试析行政调查权的设定

　　论文摘要 行政调查权的设定是创设行政调查权的立法行为，在行政调查法律制度中占有非常重要的基础性地位。本文在廓清行政调查权设定概念的基础上，阐述了设定行政调查权时应遵循的原则，最后探讨了我国法律规范设定行政调查权的两种方式。

　　论文关键词 行政调查权 设定 法定原则 比例原则
　
　　行政调查权的设定在行政调查法律制度中占有非常重要的基础性地位，行政调查实践中出现的弊端大多数是由于行政调查权设定的混乱造成的。因此对行政调查权的设定进行规范化研究具有重要的理论价值和实践意义。

　　一、行政调查权设定的概述

　　设定，从词源意义上来讲有广义和狭义之分。狭义上的“设定”是指创设。广义上的“设定”不仅包括狭义上的“设定”，还包括对已有内容的详细化，即“规定”。从法学的角度来理解，设定和规定的主要区别在于，设定是指创设新法律规范的活动，本质上属于立法活动；而规定则是对已有的法律规定予以具体化的过程，本质上属于法律的实施。
　　在我国，“设定”的概念最早出现在行政处罚领域，但1996年《行政处罚法》并未对“设定”进行明确的界定。在国外，行政职权的设定被称作是“法律委任制度”，是指“法律、法规直接赋予有关组织拥有一定行政职权的国家行为及法律制度”。本文所讨论的行政调查权的设定，是指国家立法机关通过法律、法规把行政调查权赋予有关组织的活动。它具有以下法律特征：
　　1.设定行政调查权的主体是根据法律规定享有立法权的机关，行政机关不能自己为自己设定行调查权。
　　2.行政调查权的设定客体是行政调查权的所有权，设定正是解决行政调查权的“所有权”归属问题。
　　3.从本质上来讲，行政调查权的设定属于立法范畴，它必须而且只能由具备相应立法权的机关来实施。
　　从某种程度上讲，行政调查权的设定构成了整个行政调查制度的起点，没有完善的设定制度，行政调查制度就无法建立起来并进行有效的运作。

　　二、行政调查权的设定原则

　　行政调查权的设定原则就是在设定行政调查权时应遵循的基本准则。行政调查权的设定作为一项立法活动，当然应遵循立法的基本原则，如民主性原则、科学性原则等。但笔者认为，考虑到行政调查权的性质和特点，行政调查权的设定主要应遵循法定原则和比例原则。
　　（一）法定原则
　　法定原则是指哪些国家机关有权设定行政调查权以及以何种方式设定行政调查权，必须由法律明文规定。此处的法律是狭义的法律，专指议会制定的法律。在现代法治国家，行政法治已经成为一种公认的基本目标和价值追求。要求行政调查权的设定遵循法定原则，正是行政法治原则在行政调查权设定制度中的具体体现。具体来讲，法定原则包括以下几个方面的要求：
　　第一，设定行政调查权的主体是法定的。按照传统的宪政分权理论，行政机关是法律的执行机关，行政权力只能来源于议会立法，行政机关是不能为自己设定权力的。但在现代社会，行政权的扩张已经是一个不争的事实，一个突出的表现是行政机关获得了广泛的立法权。行政机关基于议会授权也分享了部分行政立法权，也可以成为行政调查权的设定主体。但是何种行政机关享有立法权以及享有多大的立法权是由议会立法分配的，必须遵循法律优先原则。
　　在我国，根据2000年《立法法》的规定，全国人大及其常委会，省级人大及其常委会，以及较大的市的人大及其常委会作为国家的立法机关享有立法权，除此之外，包括国务院、国务院各部委、省级人民政府以及较大的市的人民政府等行政机关也享有行政立法权。这表明，我国有权设定行政调查权的主体只能是上述享有立法权的国家机关。除此之外，任何机关、组织或者个人均不得设定行政调查权，特别禁止行政机关自己给自己设定行政调查权。
　　第二，设定行政调查权的权限范围法定。以上有权设定行政调查权的主体享有的设定权限也是有区别的。在我国，只有全国人大的设定权是完备的，其他主体的设定权是从属的、补充的、有条件的。除了全国人大外，其他立法主体的设定权限都受到一定程度的限制。比如对于地方人大及其常委会而言，必须遵循“下位法不得违反上位法”的原则；对于行政机关而言，必须在议会授权范围内行使，而且为了防止行政立法权过大，议会在分配立法权时更要明确、具体，不能进行空白式授权，以保证行政立法权被严格限制在议会立法规定的范围之内。不仅如此，根据法律保留原则，对于可能会给公民基本权利造成严重侵害的行政调查权（如直接强制调查权），必须由全国人大以法律的形式设定，而不能交由行政机关设定。
　　第三，设定程序法定。行政调查权的设定是一项立法活动，应按照正当法律程序进行。根据我国《立法法》的规定，全国和地方人大及其常委会的立法必须遵循一定的程序，包括草案的准备、提出、审议、表决、公布等程序，每一程序都要遵循若干具体的法定要求。国务院及有关行政机关的行政立法也要遵循一定的程序，包括立项、起草、审查、决定、公布等程序。如果违反法定程序设定行政调查权，有权机关可以决定予以撤销。