公共管理与行政管理、私人管理

    刘熙瑞教授主编的《中国公共管理》和汪玉凯教授主编的《公共管理》，[6]认为“行政”、“行政管理”概念有一系列缺失，“公共行政”的内容丰富得多，突出了行政的“公共性”，而“公共管理”又比“公共行政”更突出了管理的多元主体性。这种观点认为当代公共管理由公共行政发展而来是符合客观历史的事实的，但是否定行政或行政管理，过分强调公共行政的“公共性”和“公共管理” 的“多元主体性”，又会淡化、削弱和消解政府行政管理在公共管理中的主导地位，则是一个大问题。
　　乔耀章教授提出一种看法，认为“在实践层面上”，“行政管理”和“公共管理”之间有一个“公共行政管理”，“而公共行政管理可视为从行政管理到公共管理之间的‘中介’或过渡形态，它具有行政管理和公共管理的二重特质或属性”。[7] 据我了解，“在实践层面上”并不存在名为“公共行政管理”的这个所谓的从行政管理到公共管理的中介或过渡的形态。不过，如果要从理论逻辑层面上把传统的政府行政管理到正在建构的公共管理之间的多种公共管理模式用“公共行政管理”这个词加以抽象概括也未尝不可。很显然，作者混淆了理论层面与实践层面的东西。
　　上述情况表明，当前我国学者对公共管理概念的理解是相当混乱不清的，对公共管理和行政管理、私人管理的关系的说明也是自相矛盾的和很难自圆其说的。这就是当代中国公共管理学界的现状。它既说明了学界对公共管理的研究尚处于起步和不成熟阶段，也说明学界正在积极热情地探讨公共管理这门学问的科学真理。
　　我认为，“公共管理学”概念在中国是一个新名词，是在规范意义上正在形成的新概念，它反映和概括的是我国社会政治生活中正在发生、成长和建构着的东西，它不像“行政管理”和“私人管理”那样是历史上已有的事实或既成事实的名词概念。我在《公共行政、公共政策、公共管理》一文中，对西方公共管理作了历史的考察，并说明“公共管理”一词为“政治学”、“行政学”和“管理学”三大学科所使用，我把它们分别界定为“宏观公共管理”、“中观公共管理”和“微观公共管理”。[8] 这篇文章有个大缺点，就是没有界定“公共管理”概念的含义。我在《论公共管理范畴》一文中解答了这个问题。我提出：“公共管理就是指以公共权力机关为核心并有社会中介组织和公民大众参与的为实现公共利益采用各种方式和方法对社会公共事务进行有效管理的公共实践活动。”[9] 这个定义首先说明公共管理的主体系统由公共权力机关、社会中介组织和公民大众三部分组成，其中公共权力机关是核心（行政机关又是公共管理核心的核心），社会中介组织是纽带，公民大众参与是基础。其次，说明公共管理的客体对象是为实现公共利益而对公共领域的公共事务进行的管理活动。最后，说明公共管理的介体工具是由公共政策等多种管理方式和方法构成的。这篇文章是我于2001年提交给在湛江召开的“首届全国公共管理理论与教学研讨会”的论文。经过5年时间的考验和检验，我发现我提出的这个“公共管理”概念的定义还是比较适合我国公共管理实践的现实及发展趋势的。陈庆云教授和他们课题组于2005年发表了一篇《公共管理理论研究：概念、视角与模式》的文章。[10] 其中，对“公共管理”概念的界定是：公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。与我对“公共管理”概念下的定义基本上是一样的。表明他们对公共管理概念涵义的理解发生了相当大的变化，这是值得欢迎的。当然，他们比我对公共管理的理解要更深入些，又有更多新的发现。他们认为，公共管理既不能简单地等同于以政府为中心的政府管理，也不能与社会多元主体合作治理直接划等号。他们认为，从政府、非政府公共组织和民众这三大主体间关系以及主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位，民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式，即政策管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式；以社会为本位，政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式，即社会治理的自主化模式、多中心模式。用形象的语言来表达，前三种模式为“父子关系”后两种模式则是“兄弟关系”。他们的这些看法令人感到高兴和鼓舞。不过，陈庆云教授依然坚持公共管理就是英文的public management，认为公共管理仅具有工具主义的含义，与我们中国人当前讲的public administration即宏观的和中观的公共管理还是有区别的。我认为，public administration即公共管理首先应明确大的政治方向，从宏观上和中观上对公共事务进行管理和调控。当然，它也要重视熟练地使用微观的管理工具，但是，它不能陷入工具主义和事务主义之中迷失方向。因此，他的public management工具主义式的公共管理还是值得商榷的。
　　
　　二、公共管理与行政管理
　　
　　公共管理与行政管理既有区别又有联系。公共管理的外延比行政管理的外延大，公共管理的内涵比行政管理的内涵更丰富，但是，在当今世界各国行政管理又是公共管理的核心和主导者，舍去行政管理，公共管理就无从谈起。
　　这里有必要对“行政管理学”这个概念作点说明。据我所知，“行政管理学”概念在中国的出现晚于“行政学”概念。夏书章老先生1982年1月29日在《人民日报》上发表了《把行政学的研究提上日程是时候了》，可能是“文革”后最早论及“行政学”概念的一篇文章。可是，到了1984年情况发生了微妙的变化。这一年8月国务院办公厅和劳动部在吉林召开了行政管理研讨会，同年底，中国行政管理学会筹备组在京成立。这一年出版的《中国行政管理学初探》一书，正式公开提出了“行政管理学”这个名词。书中载有夏老的《关于开展行政管理学研究的一些粗浅认识》一文，此后，夏老主编的教材大多用《行政管理学》这个书名。1985年国务院在全国一些高校设置了第一批行政管理学专业，我们西北大学也有幸名列其中。可是，一些学者对“行政管理学”这个名词一直有看法。因为英文administration的含义是“行政”和“管理”的意思，而不是“行政管理”的意思，如果把administration译为“行政管理”就会发生同义语重复的问题。另外，英文management的含义是管理，而“管理学”在西方又是一门研究私人企业管理的学问。因此，“行政管理”这个名词有混淆公共行政与私人管理之嫌。所以，当夏老1985年推出由他主编的《行政管理学》时，黄达强先生随后出版了《行政学》教材。当“行政管理学”专业在一些高校开办后，另一个“政治学——行政学”专业也在一些高校开办起来。当中国行政管理学会成立后，另一个全国行政学研究会也成立了。中国行政管理学会每年有年会，参加者包括政府官员、党校、行政院校、社会科学研究机构和高校的广大人员;与此同时，全国高校每年也有一个“政治学——行政学”教学研讨会，参加人员基本上是高校教师。考察历史我们发现“行政学”这个概念比“行政管理学”这个概念更精确严密些，更学术化些，专业化程度更高些，而“行政管理学”概念比“行政学”概念的含义更明白些，更通俗易懂些，更大众化些。其实，“行政管理学”与“行政学”从根本上看并无实质性差别，它们研究的是同一个对象，即政府行政或政府管理，只不过是把“猫”加了个“咪”。因此，本文所使用的“行政管理学”与“行政学”概念是一个意思。所谓“行政管理”就是指政府为维护公共利益运用公共权力、制度、法律和公共政策等方式对公共领域的公共事务进行的公共行政或公共管理的公共实践活动。