我国农村低保制度建设的理性思考
摘要：完善我国低保制度是健全农村社会保障体系的关键所在，对于构建社会主义和谐新农村具有重要意义。我国农村低保工作虽然取得了丰硕成果，但仍存在保障范围窄、标准低，保障对象确定难，保障资金来源渠道少、分级落实难，资金监督管理不到位、挪用现象严重等问题，需要采取措施及时解决。
关键词：农村低保制度；保障对象；保障标准；保障资金
“加快完善社会保障体系，建立健全与水平相适应的社会保障体系，合理确定保障标准和方式……有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。这是中共中央在国民经济和社会发展第十一个五年规划中明确提出的要求。在农村建立最低生活保障制度是市场经济发展的客观要求，也是健全农村社会保障制度的关键所在，有助于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，缓和社会矛盾，为经济建设、构建和谐社会创造良好的社会环境。
目前，全国已有27个省（市、自治区）全面建立了农村最低生活保障制度，其余省区也将于近期出台实施办法。全国农村最低生活保障对象达1 815万人，特困救助对象达562.3万人。全面建立农村低保制度，形成解决困难群众“天天困难”问题的长效机制，对于构建社会主义和谐社会和新农村建设具有重要意义。但农村实施“低保”制度过程中还存在一系列的问题，需采取相应措施加以解决。
一、农村最低生活保障制度面临的问题
（一）保障实施范围窄，保障标准低
由于受经济发展水平和财政保障能力的制约，目前我国大部分农村低保对象主要是五保户和有劳动能力的12类人员，以及因灾、因病、供养在校学生等致贫的特困户，对于一般的农户虽然由于疾病、子女上学、住房等因素生活也处于农村低保线以下，但因资金有限，农村低保还不能满足全面的要求。由于我国区域经济的差异性，地方财政收入差距较大。经济欠发达地区财政收支矛盾尖锐，乡村集体经济实力不强，难以拿出更多的资金解决农村低保问题，而贫困地区农村“三无”对象和贫困人口数量众多，地方政府面临双重任务，既要拿出资金救济，又要拿出资金解决贫困人口的脱贫致富，地方财政难堪重负。因此，一些试点地区覆盖面小、标准低，保障标准明显低于最低生活需求。同时，我国各地低保的标准差异很大：东部沿海一些地区保障标准较高，而西部一些地区，保障标准更低，甚至没有低保。
（二）保障对象确定难，人情关系严重
按规定，农村最低生活保障对象要经过村、乡、县逐级确定。首先由个人向村民委员会提出申请，经核实后提交村民委员会讨论通过后，再交乡镇人民政府审定，最后报县级民政局批准。但在实际操作中存在一定的难度。首先，在“低保”资格确认上，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入问题比较严重，难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。其次，难以准确农民的个人收入。除农作物收成的季节性及受灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加也增大了收入的不稳定性。由于我国在农村主要采用人工手段进行收入审核，反映在审查、审核“低保”对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计部门提供的计算农村家庭收入办法，但实际计算时还比较困难；个别地方为获得最低生活保障，存在严重的逆向选择行为和道德风险问题，他们把年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保，而把规定由子女承担的赡养义务推向政府。
正是因为这些难以确定的因素存在，给保障对象和保障标准的确定带来了极大的困难。导致在确定低保对象时，村干部会首先考虑到自己的亲戚朋友或者与自己关系好的村民，甚至有的村干部为了给自己下一届继续当选多拉些选票，通过减少每个家庭的应得份额把极其有限的低保资金尽量分给多个家庭，也就是拿老百姓的低保资金送人情，为自己继续当官铺路。
（三）保障资金来源渠道少，分级落实难
资金问题是困扰我国农村低保工作开展的核心问题。目前，我国农村居民最低生活保障资金是由财政、乡镇、村民委员会及集体经济共同负担的。但就当前各级地方财政和集体经济现状而言，农村居民最低生活保障制度实施的资金来源主要依靠国家财政。财政为农村社会保障事业的发展提供资金支持这是政府不可推卸的责任。但许多处于最低生活保障线以下的农村居民得不到应保尽保。县、乡负担的最低生活保障资金难以落实。很多地区虽然已建立最低生活保障制度，但财政紧张。据调查，部分县、乡政府的“低保”资金来源渠道单一，完全依赖财政投入。这是制约农村“低保”工作整体推进的一个关键问题。
（四）农村低保资金监督管理不到位，挪用现象严重
多年来，各相关部门密切配合，建章立制，确定申报审批程序和相关条件标准，取得明显成效。由于我国农村最低生活保障制度尚处于实验和摸索阶段，尚未制度化，社会保障主要项目的法律、法规不健全，还没有一套规范的操作方法，各地区在实际操作中随意性很大，保障资金的发放还没有规范化。经办人员把关不严、不按申报程序办理等不规范现象，存在人情保、养懒汉现象。低保基础管理薄弱、档案材料保管不齐、信息化建设落后问题普遍存在，还没有完全做到低保资金的社会化发放。执行过程中的官僚主义作风严重，贪污腐败、挪用、占用保障资金的现象严重。截留、挤占、挪用、侵吞国家专项资金的事情已经不是什么新闻，有些部门年终突击分钱已经成了司空见惯的事情，有些地方政府把国家用于扶贫的专项资金，擅自改变用途，成了地方修广场、建马路、盖办公楼的主要资金来源，有些地方把国家的专项资金成了寻租和钱权交易的工具。当然，这与我们财政核算和预算不实有极大的关系，也有我们财政运行管理上存在极大的制度问题，同时，还有国家专项资金监督管理的制度缺陷问题。
二、完善农村最低生活保障制度的措施
（一）加快低保制度建设，扩大保障覆盖面，提高保障标准
21世纪前20年，是我国全面建设小康社会的时期，加快农村最低生活保障制度建设是全面建设小康社会的必然要求。我国开展农村最低生活保障已有10年左右的时间，有些沿海省份已建立全省统一的社会保障标准，并取得了比较好的社会效果；中西部地区也进行了建立农村最低生活保障的实践。但由于接受最低生活保障的人往往是社会的弱势群体，他们表达意见的渠道不畅通。生存权是最基本的人权，农村最低生活保障就是保障农民的生存权，政府具有保障农民生存权的责任，而不仅仅是一种道义上的义务。各省（区）要在逐步建立起本地区农民最低生活保障线及其实施细则，规范保障范围和标准，低于最低保障线的农民应全部纳入保障范围。
（二）加强调查研究，准确确定保障对象
农村低保涉及人员最多，且居住分散，家庭收入复杂且变动大，这就要求工作人员必须进行艰苦细致的调查研究，对农村贫困人口进行全面的排查和摸底，并在此基础上准确界定保障对象，这是做好农村低保工作的前提和基础。这就必须研究改进收入调查方法。
现行的农村居民家庭收入调查方法既粗糙，又不够合理，也没有考虑家庭财产。建议统计、民政、财政等相关部门要通过理论研究和实际调研，尽快制定出一套既切合实际又便于操作的农村居民家庭收入（财产）评估方法（包括现金银行存款、经营性、非经营性资产、可变现收入等），从而准确界定低保对象，提高农村居民最低生活保障工作的质量。同时，要善于运用信息和纵向资料，对低保家庭成员的收入和支出变化进行动态管理和分析。
所有农村人口都有申请最低生活保障的机会和权力，但享受农村最低生活保障的对象只能是那些生活水平一时或一直低于当地或全国最低生活水平线的人群。在具体的操作中应该采取调查摸底与群众评议相结合的办法进行，对保障对象进行动态管理，定期审定，对生活水平达到最低生活保障线的要及时取消其低保资格，对新增加的特困户，严格按规定审批登记。
（三）界定、调整农村最低生活保障标准
标准过低，解决不了贫困农民的最低生活需要；标准过高，会造成财政负担重，同时会出现负激励问题，容易出现养懒汉现象。因此，要科学确定农村最低生活保障线标准。确定农村最低生活保障线标准的基本要求是，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。其主要考虑因素，一是维持农民最基本生活的物质需要。各地应在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。三是地方财政的承受能力。四是物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的，保障线标准也应随着这些因素的变化而每隔一段时间（一般为一年）调整一次，各地应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参照系数。
目前，我国没有统一推出贫困线标准，大多数试点县市按人均纯收入与生活必需品费用相比的方法确定最低生活保障标准，即主要是根据居民最基本的食品、衣着和少量零用钱合计，结合当地居民的消费水平、政府财政负担能力、集体经济收入等条件来确定。其特点是易于理解，便于操作，适应面广。但其缺乏规范性，国家必须综合各地实际情况确定一个统一的标准，各地区可以根据当地的特点在规定的范围内有一定的浮动。保障线标准在起步阶段可以低一点，但不要低于国家贫困标准，以后随着农村经济的发展，农民生活水平的提高及物价上涨幅度的变化而逐步调整、提高。
（四）积极拓宽低保资金的筹集渠道
第一，国家财政支持。国家可依据各地经济状况，有比例的调节各地方的补助标准，让农民低保有一个可靠的经济基础。由中央加大财政转移支付力度，尤其加大农村低保资金的投入力度，这既可以理顺收、交与补的关系，同时也可以解决当前农村两极分化日益严重的情况下低保资金的落实问题。
第二，将个人所得税的一部分划为农村最低生活保障资金。个人所得税具有平衡贫富差异的功能，而农村最低生活保障资金本身也具有平衡贫富差距的功能。可以开征遗产税，将税收的一部分用于农村低保基金。
第三，我们可以借鉴西方发达国家的普遍做法，即通过征收统一的社会保障税，建立最低生活保障基金会的办法，解决最低生活保障资金筹集难的问题。国际上许多国家开征了社会保障税，我国也可以借鉴国际经验，通过开征和形成社会保障税，实现资金筹措方式的转变。征收社会保障税可以把九亿农民包括在内，让城乡居民共同承担起农村贫困家庭生活保障的部分责任，但这绝不会增加农民的负担。因为征收社会保障税有一定的起征点，收入低于起征点的农民不在此列，而他们又可以享受最低生活保障。
第四，动员社会力量，通过有奖募捐、发行福利彩票等形式的社会福利活动筹集保障资金。我国彩票业已成为被社会普遍自愿接受的、一项有意义的公益事业和慈善事业活动，这在我国发展潜力巨大，可以作为补充最低生活保障资金的重要来源。
（五）加强最低生活保障资金的监督管理与保值增值
加强最低生活保障资金的运作管理是提高资金使用效率和活力的有效途径。
1.最低生活保障资金的监督管理
在农村低保人口的资金监管上，要建立科学的管理制度和监管制度。对这一块工作，在财政预算上，特别是中央财政预算要坚持执行“从中央到人头”的一卡式管理，对地方政府和部门要在资金的运行上要实行封闭运行。切实克服截留、挤占、挪用、侵吞的行为，同时，要解决“雁过拔毛”的部门问题，要把好事办好。
为确保最低生活保障资金的安全和合理使用，除了建立完善的审批制度和规范工作程序外，还应建立检查制度，即由民政部门牵头，会同审计、财政等部门，实行半年分查，年终总查，强化监督约束机制，对低保资金发放情况实行事前、事中、事后全过程监督，确保农村低保资金的安全、规范、高效运行，并及时了解和掌握实施动态，及时修改实施规定和实施办法。应该重视群众的监督和检举，为群众提供良好、安全的上访环境。此外，还应该建立低保民主议事会制度，进一步增强群众对低保审查的参与度，使低保资金审批更加透明化，把财政资金真正用在刀刃上，切实做到“应保尽保”。
2.最低生活保障资金的业务管理
各级民政部门是农村最低生活保障业务的主管部门，负责农村最低生活保障制度建设的规划、决策和业务管理工作。保障资金筹集起来，集中到县一级管理，由民政局开设“农村最低生活保障基金”专用账户，各乡镇基金单列，每年分批由银行按民政部下达各乡镇的兑现金额，分别拨付给乡镇信用社，保障对象凭保障金领取证到乡镇民政单位办理三联单后，到乡镇信用社领取保障金，市级民政部门只走账，不管钱，做到专款专用。
3.最低生活保障资金的保值增值
若筹集到的保障资金发放之后留有剩余，则形成基金的结余或后备金，如果将这部分结余的基金长期处于闲置状态，不仅是资金的极大浪费，而且也难以保证基金的收支平衡。因此，必须采取慎重的态度，在充分考虑资金的安全性和流动性的基础上，实现其保值增值。从风险和收益的结合来看，将结余的保障资金集中统一到县市民政部门直接办理购买国库券或国家特种公债，是实现基金保值增值比较好的投资方式。
（六）拓宽就业渠道，增加农民收入
广泛拓宽就业渠道，努力增加农民收入，实施积极的低保制度。农民贫困的主要原因是收入低、没有固定收入来源。为此，各级政府在做好低保工作的同时，必须做好以下工作：
一是加强对低保对象的思想、技术培训，激发他们的活力，使其具有“造血”功能；
二是加大劳务输出力度，使有劳动能力的低保对象在政府的帮助下实现就业，有一个固定的收入，对无故拒绝就业的，可以停止发放低保补助；
三是要指导农民调整农业产业结构，搞好多种经营，向高效农业和精品农业发展，通过增加农副产品的科技含量来增加农民收入。
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