试论我国环境行政公益诉讼之路探析

　　论文摘要 环境行政公益诉讼与行政法和环境保护法的关系最密切，关于具体的诉讼制度，主要规定在行政诉讼法以及最高人民法院发布的相关司法解释中。尽管学界对环境行政公益诉讼的呼声高涨，但它的实现却面临着重重羁绊，如何开辟一条环境行政公益诉讼的康庄大道是本文的立足点。

　　论文关键词 环境行政公益诉讼 原告起诉资格 环保组织

　　一、环境行政公益诉讼案例回顾与评说

　　2001年10月东南大学两位教师因南京市规划局在对紫金山观景台的规划许可中未依法行政，以观景台的建设“破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦”为由，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，后被裁定不属于受案范围被驳回起诉。在强大的舆论压力下，相关部门最终停止修建观景台，这是一起典型的行政行为侵犯环境公益的案例豍。2004年3月川化二分厂排出的污水中氨氮大量超标、2004年5月仁寿县东方红纸业公司的违规偷排导致沱江短时间内的两次重大污染事故，惨痛教训的背后彰显了当地环保部门对污染企业监管的懈怠和变相的放纵。
　　诸如此类的案件还在内蒙古、黑龙江（松花江水污染事件）等多地发生，然而由于我国法律缺乏相关规定或者即使有相关规定也不能适应环境纠纷的特点，许多案件因“原告不符合起诉主体资格”或者因“案件不属于法院的受案范围”被拒之门外，受害人无法得到及时的救济，法律的尊严也面临挑战。
　　我国在立法上缺少对环境行政公益诉讼的明确规定，导致法院在接触这类案件时大多持一种极为保守、谨慎的态度。进行环境公益诉讼已迫在眉睫。在应对困境前，我们要仔细分析阻碍环境公益诉讼推进的因素。

　　二、环境行政公益诉讼面临的主要障碍

　　环境行政公益诉讼是指当环境行政机关的行为对环境与生态资源等公共环境权益造成损害或有损害之虞时，法院受理无直接利害关系的公民、法人或者其他组织提起的诉讼，审查并作出裁判的一种诉讼活动。反思开篇案例，环境公益诉讼面对的障碍很多，但主要障碍表现在两个方面。
　　（一）原告诉讼资格的局限
　　现行的行政诉讼法关于原告资格的规定有：第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”尽管本条规定了三类主体享有行政诉权，但是在具体操作上由于范围的不具体不利于实现，也容易形成滥诉的局面，增加司法负担。第24条“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”虽然规定了原告的三种不同形式，但范围过于狭窄，同时将相邻权人、复议决定中的利害关系人及与撤销或变更具体行政行为有法律上利害关系的人等成员排除在外。所以最高人民法院在《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》进行了补充，该解释第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。尽管这一司法解释将原告诉讼资格从“合法权益标准”扩大到与被诉行政行为有利害关系的上述其他社会成员，但是仍坚持“受行政行为直接影响的行政相对人才是原告”的标准。意味着非直接利害关系人是无法作为诉讼主体的，忽视了环境公益的存在，也将环境行政公益诉讼挤向了司法真空地带。当发生环境污染事件或遭遇生态环境破坏时，非直接利害关系人只能等着自己的权利受到侵害后以受害者的身份对侵权者提起民事诉讼，或者将自己作为环境公益事业的局外人，看着环境公共利益遭受行政机关的践踏而无动于衷。
　　（二）受案范围的局限
　　我国行政诉讼法通过第2条、第11条和第12条对行政诉讼的范围分别进行了总体划定、正面列举和反面排除，如将抽象行政行为、国家行为、内部行政行为等排除在外。此外，最高人民法院的司法解释还增加了其他的排除类型，如调解和仲裁行为、行政指导行为、重复处理等行为。虽然增强了法律的可操作性，但是却不利于环境公益的保护，如某一抽象行政行为对环境公益的损害程度较之具体行政行为可能更加严重。另外，将对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为排除在外，也就意味着法院无权受理尚未发生实际损害却充满损害危险的案件，而环境损害案件并不都是直接的现实损害，大多带有隐蔽性和潜伏性。行政诉讼法本身对受案范围规定得过窄，直接限制了作为客观诉讼的环境行政公益诉讼制度的存在。
　　在我国，环境公益诉讼的原告之资格已经急待重新审视和界定，为此，立足于现实国情，并借鉴西方国家的立法经验，将原告资格适度放宽，采纳“与自己无法律上的利害关系”标准，应当是我们的大胆尝试。

　　三、环境行政公益诉讼的路径探索

　　我们应当试着放宽“与诉讼标的具有直接利害关系”这一原告资格要求，拓宽环境行政公益诉讼原告资格范围，确立清晰的受案范围并辅之以其他制度。
　　（一）适度拓宽原告的诉讼资格
　　借鉴域外环境行政公益诉讼的模式，根据公益诉讼原告资格扩张理论，我国环境行政公益诉讼的原告可以有以下几类：
　　1.公民
　　美国规定了私人总检察长制度，即国会通过制定法律授权私人或团体为了公共利益，针对管理的非法作为或不作为而提起的诉讼。如美国在《国家环境政策法》中要求联邦机关在进行对人类环境有影响的联邦行动时需充分考虑环境利益。若违反《国家环境政策法》关于环境影响评价程序的规定，公民就可以此为由请求司法审查。1972年的《清洁水法》第505条规定，允许公民或各州对任何被指控为违反《清洁水法》的人提起诉讼。随后还通过《清洁空气法》确立了“公民诉讼”条款，认可了公民在保护环境公益方面的诉权，授予公民提起司法复审的资格，为公民提起环境行政诉讼提供依据。该制度也迫使行政机关在做出行政行为时要考虑对环境的影响，也迫使企业采取环保措施避免环境纠纷的发生。同时也增加了公众参与环境保护的渠道。