集体林权制度改革中存在的问题及对策

　　摘要集体林权制度改革是农村系列改革的继续和深化,是促进林农就业增收的一项重大举措。集体林权制度改革涉及面广、情况复杂、任务艰巨,对其存在的问题进行分析,提出改革对策,以期促进集体林权制度改革。
　　关键词集体林权制度;改革;问题;对策
　　
　　近年来,我国林业改革发展工作以全面推进集体林权制度改革、全面强化生态建设保护、大力发展林业产业等为重点,全年计划完成造林592万hm2以上,森林抚育525万hm2,中低产林改造逾166.67万hm2,义务植树25多亿株,年林业总产值力争达到1.7万亿元。截至2009年底,全国已确权林地面积10 093.33万hm2,占集体林地的59.4%,发证面积7 573.33万hm2,集体林木采伐管理机制改革取得突破,在24个省区进行了改革试点。
　　1集体林权制度改革存在的问题
　　1.1山林权属的争议
　　山林权属界址不清、争议多是各地普遍存在的现象。勘界发证、明晰所有权(具体指林地使用权和林木所有权)是本次林改的首要任务,据调查农户反映,当年“三定”时期发放林权证时,没有进行实地勘察边界,而是由个人自主填写。有为了减少税费而故意少填的,也有为了抢占资源而夸大面积的。本次林改在细致地实地勘界中发现,“一山多主”和“有山无主”的问题同时存在。由于林木(包括竹林)的经济价值显著,争抢山林的纠纷时有发生,大大增加了确权发证的难度,严重制约和影响发证的进度。
　　1.2采伐限额的放宽与约束
　　采伐权是农民对山林的经营权乃至处置权和收益权的重要体现。对采伐权限定条件,增加农民行使经营权的交易成本,这种鼓励投入而限制收入的做法已实质上形成产权残缺。实施采伐限额,对于生态公益林则是严格禁伐。调查显示,采伐指标通过“省—县—乡—村—村小组”的渠道分配进行层层下达,由村小组集中使用而不是分配给农户个人。其原因在于有限的分配指标落实到为数众多的山区农民头上,平均只有673.34 m2/人。由于采伐指标供不应求,相关部门的寻租行为难以避免,炒卖、倒卖采伐指标的现象时有发生。调查中有90%的农户认为当前采伐证制度存在申请困难、年采伐量指标严重不足等问题[1]。
　　1.3档案管理不健全
　　我国的林权历经多次变更,原始凭证档案管理不够完善,管理人员经常变动,管理手段落后,管理措施不规范,林权档案管理有很大欠缺或失误。在发生产权纠纷时,无据可查,不可避免地造成错误[2]。
　　1.4缺乏专业评估机构
　　在林改的过程中,对林分林地的资产价值、生态价值没有专业的评估机构进行评估,无法对林地林分做出系统的价值衡量标准,严重影响集体林权的改革。
　　2集体林权制度改革对策
　　2.1实施科学经营,大力发展非公有制林业
　　按照采育结合、永续利用的森林经营方针,允许非公有制林业经营者,对所经营管理的林木进行抚育间伐及主伐利用,使业主的林木占有权、使用权、收益权和处分权相统一[3]。
　　2.2建立健全科技支撑和社会服务体系
　　林业主管部门应大力推动科学研究和技术进步,并围绕林业产业化建设的各个环节建立健全服务体系,为林业生产经营者提供良好的发展环境和有力的保障机制,推动改革向纵深方向发展。抓住机遇,实施集体林权制度改革,既是林业经济可持续发展的客观要求,也是巩固和扩大生态建设成果、实现林业生态经济双赢、发展地方经济的重要手段和有效途径。建立健全适合当地实情的产权归属清晰,经营主体到位,责权划分明确,利益保障严格,流转顺畅规范,监管服务有效的现代林业产权制度,可以充分调动社会各阶层投资山林、发展林业的积极性,全面推进林业生态建设走可持续发展之路。
　　2.3确保收益权的体制构建
　　确保收益权,不仅要从政策上,而且要从体制上加以法制化、稳定化、长期化。基于对我国林业税费存在种类多、征收环节多、重复征收、税负不公、使用不当等问题的反思,必须在法律上规范农民合理的税费负担,界定加重农民负担等行为的法律责任。同时,以公共财政支出为框架,增加消费人群的生态建设支出,以维持正常的营林费用支出和行政支出。