债务融资存在很多问题且债务融资渠道极其单一。

    3．7 一、国有商业银行垄断经营，中小型机构特别是非国有中小型金融机构发育严重不足；二、国有商业银行大量信贷资源投入到国有部门特别是国有大中型企业中，由于国有部门的低效率无法及时足额地还本付息，不仅导致银行形成大量不良资产，同时也降低了信贷资源的利用效率，减少了中小企业可获得的信贷资源；三、国有商业银行规模庞大，但计划经济体制下形成的行政化、官僚化问题仍十分严重，加之信息不对称，对中小企业的的信贷风险难以控制，导致商业银行对中小企业的贷款具有更高的成本；四、中小企业部门进行债券融资面临许多实际困难，几乎很难以这种方式实现债务融资。况且目前中央政府严格限制企业通过债券发行进行融资的方式；五、中国货币市场发展缺陷极大，发育程度极低。虽然票据市场建立很早，但一直没有形成规模，甚至在1988——1995年间票据的承兑和贴现基本停止。加上中小企业本身的信用程度不高，通过票据贴现、承兑等货币工具进行短期融资在目前情况下也具有很大的难度；六是由于中国企业目前信用程度普遍不高2，企业间三角债严重，因此财务报表上所显示出来的“企业间借款”或应收款，经常数额十分巨大，占流动资产的比例很高。特别是国有企业对非国有企业的债务拖欠经常是十分严重的。

    3．8 过度的债务融资，加上企业债务融资渠道过于单一，导致企业过度依赖银行信贷扩张来实现投资增长。中国的国有商业银行承担着保障国民经济增长的资金供给义务，同时作为商业银行又不得不考虑银行资产的安全性、流动性和赢利性，企业过度的债务融资和单一的债务融资渠道使得银行体系处于“贷款不是，不贷款也不是”的境地。

    第三、中小企业债务融资信用普遍不足。

    3．9 随着商业银行体制的建立，银行信贷资金的抵押、担保制度日益完善，由于中小企业本身股本投资不足，再加上信用担保机制的严重缺乏，普遍面临着债务融资信用不足问题。

    3．10 正在试验中的中小企业信用担保体系的作用受到诸多限制。一是目前各级政府财政资金非常紧张，能够拿出用作设立担保基金的资金非常有限。二是，目前的担保体系无法覆盖县及县以下的中国90%以上的中小型或微型的企业，三是由于中小型金融机构的缺乏，显然我们暂时还不能对信用担保体系能够发挥的作用估计过高。

    4、金融萎缩抑制县域经济发展

    4．1 如果以县域为统计单位的话，我们认为当前中国农村存在着极其严重的的金融抑制，表现为严重的通货紧缩与信贷紧缩。直接表现为以下几个方面：

    A、国有商业银行垄断储蓄信贷市场且贷款连年下降

    表格3：国有银行存贷款占全国的比重

    资料来源：《中国金融年鉴》1994-2000 （剑波：是否可以把此表的资料补到2001？）
注：国有银行包括：政策银行、国有独资商业银行、银行、中信实业银行

    4．2 改革20多年来中国信贷机构的垄断地位基本没有动摇，始终维持一个70%左右的市场份额。这对于中央政府通过直接动员信贷资源支持城市和国有部门提供了极大便利。

    4．3 国家银行贷款增长迅速下降。1997年国家银行的贷款余额比上年增长了25.05%，但随后的1998年和1999年分别下降为15%和8%。2001年9月末，国家银行贷款增加4904亿元，同比少增1730亿元，主要是国有独资商业银行贷款少增1502亿元，占87%。（人民银行货币政策分析小组，2001/11/1）

    4．4 银行存贷差的扩大，反映了通货紧缩和信贷紧缩的存在。2001年1－10月，中资金融机构本外币贷款共计增加9337亿元，比去年同期少增494亿元。其中四家国有独资商业银行人民币贷款增加4372亿元，同比少增2113亿元。另外，截至今年10月末，全国各商业银行存款余额10.6万亿元，贷款余额7.8万亿元，存贷比为73.6％，比上年同期降低1.1个百分点，账面存差2.8万亿元。10月底，商业银行用于购买国债、政策性金融债的资金为1.48万亿元，缴存法定存款准备金的资金为6384亿元。除此两项外还有6810亿元。虽然商业汇票的发展可以解释部分贷款下降的原因，但能够从银行开据商业汇票贴现的企业一般都是城市中的大中型企业，特别是国有企业。　

    B、金融资源大幅度向城市国有企业集中

    4．5 人民银行监测的5000户企业，虽然从1998年开始，大型企业的银行借款增幅下降，2000年起短期借款和长期借款分别下降8．2%和10．1%，但是实际的占有金融资源的比例仍然是非常高的。

    表格4：1999年国有企业占有资金情况　　　　 单位：亿元，％

    资料来源：马洪，王梦奎 2000

    4．6 表7反映国有银行整个贷款的80%左右是贷给国有企业的，金融资源向国有部门的倾斜是不争的事实。另外，据抽样调查，2000年底全国省会（区府）和副省级城市的贷款余额占全国贷款余额近40%，占当年新增贷款所占比例达46%（人民银行货币政策分析小组，2001/11/1）。这一比例充分说明了目前信贷资源的配置格局的城市化倾向。

    4．7 鉴于国有商业银行在银行业中的绝对垄断地位，我们可以十分肯定地作出判断：这样一种强烈的城市化的资金配置格局，并非仅仅是由于市场竞争而导致的资金流动，也就是说不是由于竞争的驱使，促使资本寻求更高收益而出现的配置格局。这一配置格局的出现是与政府主导的经济增长阶段密切相关。在这一阶段，政府或政府控制的市场主导了整个资源特别是金融资源的配置。

    C、县及县以下承受着极其严重的信贷紧缩
   4．8 目前的信贷紧缩是一种结构性的紧缩，而非全面紧缩。从全国总量分析来看，中资金流动的差额并不十分突出，但是如果我们从县域内部的情况看，情况就要严重的多。一是县域内的国有商业银行的分支机构基本没有放款权利，因此县域内的国有商业银行在1997年以后对县域内主体的贷款增加很少，二是尽管全国的机构的贷款中农业与乡镇贷款与农业和农户的存款在金融机构的全部存贷款所占的比例几乎相同（农村存款在1996-2000年间基本保持在12-13%的水平，而贷款保持在11%的水平），但是如果仔细分析却可以看出全面统计所掩盖的事实真相。第一，在1996-2000年间信用社占据了整个农村信贷市场的65-70%的份额，第二，国有商业银行对农村的放款主要是集中在大型基础设施、扶贫项目、国债配套资金和生态建设的贷款等大型项目，而对迫切需要提供金融服务的农业生产和中小型工商业活动却处于紧缩的状态。

    表格5：乡镇企业和农业贷款 单位：亿元

    数据来源：资讯行数据库（www.bjinfobank.com）
　　　　　 《中国金融机构信贷收支情况统计》1998-2000

    4．9 仅仅观察人民银行全面的统计数据，是难以清楚地看出目前在农村中所普遍存在的货币和信贷的严重双重紧缩的。从运行的情况看，县及县以下正在承受严重的通货和信贷紧缩表现在：

    4．10 （1）邮政储蓄只吸收储蓄不贷款，造成每年上千亿元的资金直接上存中央银行。

    4．11 （2）农村合作基金会清理——农村短缺近3000亿资金。1999年为规避金融风险，中央政府决定全国统一关闭从1986年开始建立的农村合作基金会。不仅减少了农村资金的供给，同时大大打击了县域内中小型工商业的，兑付农民存款的责任直接由县乡两极政府负担，这为本身已经债务缠身的县乡政府无疑是雪上加霜。

    4．12 （3）国有商业银行全面退出县及县以下，贷款审批权限上收，减少机构。由此我们可以观察到一个十分奇怪的现象，一方面是县域内巨大的信贷需求无法满足，另一方面是县域内金融机构存差不断扩大。

    4.13 （4）农村信用社负担过重，无力支持农村。根据人民银行的统计表明:

    1999年全国农村信用社盈余面、盈余金额分别比上年减少3.27个百分点和12.7亿元，亏损面和亏损金额增加3.27个百分点和32.95亿元。全国信用社系统当年净亏214亿元，比上年增加亏损46.6亿元，同时57%以上的信用社是亏损社。

    贷款质量持续下降，1999年末全国农村信用社不良贷款占全部贷款的41.82%，比年初增加近6个百分点。
资不抵债状况更加严重。全国一半以上的（51.55%）信用社已经资不抵债，比上年上升近14个百分点。资不抵债的金额为857亿元，仍比上年末增加287亿元。同时全国农村信用社资本净额为-359.59亿元，比年初减少313.9亿元，加权风险资本也近千亿元，比年初增长9.46%（陈锡文，陈剑波，2000）。

    虽然农村信用社以占全部金融机构12%左右的储蓄存款余额支撑着60-70%的农业贷款和70-75%的乡镇企业贷款（中国社会院农村发展研究所，国家统计局农村社会经济调查总队，2002），但是鉴于当前农村信用社的产权问题、管理体制问题及沉重的包袱（累计亏损与不良资产），显然已经无力承担农村经济发展所需要的金融服务。

    4．14 （5）民间信贷。由于正规金融难以满足当前农村经济发展的需要，民间借贷和高利贷十分活跃，有关学者估计民间金融的规模与正规金融的规模几乎达到1：1的比例。据对15省24个县市41个村的调查，民间借贷的发生率高达95%（温铁军，2001）。温州民间借贷的月息在1%-3%间。

    5、县乡财政与农民负担是一个问题

    5．1 中央对农民负担问题一直十分重视，但是，仅仅抑制了负担急剧上涨的恶性趋势，实际上农民负担每年还在涨。据农业部统计，2000年全国农民(包括部分个体工商户)直接负担的税费共1778.9亿元，平均每个农民负担199元。其中，各种税92元，“三提五统”66元，“两工”和以资代劳6元，集资等各种社会负担30多元，与1999年相比增长了3．3％。

    5．2 中央多次强调要减轻农民负担，后来提出了税费改革方案并在安徽进行试点。从安徽省的情况看，税费改革在减轻农民负担方面效果是明显的，平均每人减轻负担30多元，人均负担下降了30％。但也暴露出改革方案本身存在的一些问题：一是计税方法非常复杂。全国的计税面积统计的数据是14．3亿亩，国土资源部公布的实际耕地数是19.15亿亩；虽然中央规定以第二轮土地承包的面积为计税依据，但一些地方还是重新丈量了土地，造成计税面积增加、税负上升。计税的常年产量规定为前五年的常年产量，在操作中也出现了一些问题，有些地方政府扣除了歉收年份的产量，农民有意见，要求同时扣除丰年产量。对于计税价格到底按保护价还是市场价也存在争议。二是出现了新的户与户之间税负畸轻畸重现象。过去税费按人头收缴所占的比重大，人多地少的负担重；改革后统一归入农业税，税随地走，地多人少的负担重。如何解决这些问题，需要进一步研究。

    5．3 税费改革使农民减负，同时使乡镇政府和村一级组织收入减少。其结果是乡村机构的正常行政能力受到影响。除了一些发达地区，一般地区乡镇的开支中经费所占比重很少有低于60％的。中央曾计划下决心拿出300亿元的转移支付支持税费改革，但仅从农村教育的资金缺口情况看，300亿元也不可能够。

    5．4 税费改革、农民减负与县、乡级财政状况紧密相连，没有地方经济发展和财政状况的改善，税费改革就缺乏推进的基础。我国户口在县和县以下的人口将近ll亿，其中农业人口9.2亿，在县城和建制镇的人口有1.7亿。而全国财政负担的人员总量中，由县乡财政负担的比重约为70%左右，而县乡财政的收入却仅占到全国财政总收入的20%左右。如果不能解决20%的财政收入负担70%的行政人员工资，同时还要担负管理10多亿人口的行政事务和保证基层政权的稳定，其间的困难是显而易见的。

    表格6：江苏、四川省省级与县级财政 单位：万元

    资料来源：《中国县（市）社会经济统计概要》2000
                     《中国统计年鉴》1996，2000，2001

    5．5 由于资料收集方面的原因，我们还没有办法全面观察全国县级财政收入与县以上直到中央政府的财政收入的比例状况，但就上表两个省的情况比较所显示出的情况还是非常令人吃惊的。管理人数最为众多的一级政府，可支配的财政收入却是最少的。农民负担的问题显然不是一个简单的基层政府收费多的问题，实际上涉及到如何促进县域经济发展和整个财政体制的改革问题。

    6、消除贫困：经济发展的长期任务

    6．1 中国农村没有解决温饱问题的贫困人口从1978年的2．5亿人减少到2000年的3000万人，没有解决温饱的贫困人口占农村人口的比重从1978年的30．7%下降到2000年的3%3。

    6．2 中国的扶贫计划所包含的主体、项目和资金渠道范围十分广泛，大多数部委和政府机构都有自己特定的扶贫责任和项目。此外，在整个90年代，国际援助机构和非政府组织在中国扶贫计划中发挥着日益重要的作用。

    6．3 1986至1996年，从名义上讲，中央政府扶贫资金每年达10亿至15亿美元。1997至1999年间每年的资金大幅度增加，1986至1999年总额超过了200亿美元。这些资金包括以工代赈资金、财政资金、中国农业银行及其系统提供的贴息贷款（没有包括民政部救济金，也不包括部委通过条条系统投入贫困地区的资金）。贴息贷款在各年都约占资金总量的一半。省及省以下地方扶贫资金要对中央扶贫资金进行配套1996年中央扶贫开发工作会议要求,省及省以下地方政府要提供相当于中央信贷资金总量的30-50%的配套资金。不过，很多贫困省份财政状况差，难以达到这一目标。（资料来源：国务院扶贫开发领导小组）

    6．4 根据中国政府新的扶贫战略，在新的世纪，中国扶贫开发的主要任务，一是尽快解决3000万贫困人口温饱问题，二是帮助初步解决温饱、但还不巩固的贫困人口增加经济收入，改善生产生活条件，实现稳定脱贫。扶贫的基本方针则不是简单地解决温饱，或者是生产足够的食物问题，而必须做到综合开发，全面发展，坚持可持续发展，必须做到资源配置和开发与生态建设紧密结合。

    6．5 在新的扶贫战略中中国政府已经在贫困目标的瞄准机制、扶贫内容等等进行了许多重大的调整，但是贫困地区的区域经济发展问题将越来越成为贫困工作中的重点内容，因为没有整个区域经济发展水平的提高，仅仅是针对贫困人口的扶贫政策，显然是难以确保贫困人口不再返贫。目前尚未脱贫的3000万贫困人口，大多数生活在生态脆弱地区，因此受到制约更多的恐怕是在生态和条件，而这些人口的脱贫仍然依靠发展当地的农牧业生产还难以从根本上解决问题。因为继续进行农牧业生产和开发必然对资源增加更大的压力，使得已经非常脆弱的生态环境更为恶化，另一方面，连续数年的农产品价格的下跌，除了少数特种农产品外，已经没有给西部地区的农牧业生产扩大留下相应的市场空间，更何况西部地区和贫困地区的农业生产的竞争力也是一个需要考虑的问题。显然，对于尚未脱离贫困的3000万人更为积极的战略是必须帮助他们迁移出生态脆弱的地区。
   6．6 相应于扶贫战略的调整，国际机构特别是世界银行和亚行未来扶持中国的重点确定在扶贫和支持中国的西部大开发方面。这种战略的定位究竟是否符合中国的实际，是否抓住了中国农村发展问题中的关键和实质，是事倍功半的战略还是事半功倍的战略，是需要认真讨论的问题。扶贫战略实施的状况显然是与中国的公共财政状况密切相关的，而公共财政的状况又直接与发展水平相关。ADB和WB的援助只不过是将未来公共财政的支出提前到今天支付。

    6．7 我们认为，新时期消除贫困的战略是一个较为长期的任务，也是各级政府公共财政需要长期投入的项目。如果在一个时期内公共财政的投入过度，显然是会对当期的经济增长效率带来影响，同时也可能影响未来的公共财政支出。而且，农村人口如果不减少，最终既不能解决贫困问题也不能解决环境的可持续问题。

    表格10：1986-1999年 中国政府扶贫资金投入数量  单位：亿元

资料来源：国家统计局农调队，《中国农村贫困监测报告——2000》

    7、西部大开发：必要但难收立竿见影之效

    7．1 西部地区国土面积685万平方公里，占全国陆地面积的71.4%；2000年人口3.55亿，占全国总人口的28.1%，国内生产总值16655亿元，占全国的17.1%， 2000-2001年，西部12个省、自治区、直辖市国内生产总值平均增长8.6%左右，固定资产投资额平均增长17%左右。

    7．2 2000年，国家安排在西部地区新开工10个重大项目，项目总投资1000多亿元。2000年国家安排西部地区国债贴息技术改造项目185个，项目总投资430亿元。2001年，国家又在西部地区新开工了一批重点工程，项目总投资2000多亿元。2001年国家安排西部地区国债贴息技术改造项目90个，项目总投资近70亿元。

    7．3 近两年来，与国家积极的财政政策相配合，中央和地方政府及国有商业银行在西部开发的战略指导下，投入了大量的财政和信贷资金。但是这些投入效果如何还值得进一步探讨。对于西部开发的战略有几个问题值得深入研究：

    是我们经济发展已经到了具备进行西部开发的能力了还是仅仅是通过积极财政政策刺激经济增长的一种暂时手段？

    这种开发战略和巨大的资本投入对于经济增长的总体质量和增长效率的影响是积极的还是负面的？
目前的这些通过财政手段大量投入到公路、铁路、机场、大中型水利设施项目、天然气管道项目建设的资本，对于西部地区的农村发展究竟产生的作用有多大？能否解决目前西部农村地区所面临的最为紧迫的问题？

    7．4 西部地区的农村发展，加强农业建设当然应当放在很重要的位置。但如何 增加农民收入，则应当进行具体的分析。西部地区的人均耕地资源相对充裕，农民人均经营的耕地为2.38亩，比全国平均水平(2.07亩)多15%。但处于西南的广西、重庆、四川、贵州和云南，农民人均经营的耕地面积都明显低于全国平均水平，川、渝两地甚至只及全国平均水平的一半。西部耕地资源多，实际主要只是指西北的耕地较多，而那里的农业面临的最突出问题则是水资源的明显短缺。我国全部耕地的有效灌溉面积占40.9%，东部沿海10省市的有效灌溉面积占60.8%，而西部12省市区的有效灌溉面积只占29.9%。不解决水资源的供给和节约使用问题，西北的农业显然难以发展。这些事实是令人深思的，在土地资源广阔的西北地区，却是水资源最为短缺的地区，而水资源较为丰富的西南地区却又是土地资源最为稀缺的地区，这样的矛盾冲突并不是一个简单的西部大开发的战略所能够解决的。

    7．5 我们意见是：西部大开发战略即不能在短期内成为拉动国民经济增长的引擎，也难以从根本上解决目前西部农村地区面临的一些最为紧迫的问题。显然，将此一战略作为资金投入的战略重点，对改善西部地区的市场条件是有利的，但对于西部地区的经济发展和增加西部地区农民的收入并不会产生立竿见影的作用。

    8、生态改善：确保可持续性

    8．1 1998年，长江和松花江、嫩江流域的特大洪水给人民群众造成了灾难，直接经济损失高达2000多亿元。除气候异常、降雨集中外，引起这次水灾的主要原因是上游水土流失严重、生态环境恶化造成江河湖泊调蓄能力下降。

    8．2 自1998年起，国家实施了天然林保护工程，到2001年底，累计调减木材产量1880万立方米，完成人工造林面积125万公顷，飞播造林57万公顷，封山育林528万公顷。有效地防止了天然林资源进一步遭到破坏，不断巩固了我国天然林保护的成果，为维护全国生态平衡发挥了重要作用。

    8．3 尽管中国近年的环境保护事业取得了巨大进展，但政府的环境政策仍然面临着严峻的挑战。这些挑战，不仅来自环境本身还在恶化的趋势，更涉及现行的许多不当的社会经济发展政策，这些政策影响了环境政策的有效性。

    目前的城乡关系已非常不适应环境保护要求。城乡差距如果不断扩大，2001年中国城镇居民人均可支配收入6860元，而农民的人均纯收入仅2366元，城乡居民收入比率约2.9：1，也就是2.9个农民的收人才相当于一个城镇居民的收入。特别严重的是，农民的2366元收入，还仅仅是全国的一个平均数。按省为单位，人均收入最低的，除了西藏之外，就是甘肃和贵州。甘肃和贵州的农民人均纯收入，目前就是1400多元。正是因为他们的收入太低，为了维持自己的生活，往往不得不去破坏环境。所以我们真想改变中国农村环境不断恶化的趋势，就必须想办法缩小城乡差距，必须想办法尽快提高农民的收入（陈锡文，2002）。

    发展政策中第二个突出问题，是谁来承担和支付生态治理的成本。内蒙古的牧民要发展，要增加自己的收入，目前最重要的手段之一就是扩大其私有财产——牲畜存栏，只有增加牲畜存栏，提高出栏率才能不断增加收入，积累自己的私有财产。但是牲畜头数的增加却与草原生态的保护存在严重的冲突。牲畜过载直接造成草场沙化，荒漠化地区的扩大又直接造成北京地区和华北地区的沙尘暴的增加。但是如果我们因为北京的沙尘暴增加、北京的居民要求享有良好的空气环境，就简单地要求内蒙古的牧民减少其属于其私有财产的牲畜头数，那就会变成极其不公平的事情。这个矛盾怎么解决，是我们环保政策须认真考虑的一个大问题，也是制定社会经济发展政策中的一个非常关键性的问题。

    当前存在的第三个发展政策方面的问题，是可持续发展政策本身的可持续问题。退耕还林的配套补偿政策可持续性如何还需要进一步讨论。按1公顷土地补贴1吨半粮食，2002年准备退耕还林200万公顷，那就要补贴300万吨粮食。1公顷土地退耕还林需要补贴1050元；200万公顷退耕还林，就要20多亿元。依专家的判断，中国至少应该有1亿亩耕地退耕还林种树种草。如果达到这个规模的话，数量就非常可观。每年需要投入的粮食，大约在2000～2500万吨；每年投入的资金，需要150～160亿元。这样的政策能不能持续，值得注意。这些补偿一但无法持续，就会前功尽弃。（陈锡文，2002）

    在生态破坏严重地区注重经济发展和生态治理之间的关系。比如一些地区由农民承包的小流域治理、畜产品加工为获得良好的加工原料所进行的草原治理等等案例表明，环境治理不非仅仅是一项公共投入的工程，其中有很多的内容是可以与经济发展相结合的，只是对于这些治理活动还没有给予足够的政策扶持和激励。

 9、进入WTO之后的农业和

    A、农产品贸易问题：影响是区域性的

    9．1 农业问题是加入WTO谈判的重点，而农业谈判中，农产品市场准入的承诺是一项重要内容。中国承诺在过度期内对8种农产品实行关税配额管理，包括小麦、玉米、大米、植物油、食糖、棉花、羊毛及毛条。同时对大豆、油菜籽、大麦、柑桔及肉类产品实行单一关税管理。

    9．2 有关学者对加入WTO后，利用相关的模型对在贸易自由化情况下中国农产品贸易对各种农产品的影响进行了具体的分析（黄季焜，2001），从总体看，贸易对于中国的农业生产的影响是有限的。

    （1）贸易的冲击仅限于一定的区域。

    9．3 许多人对于进入WTO之后，国外农产品的进入十分担心，认为有可能会带来数千万农民的失业。这种担心实际上是没有什么依据。首先是中国的农产品，特别是粮食产品的商品率都不高，一般在30-50％之间，而棉花和油料的商品率则比较高，达到65-96%之间。但就我们在承诺期内进行关税配额管理的部分农产品看，可以十分清楚地了解贸易对区域性农产品生产的影响。小麦生产的大省是河南，占到全国生产量的22.4%，山东排第二位，为18.67%，河北为12.12%，其余省份均没有超过全国产量的10%。稻谷产量占全国比例最高的是湖南省，为13.84%，河南为10.14%，其余省没有超过10%，大豆生产黑龙江省一个省就占了近30%（29.21%），而新疆的棉花则超过了全国的1/3，广西的糖料占到全国的近40%（国家统计局，2001）。

    （2） 于农民收入的影响也是限定在一定的区域范围内的。

    9．4 根据国家统计局农村住户调查资料，黑龙江等九个省农民销售大宗农产品的现金收入仍然是家庭现金收入的主要来源。黑龙江、吉林、内蒙古、新疆分别达到63.33%、54.48%、39.23%、33.27%。显然，在这些地区如果不能很好地调整自己的农业生产和经验的战略，这些地区的农民将遭受农产品贸易自由化的直接冲击。

    （3）主要农产品进口的配额数量并不大

    9．5 根据相关研究，即使2002年粮食全部进口配额用完，进口玉米、小麦、大米的数量分别占2001/2000粮食市场年度总消费量的4.57%、7.34%、2.9%，而以2004年的配额量计算，进口粮食总量也仅占2001/2000年度中国粮食消费的6.02%。因此，从粮食安全角度来看，目前的配额并不会对中国的大宗农产品的生产带来重大威胁。

    9．6 从积极的方面来，农产品贸易自由化的进程，也会对中国的农产品市场发育带来积极的促进作用。而且，加入WTO也会有利于我国具有优势的劳动密集型农产品，如蔬菜、水果、鲜花、农产品加工品的出口。因此加快完善全国的市场体系建设和分别不同的产品和不同的地区情况来确定农业的战略将是我们未来政策制定的一个重要原则。

    B、补贴政策：补产业还是补人口？

    9．7 加入WTO之后，另外一个十分值得重视、也是在中国的学者中讨论的最多的一个问题就是关于如何利用相关的扶持政策来扶持中国的农业发展问题。

    9．8 根据中国的有关专家的研究，1996-1998年间中国政府对农业的一般补贴为785.6亿元人民币，占绿箱政策补贴的52%，粮食安全补贴大约为383亿元人民币，占25%。在未来的政策补贴中，绿箱政策的使用将是我们的重点领域，特别是在政府一般服务领域和农业环境及农业生态建设将应成为政策补贴的重点。

    9．9 在黄箱政策补贴中，计算的综合支持总量（AMS）1996-1998年间均为负保护状态，达到-252亿元。尽管这种负保护状态近年来已经有所改善，但是，总体的负保护趋势还没有出现实质性改善。这与我们所努力争取的8.5%的综合支持量还相去甚远。

    9．10 在运用相关的政策补贴措施对农业进行补贴的问题上，有一个十分重要的问题需要予以明确：尽管一些国家（比如，美国）正在通过各种手段（比如农业保险）转变过去对农业的补贴方式，从对农业产业的补贴转变为对农业人口的收入补贴，但是就中国发展的实际情况来看在相当长的一个时期内还没有办法达到这样的补贴模式。必须十分清楚：WTO的绿箱和黄箱政策只是支持农业产业发展的补贴政策，而不是一种对农村人口的补贴。后一种补贴显然不是目前的农村人口仍占总人口62.3％的发展阶段政府的公共财政所能够承受的。

    C、农业产业中的外国直接投资

    9．11 外国直接投资中农业的比重非常低。中国在吸引外国直接投资方面一直都非常成功——主要是劳动密集型的制造业，同时也对中国的增长做出了重要的贡献。但是，在整个90年代实际直接投资额中仅仅只有1%是农业投资。

    9．12 与制造业相关的农业行业这个比例要相对高些，将近3%左右，并且都集中在化程度不高的农产品加。技术密集型的农业投入行业（播种，农用化学，牲畜医药，农用器械）虽然有非常大的现代化潜力，但是只占这些投资额的一小部分。

    9．13 尽管在农业产业中外国直接投资的比例还很低，但是在外资并购中已经出现的问题是值得我们重视的。如何在引进外国投资、制度顺利实现转型的过程中充分发挥市场机制的作用，保障公平性和竞争性是我们需要认真讨论的政策。

    第三章 解决农村问题的新战略

    10、改善农村基础设施状况

    10．1 中外的经验表明，农民收入的不断提高，有赖于农村劳动力随着经济增长不断向非农产业转移。但在当前生产能力出现普遍过剩，使农村劳动力离土离乡的异地转移和离土不离乡的就地转移的渠道受阻，要实现农民就业结构，解决我国当前农村、农民、农业的问题，当务之急是启动内需，消除国民经济中的过剩生产能力，遏止通货紧缩的势头。

    10．2 生产能力的普遍过剩是存量的过剩，要在短时间内消除普遍过剩的生产能力必须要启动一个巨大的有支付能力的存量需求才能实现。在一个发达的市场经济中，有支付能力的需求都必然已经得到满足，因此，不可能找到一个这样的需求存量。但是，我国是一个从计划经济向市场经济过渡的国家，基本上是城乡二元经济，城乡市场隔绝，农村消费条件不充分，市场发育不完全。在占全国总人口62.3%，户数占三分之二的农村地区，和生活有关的基础设施仍然十分落后，不仅电网老旧，电压不稳，而且，电价高昂，有一半的农户没有自来水，大大限制了农村地区对现代消费品的需求。2000年农村每百户居民彩色电视机、电冰箱、洗衣机的拥有量分别为48.7、12.3、28.6，仅为同年城镇居民拥有量的41.7%、15.4%、31.6%。2000年农村居民人均纯收入2253元，比1991年城镇居民人均收入2025元高出11.3%。2000年上述三大件的价格仅为1991年时的一半或更低，但2000年农村居民的拥有量也仅为1991年城市居民的71.1%、25.3%、35.5%。可见，不是收入水平，而是基础设施不足是限制广大农村地区的居民实现其消费意愿的主要原因。

    10．3 根据国家统计局农调队和北京大学中国经济研究中心在1999年12月对全国18796个农户所做的抽样调查和计量分析发现，农村电价每调低一毛钱，对彩色电视机需求的刺激作用相当于农村人均纯收入提高370元；对电冰箱的需求相当于农村人均纯收入提高667元；对洗衣机的需求相当于农村人均纯收入提高909元。如果做到农村居民用电和城市居民同网同价，在农村安装卫星电视地面接收锅做到村村通电视，建水塔实现村村通自来水，农村地区将会很快出现一个家用电器的消费高潮，电视机、电冰箱、洗衣机将不再有过剩的生产能力。水、电等和生活有关的基础设施问题解决后，农村地区还会自发地掀起厨房革命、厕所革命等和改善生活质量有关的建设高潮，把许多制造业现存的过剩生产能力消化掉。

    10．4 农村地区的基础设施项目与主要为城市服务的基础设施项目相比，具有投资少，工期短，见效快，经济和社会效益好的特点，使用的物质投入以国内生产为主，对国内需求的直接刺激作用更为明显。这类基础设施建设高度劳动密集，以使用农村廉价劳动力为主，所以，加强农村基础设施建设，还能够在农村地区创造出许多就业机会，直接增加农民收入。

    10．5 农村基础设施建设有助于推进农村现代化，有助于缩小城乡和地区间的发展差距，为广大农村居民参与经济发展过程，分享经济发展的成果创造必要条件。农村基础设施建设将使农村经济和社会事业长期受益，农村经济的发展进而可以扩大全国的市场规模，不断为全国经济增长提供新的空间，提升经济发展水平。

    10．6 通过加强农村与生活有关的基础设施建设，可以启动农村的消费市场，消化掉过剩生产能力，使国民经济走出通货紧缩的困境，国民经济可以恢复健康、快速、持续的增长，这样农村劳动力才可能有机会不断转移到非农产业部门就业，进而实现农民收入的持续增长。以积极的财政政策来加快农村基础设施建设是启动国内需求、消除过剩生产能力最有效的措施，也是当前实现农村劳动力就业和农村产业结构调整，增加农民收入，解决“三农”问题的首要政策。

    11、建立全国一体化市场

    11．1 我国各地的发展水平差距很大，东中西部之间收入差距如何不断随着国民经济的发展而缩小，是我国在新世纪解决“三农”问题所要克服的难点之一，关于此点，建立全国的统一大市场是关键。

    11．2 在没有交易成本的前提下，要素禀赋结构不同、比较优势有异的地区，如果能够按照比较优势来决定产业结构，然后，通过统一的产品市场，进行地区间的产品串换，那么，各个地区间劳动者的收入就会随着经济发展而趋同，一个地区的经济发展，就会成为拉动另外一个地区经济发展的动力。所以，要缩小地区收入差距，首先必须建立全国统一的产品大市场。

    11．3 当然，地区之间的产品交易是需要、运输、仓储、信息等等成本的，因此，也就不能完全依靠“要素价格均衡理论”的道理来使各个地区间的收入得到均等。地区收入差距的进一步缩小还有赖于要素的流动，建立全国统一大市场的第二层意义是发育和完善全国统一的要素，尤其是劳动力的市场。东部地区随着经济的发展劳动力越来越短缺，全国统一的劳动力市场有利于中西部地区富余的劳动力向就业机会较多的东部发达地区流动，流动出来的劳动力可以为中西部地区的发展积累资金、信息和技术力量，而且，可以使留在中西部农村地区的劳动力有了更多的土地资源来从事生产创造收入。这样，东中西部地区通过产品市场和要素市场的有机结合，东部地区的发展就会成为中西部地区经济发展的拉动力，东中西部地区收入的差距也就能够随着经济发展而逐渐缩小。

    11．4 我国现在已经正式加入WTO，全国统一大市场的建立和完善也是实施WTO的非歧视和国民待遇原则，迎接加入WTO所带来的挑战和机遇的前提条件之一。如果不尽快建立和完善全国统一的大市场，不但违背WTO的原则和我们的承诺，而且东部发达地区有可能抛开中西部地区，利用高度开放的新形势与国外开展分工合作，这样，东部地区经济发展过程中由于比较优势发生变动而让出的市场和转移出去的劳动密集型产业就很有可能落到了境外，我国的中西部地区就无法从东部地区经济发展中获得拉动力，地区收入差距缩小的愿望就会落空。

    11．5 建立和完善全国统一的大市场也将有利于政府调控宏观经济运行。社会主义市场经济要求市场在资源配置中发挥基础作用，政府将经济工作的重心由参与和直接干预生产经营转向发育市场，这也是我国对加入WTO所作的承诺。

    11．6 虽然经过多年的以市场为导向的改革，但是，目前我国市场体系仍然很不健全，不少地方政府对市场的干预和保护主义仍然存在，政府应该继续深化农产品流通体制改革，以建立和完善全国统一的大市场。交换是市场的基础，交换时所需的交易成本越低，交换的效益就越大，参与就越踊跃，市场就越活络。同时，随着市场的深化，生产者面临的市场风险也越大。政府在降低市场的交易成本和风险两方面都有许多工作可做。
   11．7 首先，就降低市场的交易成本来说，市场交易的硬件，如、通讯、等体系的建立和完善，是跨地区的商品和要素流通的必要条件之一。这些体系建设的一次性投资、外部效应和规模都很大。为了避免市场发育因这些硬件设施的欠缺而受阻，政府在这些领域负有直接投资和的责任，在必要时也可以开放、鼓励民间在这些领域的投资。另外，以的方式界定各种生产要素和商品的所有权，以法律的方式来保障所有权和交易合同，也是政府在发育市场、促进商品和要素流通方面无可旁贷的责任。

    11．8 其次，市场的风险在很大程度上是由生产的盲目性造成的。信息越充分，生产决策就越准确，市场的风险就越小。所以政府在这方面也应该发挥积极的作用，透过广播、电视、互联网定期或不定期地发布商情预报，指导农业生产，以减少农民生产经营的风险。

    12、加速科技创新

    12．1 根据我国和发达国家间存在的巨大技术差距，我国有可能利用这个潜力在新世纪继续维持30年甚至更长时间GDP年均7%左右的快速增长（林毅夫、蔡昉、李周， 1994）。扣除人口增长的因素，人均GDP年均增长率有望达到6%的水平。

    12．2 人均GDP增长会引起膳食结构的改善，对肉食品需求的增加必将导致饲料用粮大幅度增长。同时，我国人口在2001年底时是12.8亿，预计2030年达到顶峰时将有16亿，比现在增长四分之一，基本粮食需求会随之大致同比增长。但是我国农业资源禀赋差，耕地面积自五十年代后期以来一直呈减少趋势，随着经济和社会的发展耕地还会进一步减少。另外，经济发展必然伴随化、城市化，从事农业的劳动力急剧下降。2001年时我国农业劳动力占总劳动力的44.41%，如果能在未来30年保持年均7%的GDP增长速度，届时农业就业人口有可能降低到25%或更低的水平。除了农业就业人口的减少外，经济增长也必然要求农业自身的生产结构随之调整。经济发展导致生活水平提升，对农产品品种选择和质量的要求提高。同时，农业劳动投入成本（包括机会成本）上升，农业生产只有不断往高附加值的农产品转移才会有生命力。尤其，加入WTO之后，我国农产品市场将更为开放，农产品只有在品质上、成本上不比进口农产品差，才能有竞争力。

    12．3 从上述分析可看出，如果我国经济在未来三十年保持快速的增长，对农业将产生两个挑战：一是，在就业和农业生产结构调整中，我国的农业能否生产足够多的粮食来养活自己；二是，在经济增长的同时，能否不断提高农业技术水平，引进新产品，并改进现有品种的质量，使农业结构调整能够伴随经济增长而顺利进行。

    12．4 我国是世界上人口最多的国家，粮食生产具有特殊的重要性。自1959－1961三年灾害以后，我国政府就特别重视粮食科研，而且在许多方面居于世界前列。根据研究，只要给予粮食科研足够的重视，依靠育种的方法挖掘现有最高单产水平和实际单产水平之间的潜力，就应该能达到每年增产1.8%，实现在2030比现在增产70%的目标。如果考虑今后几十年的科技进步，尤其，生物技术在育种上的运用，只要政府给予粮食科研足够的支持，我国一定有能力生产足够的粮食来养活自己（林毅夫、沈明高、周浩，1996）。

    12．5 当然，从经济合理性考虑，达到百分之百的粮食自给自足并不是最佳选择。粮食是耕地密集型产品，我国恰是个耕地稀缺的国家，发挥比较优势，将劳动力更多地用于生产劳动密集的工业制成品和农作物，通过国际贸易适量换取耕地密集型的粮食产品，这样更有利于改进资源配置，提高资源利用效率。加入WTO为此提供了十分便利的条件。

    12．6 经济增长对我国农业的主要挑战在于前述的第二点，即如何增加蔬菜、水果、花卉、水产养殖品、农产加工品的品种、质量以提高产品的附加价值和农业的竞争能力。我国农业科研体系在粮食科研上有足以傲人的成绩，但在粮食以外的农产品的科研能力还相对薄弱，如何在经济增长的过程中，适应农业生产结构调整的需要，提升这方面的科研创新能力，不断给农业提供高附加值的新产品或改进现有产品的质量，是我国农业未来发展的最大挑战。政府应该加大农业科技投入力度，推动农业科研及成果推广，缩小农业与发达国家农业在质量、品种上的差距，并降低农业生产成本。

    12．7 改革开放以来我国农业发展靠的就是科技和体制创新，今后创新的重点应该更多地放在品种、质量和效益的提高上。在体制创新方面，尤其要注意农业科技推广体制和农产品市场流通体制的创新。农业科技推广体制的创新关键是要让广大农民及时、低成本地得到所需要的农业科技创新成果。

    12．8 在改进品种、质量的农业科研上，除了提高我国自己的能力外，我们还可以加大农业的国际合作，从发达国家或地区引进先进农业技术和品种。在这方面和我国省的合作值得特别重视，我国大陆地区农业科研不足之处正是我国台湾省农业科研体系的长处，两岸农业科研体系在这方面合作的空间很大。目前随着台湾经济的发展，劳动力价格的不断提高，劳动力密集型农产品的竞争力在台湾正在逐渐丧失。加入WTO以后，大陆农业可以与台湾开展分工合作，鼓励台湾农民到大陆来投资，将品种、技术转移过来，以加快大陆本身的农业化进程。这既有利于台湾的农民，也有利于大陆的农民。

    13、发展劳动密集型中小

    13．1 农村产业结构和就业结构调整的前提是非农产业大发展，能够不断创造出大量非农就业机会，不断将农业劳动力吸纳到非农就业岗位，不断降低农业就业比重和数量。加入WTO以后，政府不再能够给予某一个产业直接的补贴，非农产业的大发展必须是这些产业具备很强的市场竞争能力，这就要求这些产业符合我国要素禀赋所决定的比较优势。在未来很长的一段时间里，中国的比较优势都将是劳动密集型产业。

    13．2 我国现阶段最具竞争力的劳动密集型产业中的企业以中小企业为主，保证这些企业的融资需求应该成为中国当前金融体制改革的主要方向。对中小企业来说，最合适的融资方式是以中小银行为中介的间接融资，而这正是中国金融体系中最欠缺的一块。这种格局不改变，中小企业的金融需求就很难得到满足，中小企业的发展有障碍，农村劳动力的转移就不会很顺畅，速度就会减缓。

    13．3 90年代以后，中国地方性的中小银行在改造各地城市信用社的基础上开始发展起来，但是目前业务量还不大，而且实际运作很不成熟、规范。地方性的中小银行一定要实现商业化，不能由地方政府行政控制，以致成为地方政府的第二财政，依附于地方政府，甚至成为地方政府背离当地实际和比较优势，进行盲目投资的工具。如果那样，中小银行就不但会与四大专业银行一样不能成为中小企业融资的方便渠道，而且必然会产生众多的不良资产。另外，发展中小银行需要健全金融监管体系，防范可能发生的道德风险。中小银行也不是越小越好，需要有一定规模，以具备必要的分散市场风险的能力。中小银行虽然是地方性银行，也要注意引进银行间的竞争机制，防止人为垄断产生的低效率。

    13．4 中小企业以民营经济居多，一般在市场竞争中产生和发展，在技术选择上比较符合我国的比较优势，民营经济的发展能够创造出大量的非农就业机会，是农村劳动力转移的重要出口，因此对实现农村产业和就业结构的调整具有重要意义。WTO最重要的规则是非歧视和国民待遇原则，加入WTO后的当务之急是首先对中国自己的民营经济落实非歧视和国民待遇的原则为中小企业发展提供广阔的空间。

    15、消除流动就业的制度障碍，加强九年义务和职业技能培训

    15．1 中外经验表明，只有通过产业、就业结构的调整，农业劳动力向非农产业转移，使农村劳动力的耕地面积增加和农产品商品化比率提高，农民收入才有可能长期保持和国民经济同步的增长。以地广人稀的美国为例,农业人口比重在1870年时为50%，1920年初步完成工业化时尚有30.1%，1955年时下降到11.6%，到2000年只剩下2.2%。在欧洲以农业著称的法国,1840年产业革命刚开始时,农业人口占总人口的51.9%，1930年下降到31.6%，第二次世界大战结束以后，这一比重下降为1960年的22.1%,2000年时仅剩3.4%。与我国同属地少人多的的日本、韩国也不例外。日本在1870年明治维新刚开始时农业人口高达70.1%，1950年降为48.3%，到2000年仅余3.9%。 韩国在1963年农业人口仍为63.2%，到2000年只剩8.7%。从上述经验数据可看出，只有就业、产业结构的不断变化才能保证农民收入的不断增长，城乡收入水平才不会有过大的差距，广大农村地区的居民才能够享受与城镇居民大致相当的经济福利。

    15．2 我国从1984 年以后的经验也同样证明了上述。1985年到1980年代末，乡镇企业异军突起，发展迅猛，吸收了1.2亿农村劳动力到非农产业就业，出现了小平同志所说的“第二个意想不到”的喜人局面。从1980年代末到1990年代中期，则有大约8000万农民工进城。但是从1997年起，国民经济出现了通货紧缩的势头，生产能力普遍过剩，企业开工不足，部分进城的农民工回流农村。而且，产品过剩，市场竞争激烈，1980年代发展起来的技术、管理能力较低的乡镇企业难于和1990年代建立的三资、民营企业竞争，纷纷停产、破产，使离土不离乡的农村劳动力回流农业。以致在1990年代末，农业从业人员不减反增，农民收入增长也就出现了停滞、徘徊，农村、农民问题因而转为严峻。

    15．3 相对于乡镇企业发展的减缓，农村劳动力的流动规模正在日渐扩大，流动的速度也正在加快，特别是近年来乡镇企业增长速度连年下滑、吸收就业的能力不断下降，上述劳动力流动的趋势更加明显。

    15．4 中国劳动力的大规模流动并形成异地就业、回乡安家或创业的模式，与家庭承包集体所有土地的制度密切相关。这样一种非农就业的模式近中期看，将会是中国农民增加收入、建设家庭、进行非农创业及进入小城镇的重要基础。他们通过广泛接触大中城市的现代生活和在现代工业的纷围中学习，不仅获得了许多信息、学到了许多有用的知识和技能，同时也积累了进行非农创业的原始资本。显然这样的流动模式是当前制度框架下农民所作出的理性选择。

    15．5 支持农民的这种流动就业应该是政府在未来相当长时期内关注的重点。我们认为在农民自发的这种流动就业中，政府政策应予以重点关注的方面包括

    消除目前大中城市关于农村居民就业的各种政策限制，积极鼓励吸收农村居民就业的企业及其他团体。帮助各级政府建立对农民流动就业的管理，使流出地政府与流入地政府能够相互密切合作，就流动人口的管理体制进行创新。解决进城农民的户籍问题。目前我国的户籍制度把全国人民分成城市人口和农村人口，进城的农民不能享有和城市居民同等的就业和子女教育的权利，难于落地生根。去年有些地方推行了户籍制度改革，在各地经验的基础上，建议政府早日对现行的户籍制度进行改革，使进城的农民可以安居乐业，权益得到保障。

    改善农村义务教育。如果到2020年我国实现全面建设小康社会的宏伟目标，人均收入达到3000美元，估计届时农村人口在总人口中的比重会降到45%或更低，也就是会有将近15%左右的农村人口要转移到城市非农产业来。如果中国到2020年有15亿人，15％也就是2亿多人。对这2亿多人来讲，城市是一个全新的工作、生活环境，这就对他们的教育程度、水平提出了一定的要求。如果他们受教育的水平高、质量好,就能比较快地适应非农产业和城市的生活；如果水平低、质量差就会出现许多调整期的困难。所以，农村教育关系到我国全面建设小康社会目标的实现，落实农村九年义务教育刻不容缓。

    目前我国农村义务教育的经费主要来自农村的税费，不足之数由上级政府拨款补助。但是，这几年农村经济发展缓慢，各地经常有挪用教育经费，拖欠中小学教师工资的情形，非常不利于农村义务教育的发展。为了落实政府提供义务教育的责任，也为了实现十六大提出的全面建设小康社会的目标，建议农村义务教育中的教师工资全部由中央政府财政拨款来支付。目前农村小学教师人数约380万，初中教师人数约223万，如果按小学教师每人每月中央负责支付工资500元，初中教师每人每月中央支付工资800元，两项合计全年预算为441亿元，仅为2002年中央政府财政收入10390亿元的4.2%，中央对地方政府转移支付总额7332亿元的6％。这项政策若一时未能在全国农村普遍推行，建议至少在中西部低收入省份农村地区率先实行。农村初中、小学教师的工资由中央政府承担后，应该建立专款、专账、专用的制度，避免出现县级政府挪用、拖欠中、小学教师工资的情形。这项政策可以实实在在的减轻农民负担，并且，完全符合义务教育的精神。这是既利国家长远发展，农民又可马上蒙其利的政策。

    扩大对流动人口职业培训的公共财政支出，以降低农村人口流动就业的成本。采取更为开发的政策和措施，鼓励私人或非国有机构投资于目前分布极其广泛的农业中专学校、农村职业高中，对流动就业的青年农民进行职业技术的专门培训4。目前这些位于地（市）、县一级的农业中专学校和农村职业高中长期由地方政府负担所有的费用，不仅使政府财政负担过重，同时也造成这些学校没有积极性根据市场的需要来对专业、课程、培养对象进行灵活多样的调整，造成供给与需求的脱节。如果将政府过去的直接财政投入改变为对参与学校建设的私人投资者的补贴，整个的局面将会发生重大改变。

    对于劳动力流动的支持重点，中央政府应该集中在中部地区（关于东、中、西部的划分见下一节），而不是支持所有的地区。东部地区大多数农村人口已经不需要获得这种支持，西部地区的农民面临着如何摆脱贫困和保持收入的增加。而中部地区不仅农村人口集中、土地资源压力大，而且是流动就业的主要流出地。同时中部地区农民的流动，无论是教育水平、收入水平都要高于西部地区，因此公共投入的边际收益显然会远远高于西部地区。
稳定家庭承包责任制，改革和完善土地流转制度。只有进一步稳定家庭承包责任制，完善土地承包制度，农村劳动力的转移才有可能是平稳和低成本的，才能避免其他发展中国家曾经经历的城市化过程中遭遇的各种弊病和难题。与此同时，我们又必须逐步建立和完善土地流转的各项政策和管理制度，一方面必须避免小规模的农业生产过于强化，从而导致农业部门的生产率始终处于较低水平；另一方面也将有利于城镇化过程中过渡侵犯农民的土地承包权，出现任意剥夺农民财产权利的不良倾向。土地所有权属于集体，使用权长期属于农民，生不增、死不减，农户间可以有偿转让。如此，进城农民可以将土地出租，获得进城就业和回乡创业的资金，万一失掉城市工作，还可以回到农村务农。这样才能既有利于农村、农业发展，农民收入增加，又有利于社会稳定。

    16、乡村劳动力就地转移与流动就业并举，加速小城镇发展

    16．1 城镇化发展的前提是乡村劳动力顺利实现非农就业。而这中间涉及到城镇化战略、农村土地制度、工业化发展进程及国家就业政策。劳动力流动与农民进入小城镇还需要工业化和市场化的进一步发展。尽管目前小城镇的建设还存在各种各样的政策和体制的限制，但是从近年的经验来看，工业化和市场化发展不足才是小城镇发展缓慢的主要障碍。比如许多县乡采取各种措施已经放开了对农村居民的户口限制，但是农民进入小城镇的趋势并没有得到强化，而且在我们的实地调查中也发现：一些中部地区的小城镇虽然建设了很好的街道和大量的楼房，但街道商铺空空如也，商业十分萧条。基层政府目前已经普遍认识到，小城镇建设并不就是简简单单地扩宽街道、建设楼房那么简单的事情，工商业的繁荣才是一个小城镇兴衰与否的关键。因此，如何帮助、鼓励和支持回乡农民建设家庭和回乡创业是政府需要重点考虑的政策内容。象目前实行的不论工商业规模大小一律收取同样的税赋、所有的工商业者必须注册登记并每年交纳各种工商费用等等都是抑制中小企业发展的政策障碍。同时，目前中央、省及县乡之间增殖税和所得税的划分留成体制，也在相当程度上抑制了地方政府发展工商业的积极性。这些政策限制不能消除，农村工业化的发展将受到严重制约。

    16．2 中国农村改革之初，在当时的制度约束下，通过发展乡镇企业，创造性地开拓出了一条在不涉及现有土地制度情况下农村劳动力实现就地转移的工业化道路。目前的发达地区从这一工业化模式中受益匪浅。但是，面对逐渐变化的市场环境及县域内中小企业发展面临的困境和就地转移劳动力的高昂成本，乡镇企业吸收的劳动力正在日渐减少。

    16．3 1994年以来，农村劳动力在城市——乡村之间季节性的流动就业已经日渐成为劳动力转移的一个主要的渠道和模式。这一流动就业的模式为乡镇企业发展减缓所带来的就业压力得到缓解。同时，这一流动就业的新模式，也同样没有触及现有的土地制度，与乡镇企业吸收农村就业具有异曲同工的效果，具有成本低，转移过程教为平滑的优势。

    16．4 显然，在考虑中国的城镇化战略时，同时对两种劳动力就业模式给予足够的政策支持，特别是在各级公共财政及金融资源的配置上予以重点扶持，将极大地促进中国的城镇化进程。而中国城镇化进程的加快，不仅有助于解决当前农业生产中面临的各种矛盾，同时也将为国有企业和银行体系的改革提供足够的空间。

    17、农村金融的改革与农村金融体制的创新

    17．1 农村金融改革问题已经成为政策研究人员、专家学者及新闻媒体广泛关注的问题。自1996年中共中央提出农村金融改革的战略之后，农村金融的状况不仅没有得到根本性的转变，出现的各种问题和矛盾更加令人担忧。不仅众多的农村人口得到的基本的金融服务在不断减少，县域内经济活动获得的金融资源也在下降，同时在国有商业银行从农村地区战略性“撤退”之后，作为农村金融的主体——农村信用社正面临政策和体制的约束，众多的不良资产和累积亏损形成了巨大的潜在金融风险。

    17．2 中央银行对于农村金融的改革已经进行多种多样的改革试点，中央政府也正在制定国有商业银行与农村信用社的改革方案。但是，我们认为农村金融改革的方案无论设计得多么完善，很难取得毕其功于一役的效果。我们认为金融体制的创新与金融市场的发育与其他的制度改革一样，同样也是一个渐进的过程，需要发挥各个方面的积极性，依据各个地方的实际情况来考虑其农村金融的基本构架，如果依然采取中央统一决策，而发达地区与落后地区采取同样的政策、体制和监管措施，其结果是可想而知的。

    17．3 我们认为农村金融的改革在目前阶段应该关注以下几个方面：

    国有商业银行的改革必须首先考虑分拆，分拆之后应积极推动非国有化，鼓励民营资本进入，只有这样才能够形成商业银行真正的竞争局面。分拆和民营化的过程应该充分发挥地方政府的积极性，根据不同地方国有商业银行的不良资产状况，民营化之后回收的国有股权资本中央与地方分成，流在地方的可以作为风险防范基金。与此同时，中央银行应逐步建立包括储蓄保险体系、加强监管手段的建设，学习管理中小型银行及银行业市场。同时建立分散管理的监管体系，依据各个地区的实际情况，建立地方金融管理局，在中央银行统一政策框架下，对辖区内的金融市场实施监管。

    农村信用社的改革应由各地方政府提出自身的改革方案，可以采取多种形式，或者归并到现有的商业银行（中部地区）、或者归并到政策性银行（西部地区）、或者直接改制为地方股份制商业银行或合作银行，或者继续保持目前的信用社合作性质但必须进一步明确产权。中央对于不同的改革模式采取不同的政策和给予不同的扶持措施。而未来的监管将由地方金融管理部门负责。
进一步关注非正规金融的发展，一方面必须扼制恶性高利贷和金融诈骗活动，另一方面也要鼓励在正常范围（符合资金供求规律）的民间借贷活动。同时还应该关注一些具有创新性质的非正规金融市场的活动（比如温州的票据交易市场、已经关闭的淄博股权交易市场、私募基金、民间的各种信用担保活动等等）。
应该继续坚持农村利率自由化改革的试验，并且在试验的过程中，积极发挥地方政府的管理和协调作用。只有灵活的利率政策才有可能使银行成为真正的商业银行，各种金融产品才能够成为市场交易活动中真正的商品。

   18、以中部地区为突破口

    18．1 这里我们所描述的中部地区并不仅是地理区位上的中部地区，而是人口高度密集、长期以传统农产品生产为主体、土地资源极其稀缺的地区。我们如果根据行政区划对的农业生产区域进行重新粗略的划分，东部8省，即上海、北京、天津、浙江、山东、广东、福建、辽宁，中部10个省，即河北、、四川、重庆、安徽、江西、河南、湖北、湖南、陕西、广西。西部9个省、市、区，即内蒙古、山西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆。吉林、黑龙江、海南三省由于特殊的农业生产条件应属另类，他们面临的问题与东、中、西部农业地区都有所不同，应归于特殊的农业生产保护区，需要考虑特殊的农业和政策。

    18．2 这十个省农业人口占到全国的乡村人口的一半以上。从下表中我们可以看到，几乎每一个指标都高于全国的平均水平。如果这部分传统农业地区的农村人口能够得以顺利转移，将会为整个中国的调整提供巨大的空间。

    表格7: 分地区农业经济占国民经济中的地位

    资料来源：《中国统计年鉴》2001，《新中国五十年统计资料汇编》

    18．3 “中原定，天下安”逐鹿中原从来就是中国的战略家、军事家关注的重点。而在未来的30-50年中，中部和传统农村地区的发展状况，将直接决定整个中国经济发展的道路和格局。

    18．4 这些地区恰是中国农村人口最为集中的地区，巨大的乡村人口的压力成为这些地区经济发展的最大的障碍和包袱，生态状况恶化最为严重的、恶化速度最快的也是这样的一些地区。帮助这些地区的发展就是要减少这些地区的农村人口，通过化、城镇化实现乡村人口的迁移。而实现这样的战略步骤显然比直接扶贫和解决贫困地区的生态问题及资源问题成本更低，效率更高，因此需要重新考虑我们的发展战略和扶持战略。

    18．5 解决中部农村地区的发展问题，大量中部地区的乡村人口实现转移，一是可以增加净消费商品性农产品和农产品加工品的人口规模，大规模增加了农产品的需求，二是为贫困地区的农产品供给提供了市场份额，三是可能实现生态脆弱区的移民目标，四是可以移民之后的对生态脆弱区进行保护6，五是可以大力抑制目前传统农业地区生态的快速恶化。六、乡村人口的大量转移，意味着工业化的发展，而工业化的发展既标志着原农业地区的政府和中央政府的财政收入的大幅度增加，那么各级政府会有更多的公共财政用于扶贫和自然资源的保护。

    18．6 中部传统农区本身就还拥有巨大的贫困人口。因此促进传统农业地区的工业化发展，加强农业地区的和培训，千方百计促进它们的工业化和城镇化进程，就是扶贫，就是解决生态问题。

    18．7 虽然没有中部农村地区的工业化，就没有下一步经济的高速成长，乡村人口迁移的目标就难以实现，西部农业发展因缺乏市场需求而没有基础，生态脆弱区居民无法实现移民，也就没有办法真正地、从根本上解决贫困和生态问题。

    注释：

    1. 本章的前半部分根据北京大学中国经济研究中心林毅夫教授《关于解决“三农”问题和扩大内需的几点建议》进行编写。

    2. 本节根据北京大学中国经济研究中心林毅夫教授《关于解决“三农”问题和扩大内需的几点建议》进行编写。

    3. 对信用差的问题有很多讨论，不少的研究甚至追述到的、文化的原因。其实，影响企业信用的制度原因还是与行政性手段配置资源、公有制有密切的关系。私人产权缺乏保护，大量资源通过政府控制和分配，自然难以确保整个社会的信用程度。同时，国有企业可以欠债，可以债务核消、可以债转股，显然是对整个社会信用体系造成了极大的损害。

    4. 这是依据中国政府制定的贫困线标准的（以1985年购买力平价不变价格为0.66美元/天）。为比较国家间的贫困状况，世界银行提出了每天1美元（1985年购买力平价不变价格）的贫困标准，据他们的估计依据此一标准，中国的贫困人口远比上面官方估计的数据要大。世界银行在1998年的估计中认为中国当年中国的贫困人口如果依据世界银行的标准应该为1.06亿，比官方当年4200万贫困人口的估计要高出一倍吨（世界银行国别报告，2001）。无论估计的标准如何，中国仍然面临十分艰巨的消除贫困的任务。

    5. 从近年来大中城市就业市场反映的信息看，工业企业中高级技术工人（如电工、钳工、车工、模具工等）十分短缺，已经开始出现数十万元的年薪来聘请高级技术工人的新闻报道。面对中国未来即将成为世界制造业基地的前景，技术工人的职业培训将具有十分重要的作用，也一个尚待开发的市场。

    6. 目前中国许多生态脆弱去的恢复必须要依靠减少或禁止人类的生产活动才有可能实现。山区不能实现封山，森林就无法恢复，草原不实施禁牧20年以上就不可能满足恢复草原生态的目标。而目前在草原地区实施的进行的人工草场和牲畜舍饲的发展草原畜牧业的办法，从技术和生态的角度看，很难说就是一项不留后患的战略。

    

    1. 陈剑波 “2000年农村经济形势与2001年展望”，马洪，王梦奎主编《中国经济形势与展望》，中国发展出版社，2001年4月

    2. 陈锡文 “农村经济发展需解决三大具体问题” 2001-12-10

    3. 陈锡文 “新阶段农业、农村问题的实质是农民的收入增长问题” 2001-12-03

    4. 陈锡文 “环境问题与中国农村发展”，2002年1月30日

    5. 陈锡文 “把发展县域经济摆上重要日程” 《经济日报》 2001.10.31

    6. 陈锡文，陈剑波，“关于农村信用社改革的几个问题”（未发表）国务院发展研究中心内部报告，2000年3月

    7. 陈锡文，陈剑波， “关于《深化农村信用社改革实施方案》的意见和建议” （未发表）国务院发展研究中心内部报告，2000年3月

    8. 戴湘龙，“加入WTO是促进我国体制和金融制度更新的有利时机，央行将集中精力做好三项重大改革”《金融时报》2001/9/20

    9. 国家计委宏观经济研究院宏观经济形势分析课题组 “财政政策面临职能转变的岔路口”《中国证券报》2001年10月31日

    10. 国家统计局 《中国农村统计年鉴 2001》，中国统计出版社，2001年

    11. 国家统计局《中国统计年鉴》，1990-2000各年

    12. 何安耐 胡必亮主编 《农村金融与发展》，经济出版社，2000年10月