我国当前农村居民收入问题

1.居民收入水平和城乡收入差距

　　自古以来是一个农业大国。数千年来直到20世纪中叶，农业一直是经济的主要构成，农村人口始终占总人口的主体部分。建国以后，经过了半个世纪的化和城市化过程，特别是经过了改革20年期间经济的高速，我国的非农产业（工业和服务业）迅速扩大，农业在国内生产总值（GDP ）中的比重因此由建国初期的51%（1952年）降低到仅仅16%（2000年）。但与此不成比例的是，迄今为止农业劳动力仍然占了全国从业人员总数的50%，农村人口在全国总人口中仍然占有64%的比重（见表1）。和发达国家相比，美国农业从业人员仅占全国从业人员的2.6%，德国占2.8%，日本5.2%，澳大利亚4.8%（均为1999年数）。全国仍然有一半人口依赖仅占国内生产总值16%的农业为生，这说明农村和农民问题仍然是当今中国最重要的问题，也说明了解决城乡农村居民收入差距问题的迫切性。

　　以上数据所显示的我国产出结构与就业结构的巨大反差，以及与发达国家相比农业从业人员相对数量的巨大反差，反映出在农业部门仍然存在数量巨大的剩余劳动力，我国仍然面临着尽快发展非农产业以吸收大量农业劳动力，以及推进城市化以大量转移农村人口的艰巨任务。由于大量劳动力仍然滞留在农村和农业部门，主要依赖有限的耕地为生，农业劳动生产率仍然非常低下。我国目前总耕地面积为19.5亿亩，却有3亿多农业劳动力；每个农业劳动力平均只占有5.5亩耕地，劳均粮食产量大约是美国的百分之一。2000年，我国农村人均年纯收入只有2253元，只相当于城镇居民人均可支配收入的1/3.我国的贫困人口仍然主要集中在欠发达的农村地区。

　　我国城乡收入差距在80年代曾经显著缩小。但自90年代以来，差距再次扩大，到目前相对差距甚至超过了改革前的水平。当前城乡收入差距持续扩大，农村居民收入增长缓慢或停滞，已经成为引起全国广泛关注的突出问题。

　　从1978年改革开始到80年代中期，由于农村实行包产到户的改革、提高农产品收购价格以及乡镇的发展，农村居民收入以15%的年增长幅度迅速提高，城乡居民收入差距明显缩小。但在80年代后半期和90年代期间，随着农村改革的剩余潜力逐渐释放和城市改革加快，同时也由于缺乏农村后续改革措施以及某些政策方面的缺陷，城乡居民收入差距出现了持续扩大的趋势。在改革初期的1978年，全国农村人均收入只相当于城镇人均收入的39%，到1885年该比例一度提高到54%；而到2000年，这个比例进一步下降到36%.这其中，中西部、特别是西部农村的问题更加突出。按各省加权平均，西部农村人均收入已经下降到只相当于城镇人均收入的30%（见表2）。

　　西部农村人均收入的相对下降也导致了东西部之间地区收入差距的扩大，并成为东西差距扩大的主要原因。1980年，西部地区农村人均收入相当于东部地区的70%，到2000年农村人均收入下降到只相当于东部地区的50%（见表3）。

　　同80年代前半期农村人均收入迅速增长相比，后一个阶段农村人均收入增长缓慢的原因是多方面的。本文的以下部分将着重讨论影响农村收入的几个主要因素。

　　2.粮食价格政策与粮食供给饱和

　　粮、棉、油等大宗农产品生产长期以来居于农业生产的主体地位。多年来虽然经过结构调整，其比重显著下降，目前仅粮食产值仍然占种植业总产值的2/3，占农业总产值的1/3强。粮、棉、油等大宗农产品生产仍然是多数农民，特别是中西部地区农民赖以生存的一个基本部分。

　　80年代上半期，由于农村实行包产到户的改革以及大幅度提高粮食收购价格，全国粮食总产量迅速增长，一举扭转了改革前长期以来粮食供应短缺的局面，农民的收入也有了大幅度的提高。80年代后半期，国家的粮食收购价格没有大的调整，但由于通货膨胀，按不变价格计算的粮食价格出现了持续回落。到1990年，粮食定购价格按不变价格计算下降到了1985年的78%（根据稻谷、小麦、玉米这三种主要粮食品种的价格计算）。这使粮食总产量在80年代后半期始终徘徊在4亿吨上下没有增长。在粮食定购价格保持低位的情况下，由于市场价格和议购价格上涨的拉动等因素，自1990年起粮食总产量上升到4.4亿吨左右。这中间尝试过放开粮食购销和价格控制，但由于短期市场波动而放弃。

　　1994年，由于出现了短期的粮食供应紧张和市场价格上扬（事后看这在很大程度上是由涨价预期和粮食囤积行为造成的），促使中央政府连续几年大幅度提高粮食收购价格以鼓励农民种粮积极性。按不变价格计算，1997年定购价格比1993年上涨了51%，高于1985年价格20%.同时还实行了粮食生产的省长负责制，要求各省确保本省的粮食供应。这些价格调整给了农民更高的收入预期，鼓励农民扩大播种面积和增加投入，大幅度提高粮食产量，从而很快就导致了粮食供应过剩。从1994年到1998年，粮食总产量由4.45亿吨上升到5.12亿吨，大大超过了正常的国内需求。自1996年开始，粮食市场价格持续下降，到2000年，按不变价格计算的粮食市场价格已经跌落到只相当于1995年价格的57%，相当于1985年水平的80%（见表4）。同时由于边际成本上升和某些地方违反农业生产的比较优势原则分派粮食生产任务，使种粮成本不断提高。生产成本上升和由于生产过剩导致的市场价格下跌两者夹击，造成了粮农实际收入明显下降的严重局面。

　　粮食提价幅度过大，超过了市场供求的均衡价格水平，加上违反比较优势原则分派粮食生产任务，是这个时期粮食供给过剩的主要原因。实地调查显示，国家对粮食收购价格的调整总的来说滞后于市场的变动。例如在粮食供应发生相对短缺时，国家通常会在已经出现市场紧张、价格上扬之后才能作出反应，通过提高收购价格鼓励农民增加粮食生产。由于决策过程不及时和传递延误，农民在得到国家粮食收购价格变动信息的时候，常常已经错过了播种季节。因此价格调整往往不能在当年对生产发生影响，而可能推迟到下一年产生影响。这种状况又可能反过来使决策者产生错觉，以为提价幅度不够，不足以刺激农民增产，从而在下一年继续提高收购价格。这种价格和供给之间反馈滞后的现象会导致生产和价格的大幅度波动，使短缺和过剩频频交替出现。加上价格决策存在随意性，经常对市场供求变动反应不足或反应过度，难免加剧市场的波动。

　　粮食外贸体制的僵化和经营失误也对粮食供应过剩起了推波助澜的作用。直到近期为止，我国粮食进出口基本上是由国有的粮食进出口公司垄断经营。如果运作良好的话，应该不难运用进出口来调节和稳定国内粮食供求。但在国内粮食收购价格大幅度提高，粮食产量明显增长的情况下，1995和1996年却连续两年大量进口粮食，净进口超过2800万吨，加剧了国内市场粮食过剩。粗略统计，从1986年到2000年这15年中，只有7年粮食净进出口变动的方向与当年粮食产量增减变化相协调，其余8年相冲突（既：减产时反而增加出口或减少进口，增产时减少出口或增加进口）。这当然与进出口合同从签定到落实的时滞有关，但同时也说明粮食进出口决策对国内市场变动缺乏正确的预见和预测。

　　在粮食供应过剩，市场粮价下降，粮食经营部门亏损严重的情况下，实行了粮食购销三项政策，即按保护价敞开收购，顺价销售，资金封闭运行，并且禁止私商插手收购粮食。这些政策的出发点是保护农民利益，并着眼于扭转粮食经营部门的亏损。但在实际执行过程中出现了很多问题。首先，在经过了20年市场化改革之后，要想彻底垄断粮食收购，杜绝粮食流入市场，是很难做到的。而且粮食经营部门被赋予的政策目标与它们的经营目标发生了严重的冲突。在市场价格低于国家保护价格的情况下，各地粮食经营部门出于自身利益的驱动，不能切实执行按保护价敞开收购的政策，即使收了，也难以实现顺价销售。因而在粮食收购中普遍出现了压级压价、百般刁难、变相拒收等现象。而同时，由于禁止私商收购粮食，使一些地方粮农售粮面临极其困难的境地。加上有些粮食经营人员串通外部人员压价从农民手中收粮，再以保护价倒卖给粮站，截留国家付给农民的保护价价差，坐地分肥，又将因高价购入粮食无法售出所造成的压库损失转嫁给国家或银行，致使国家和农民两头受损。

　　面临上述巨大的压力，国家保护价格也无法维持原来的水平。国家已经取消了对部分粮食作物的保护价格，并在沿海8个粮食主要消费省份放开了粮食收购。仍然维持保护价收购的地方，保护价水平也明显下降。据调查，目前一些地方执行的保护价与市场价没有实质性的区别。有的虽然名义上高于市场价，但由于粮站在收购中压低粮食等级、额外扣除“杂质”、“水分”等行为，实际上可能低于市场价，而且给农民卖粮造成了很大的不便。到2000年，国家粮食收购价格按不变价比1997年降低了19%，已经低于1985年的定购价格水平（见表4）。

　　从过去一个时期的经验看，国家对粮食价格的控制并没有起到稳定粮食生产和价格水平的作用。即使国家能够垄断粮食供给，由于无法垄断需求，仍然很难作到保持粮食供求的平衡。相反，由于统一定价不能准确及时地反映市场供求变动，常常容易造成粮食供求之间的脱节。这恐怕是90年代以来农民收入增长停滞的一个重要原因。

　　3.世贸谈判的粮食进口承诺

　　根据加入世贸组织（WTO ）谈判所做出的承诺，我国接受一定配额的低关税粮食（小麦、玉米和大米）进口，配额以内的进口关税税率仅为1%.2002年配额总量为1831万吨，到2004年将上升到2216万吨。这大约相当于国内商品粮市场容量的12%左右。对大豆等产品的进口无配额，关税税率仅为3%.2001年，大豆进口突破了1600万吨。2002年前4个月，谷物进口比上年同期增长了17%（对外贸易合作部，2002）。目前，尽管由于2000和2001年连续两年粮食减产和出口增加，粮食胀库的压力已经减弱，但看来数年来累积的粮食过剩还未完全消化，而同时因进入WTO 带来的粮食大量进口，阻碍了粮食市场价格的回升，导致部分主要从事粮食种植的农民收入下降。这对小麦、玉米、大豆等主要品种来说尤其如此，因此对北方农民影响更大。

　　粮食进口的大量增加，从长远原因来看，是由于国内粮食生产劳动力过度密集、耕地短缺并且细碎分割所导致的生产率低下，从而缺乏国际竞争力。这种情况不改变，单靠贸易保护是不能长期维持的。在一定情况下收缩缺乏国际比较优势的产业，转向更有比较优势的产业，是符合效益原则的。但需要牢记的是，我国目前还有3亿多农民，他们中的多数仍以粮食生产为主业，任何巨大的外来冲击将可能造成人口收入下降和潜在失业大量增加。因此在开放粮食市场的同时，必须采取切实有力的措施为我国大批目前从事粮食生产的农民开辟新的就业渠道，帮助他们加速转移到新的农业生产领域和城乡非农产业。

　　开放粮食市场的政策也和国内的封闭粮食市场，在保护价格下统一收购的政策发生了尖锐的矛盾。如果继续实行高于市场价的保护价格，意味着继续向农民发出鼓励种粮的信号，这在粮食进口大量增加的情况下势必加剧粮食供给过剩，使市场粮价进一步下跌并带来大幅度的供给震荡。因此，顺应入世潮流，放开国内粮食收购市场，已是势在必行。当然，在粮食价格由市场决定的情况下，仍然需要国家保持一定的粮食储备以应付非常情况。但国家粮食储备能否发挥作用，通过调丰补欠的方式吞吐粮食以减少市场波动，不在于储备数量多，而在于完善的管理。如果粮食储备系统仍然象过去的粮食部门一样既执行政策目标、享受国家补贴，又各自为政从事盈利性经营，甚至垄断市场通过囤积或抛售来盈利，将势必带来更大的市场混乱。因此国家粮食储备系统必须建立一套严格的、合理的管理制度和运行规则，并同一般的经营性活动严格区分开来。同时在短期内，也应当考虑在世贸原则允许的范围内，对与农民收入密切相关的农产品采取一定的保护措施，给农民较充足的时间进行产业结构调整，防止进口冲击对农民收入造成过大的影响。

　　目前若干粮食品种和一些主要粮食销区的粮食价格已经放开。随着粮食收购价格逐步放开，今后促使农民增收的主要方向应当转移到帮助农民调整生产结构，增加市场需要的、附加价值较高的产品生产，特别是要根据我国土地紧缺、劳动力过剩的特点，开发劳动密集度高，而土地密集度较低的产品，例如畜牧和养殖业产品，高营养、无公害食品，和其他高附加值农产品，推动这些产品进入国际市场。在这些方面，我国仍然具有劳动力价格低廉的比较优势。但同时也面临若干制约因素。特别对一些欠发达的中西部地区来说，农民远离市场，信息不通，销售渠道不畅，缺乏必要的知识和生产技术，缺乏统一标准的质量管理和有效的公害控制措施，是阻碍农业生产结构调整的主要因素。在这些方面，政府可以也应当提供更多的服务，促进市场发育，沟通市场信息，加快科技推广，推动结构调整。

　　4.乡镇增长停滞，小企业融资受阻

　　80年代，乡镇企业产出以平均每年超过20%的增长率高速增长，就业人数的平均增长速度超过10%.尽管其速度在90年代明显放缓，20年来还是吸收了1亿农村劳动力就业，这成为当时农村发展和农村居民收入水平提高的主要带动因素。据2000年农村家计调查，农村居民第二、三产业收入已占到农村居民人均纯收入的44%.但是，乡镇企业的发展在90年代后期已进入了相对停滞阶段。其就业人数1996年曾达到了1.35亿人，1998年下降到1.25亿人，绝对下降了近1000万人。以后虽有一定程度的回升，到2000年仍只有1.28亿人，还没有恢复到1996年的水平。市场竞争加剧，一般产品市场相对饱和，是许多低技术的乡镇企业面临困境的主要原因。一些地方原集体所有制的乡镇企业改制，减少了企业冗员，也是就业人数下降的一个原因。目前看来乡镇企业发展已经不再是导致农民收入增长的主要动因。

　　乡镇企业发展缓慢，大体上意味着过去一个时期以来以低技术、小规模、劳动密集的农村填补市场消费品短缺的粗放型的农村工业化发展过程已经基本结束。今后农村产业的发展将更加依赖企业在技术水平、产品质量、管理等方面的竞争力。而在这方面，许多农村企业并不具有先天优势。因此就乡镇企业部门整体而言，要继续保持象80年代那样的高增长率恐怕是不现实的。但这并不是说农村企业已不存在发展的潜力。

　　乡镇企业发展的停滞还有若干体制和政策方面的原因。其中最主要的是融资机制方面的原因。80年代，乡镇企业在地方政府的帮助下，得到了强有力的融资支持。这是它们高速发展的一个重要条件。进入90年代后半期，多数乡、村办集体企业已经改制为个体、私营或股份制企业，在贷款方面不再得到农村基层政府的支持；而同时银行的融资约束明显加强，特别是在市场前景不明朗、风险增加、利率又受到控制的情况下，大银行对向农村中小企业贷款的兴趣大大降低。

　　银行商业化是改革的方向。而小企业贷款难也是各国都存在的问题。但这个问题在特别严重，与我国的体制改革滞后密切相关。首先，由于银行对小企业的贷款成本高于对大中型企业贷款成本，利率一刀切就使小企业贷不到款。目前虽然允许某些贷款利率在一定程度内浮动，但浮动范围仍然不能满足需要。贷款利率市场化虽然会提高企业的融资成本，但将为效益好的小企业开辟融资渠道。其次，地方性、社区性的非国有中小金融机构在对小企业贷款方面会比大银行更有竞争力，因为它们在获得当地小企业经营状况信息方面比大银行有更多的优势，其他方面的经营费用也更低，因此贷款成本可以降低。但由于担心出现金融混乱，对建立非国有金融机构一直有严格的管制，使之至今没有显著的发展，从而也使农村中小企业的外部融资渠道严重受阻。

　　为避免金融风险，金融监管是必要的。但同时应当积极推进金融部门多元化发展。今后，改革金融体制，积极推进利率市场化，开辟地方性和社区性非国有金融机构的发展空间，有效地扩大对农村中小企业的外部融资，将有利于继续推动农村非农产业的发展和农村劳动力的转移。

　5.城乡间的劳动力转移进展不畅

　　自80年代后半期开始，城乡间劳动力市场的制度壁垒开始打破，我国剩余劳动力的转移有了第二条出路，即向城镇第二、第三产业转移。粗略估计，十几年来已经有大约5000-6000万人转移到城市地区（镇除外）就业。不过，迄今为止，我国的城市化水平还只有36%，明显低于大多数与我国处在同等收入水平的国家。特别是大中型城市数量有限。我国有12.7亿人，而100万人口以上的大城市只有40座，平均每3200万人才有一座这样的城市。这些城市仅仅容纳了全国人口的7%-8%.这和发达国家人口的多数集中在大中型城市的情况相距甚远。由于我国城市化的滞后，城市容量相对有限，加上许多城市仍然对农民工进城实行种种限制或歧视性待遇，也包括城市户口制度对农民工子女入学、入托等方面的限制，以及缺乏针对农民工的就业、培训、居住、医疗等方面的服务，因此农村劳动力向城市的转移在80年代和90年代前期一直没有取代乡镇成为吸收农村劳动力的主要渠道。近年来，乡镇企业发展缓慢，使农村劳动力向城市转移的压力增大。但由于城市国有企业下岗工人剧增，农村劳动力转移也遇到了新的阻力。

　　发达国家的经验证明，城市化是走向化的一个不可缺少的方面。在我国，城市化有非常大的发展空间，加速城市化建设将有效地促进农村劳动力向城市的转移。这主要包括两个方面：

　　第一，具有一定规模的城市由于具有较好的基础设施条件、较大的市场容量，较充分的劳动力、资本和人力资源供应、较完善的技术市场、以及较丰富的知识和信息流动，因而能够产生聚集效应，使生产更加有效率；从而可以逐步将散布在农村和小城镇的生产资源和人口吸引到城市来，使生产资源发挥更好的经济效益，使进入城市的人口提高收入水平和生活质量。

　　第二，城市的发展本身能够创造需求。它不但能带动建筑、等产业的发展，而且为服务业包括生活服务、餐饮、零售、广告、邮电通讯、、技术服务、信息咨询、、保险等产业的发展提供广大的空间。1999年，美国服务业就业已经占总就业的75%，而我国只有27%.根据我国的城市统计数据，大城市的第三产业就业比重高于小城市近20个百分点。因此大中型城市的发展将为吸收广大农村剩余劳动力提供大量就业机会。

　　在促进城市化方面，需要各级政府将政策着眼点从限制城乡劳动力和人口转移，转换到为这种转移提供更多的服务以促进这种转移。同时也需要作好城市规划，加大城市基础设施建设的力度，包括开放和吸引民间投资进入城市基础设施建设领域，并切实改善城市的投资软环境，推进市场化和法制建设。

　　今后几十年，我国8亿农村人口、3亿农业劳动力中的大部分将会逐渐转移到城市中来。当然，目前由于农村劳动力受程度较低，不能适应城市对具有专业技能的劳动力的需求，多数只能进入需要非熟练劳动力的行业。这造成了劳动力供求的结构性错位。这就需要尽快改善农村基础教育和城乡职业培训以促进城乡劳动力转移。

　　6.农民负担加重

　　长期以来，农村“吃官饭”的人口（统称“财政供养人口”）不断增加。这些人员基本要靠农村基层财政来负担。超过财政负担能力的部分，各地方只有通过向农民税外收费来解决。某些地方基层党政官员的腐败更使得这种税外收费恶性膨胀。农民负担因此大大加重了。农村县级由财政负担的党政机构和人民团体一般包括政府、党委、纪检、人大、政协、法院、检察院、工会、共青团、妇联等若干套常设机构，通常还会有若干临时性的办公机构，这些机构一旦成立，不管是否在所有的地方和所有时期都有存在下去的必要，都常常会长期保持下去。每次机构改革在削减了部分机构和人员后，经常都会再次膨胀。乡镇一级机构设置也类似。某些地方的乡镇党政机构人员超过编制总数的几倍是常见的现象。在经济欠发达地区，由于就业机会不足，党政机关常常成为解决干部子女就业的主要途径。除此之外，农村中小学教师也成为这样的途径。这使许多地方农村教师队伍庞大但素质偏低，成为地方财政负担沉重的一个重要原因。在某些地区，农民负担问题和基层党政机关人员不廉洁、不自律的问题已经使干群矛盾达到尖锐化的程度。这些问题不解决，目前设计的农村费税改革很难切实推行，农民负担也很难真正减轻，最终将严重影响社会安定。

　　解决上述问题，一方面要靠经济发展来提供更多的就业岗位，减轻对基层党政机关和农村教师队伍的就业压力，另一方面有赖于强有力的党政机构改革，切实精简不必要的和重叠的党政机构和多余的人员。为了保证这种机构自我膨胀的趋势不会死灰复燃，保护广大农民的基本权利，保证基层政府决策与管理的公正性、透明性、民主性，迫切需要进一步改革基层体制，更广泛地引进民主选举和民主监督机制，使农民恢复对基层政权机构的信任。

　　7.结论

　　综上所述，解决目前农民收入增长停滞、城乡差距重新扩大的问题，主要可考虑的途径可以概括为以下几点：

　　（1）开放粮食市场，在市场决定价格的基础上稳定粮价，同时积极帮助农民进行产业结构调整，发挥比较优势，提高经济效益。此外也要防止短期内进口冲击过大对农民收入造成严重影响。

　　（2）改革农村金融体制，有监管地发展中小型非国有金融机构，改善农村产业的融资条件，促进农村产业结构调整和非农产业发展。

　　（3）加速城市化建设，消除城乡壁垒，改善城市基础设施和城市就业服务，鼓励农村劳动力和人口继续向城市转移。

　　（4）加强农村教育和城乡职业培训，尽快提高农村劳动力素质以适应城市化需要。

　　（5）精简和改革基层党政机关，减轻农民负担，加快农村基层政权机关改革的步伐，建立和改善群众对政府工作的民主监督机制，确保广大农民的民主权利。