国外环境法基本原则的建设经验及对我国的启示
关键词: 环境法；基本原则；确认；体现；启示
内容提要: 1992年的联合国环境与发展会议之后，日本、法国、加拿大、俄罗斯、美国等世界主要国家在可持续发展思想的指导下，加强了与国际环境法律规则衔接的国内环境法基本原则的建设。本文首先介绍了这些国家环境法基本原则的建设现状，在此基础上对其建设经验进行了总结。与国外先进和成熟的经验相比，我国环境法的基本原则体系在权益平衡、风险预防、环境责任、环境知情与公众参与等方面或多或少的具有缺失或不足。最后，本文从我国目前的政治、经济、科技、伦理和社会背景考察，为我国环境法基本原则体系的丰富和发展提出了自己的建议。
目前，世界上所有的国家，无论是成文法国家还是非成文法国家，都已制定了专门的环境法律或与环境保护有关的法律。在这些法律之中，存在一类准则或规则，它们贯穿于整个环境法之中，为环境法确认或体现，体现环境法的目的，反映环境法性质、基本特征并能对环境的开发、利用、保护、改善等活动具有普遍性指导作用 [1] [1]。这类准则，在环境法上被称为环境法的基本原则。在我国正考虑把现行《环境保护法》提升为环境基本法的背景下，加强其研究是必要的。而要研究，在贸易国际化和环境问题全球化的今天，总结外国环境法基本原则的建设经验，并分析其对我国的借鉴意义是非常重要的。
一、国外环境法所确立和体现的基本原则
1992年的《里约环境与发展宣言》在1972年联合国《人类环境宣言》的基础上，宣告了关于环境保护与发展的27个原则，有些原则是国际环境法的基本原则，有些是国内环境法的基本原则，有些则既属于国际环境法的基本原则，又属于国内环境法的基本原则。其中原则1规定的“人类……应享有以自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利”体现了环境权利的原则；原则8体现了科学发展的国内环境法原则；原则11体现了科学保护环境的国内环境法原则，原则10规定了公众参与的国内环境法原则；原则5、6、7、9、12、14、18、19、21、27规定了环境保护合作的国内和国际环境法原则；原则14、15、17反映了损害和风险预防的国内和国际环境法原则；原则13、16规定了环境责任的国内和国际环境法原则。 [2] [2]由于该宣言已经成为国际社会的一种政治承诺，反映了国际社会在环境保护问题上的共识，因此，在可持续发展时代，这些原则对于指导各国环境法的制定和修订，起到了积极的作用。本文在下面介绍和分析几个主要国家或地区的环境法基本原则。
日本环境法的基本原则可以从其1993年实施的《环境基本法》总则第3条（构建对环境负荷影响少的可持续发展社会）看出，该条规定：“应当本着下述宗旨实施环境保护，即：在可能的限度内，减少因社会经济活动及其他活动而对环境的负荷及其他与环境因素有关的影响，在一切人公平分担的基础上，自主而积极地保护环境的措施。在把得天独厚的环境维持在正常水平的同时，一方面要力求发展对环境负荷影响小的健康经济，另一方面要构筑一个可持续发展的社会，并且要在科学知识充实的基础上，预防环境污染。”其中，“要力求发展对环境负荷影响小的健康经济”体现了协调发展的思想和科学发展经济的原则；“减少因社会经济活动及其他活动而对环境的负荷及其他与环境因素有关的影响”体现了环境保护的科学性原则；“在一切人公平分担的基础上，自主而积极地保护环境的措施”体现了公众参与原则和环境责任原则；“要构筑一个可持续发展的社会，并且要在科学知识充实的基础上，预防环境污染”体现了风险与损害预防原则。
法国1998年制定了《环境法典》，该法典在第一卷（公用条款）第一编（通则）第110·1条规定了四个基本原则，即“……从事对国家这些共同财富的妥善保护、开发利用、修缮恢复及良好管理必须在有关法律规定的范围内，遵照下列原则进行：1.预防为主的原则……2.采取预防和纠正并举的原则……3.谁污染谁治理的原则……4.参与原则……”为了防止对原则的理解发生歧义，该条还对每个原则进行了说明，如对于谁污染谁治理的原则，该条阐释道：“根据这一原则，为预防污染、减少污染以及同污染做斗争所采取一切措施引起的费用，应由污染的制造者承担。”对于参与原则，该条规定：“根据第1项指出的参与原则，人人有权获取有关环境的信息，其中主要包括有关可能对环境造成危害的危险物质以及危险行为的信息。” [3] [3]
加拿大1999年修订的《环境保护法》在前言中明确规定了风险预防、污染者付费、污染预防和保护环境与人类健康四个原则。如对于风险预防原则，该法规定：“鉴于加拿大政府承诺执行预防原则，一旦出现严重的危险或不可逆转的破坏，缺乏完全科学确定性，不得以延迟节省成本措施为理由来预防环境退化。”对于污染者付费原则，该法规定：“鉴于加拿大政府认可，与有毒物质、污染物质和废弃物质相关的使用者和生产者的责任，并且已经采用‘污染者付费’原则。”对于污染预防和保护环境与人类健康的原则，该法规定：“鉴于加拿大政府承诺，确保其以一定方式在联邦的和土著的土地上实施的经营和活动，与污染预防和保护环境与人类健康的原则相一致。” [4] [4]该法还体现了公众参与等原则，如对于公众参与的原则，该法不仅在第二章（公众参与）集中规定了公民增加的权利、资源报告权、参与犯罪调查权、提起环境保护诉讼权、防止或赔偿损失诉讼等实体权利和程序，还在第3至第11章各有关的具体场景中规定了信息获得、参与实施等与公众参与有关的机制。
俄罗斯2002年实施的《联邦环境保护法》在第1章（总则）的第3条（环境保护基本原则）指出，俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、法人和自然人的对环境产生影响的经济活动和其他活动，必须遵循如下基本原则：遵守每个人都有享受良好环境的权利；保障人的生命活动的良好条件；为保证可持续发展和良好的环境，将人、社会和国家的生态利益、经济利益和社会利益科学合理的结合起来；保护、发展和合理利用自然资源，是确保良好环境和生态安全的必要条件；俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关，负责在相应的区域内保障良好的环境和生态安全；利用自然付费，损害环境赔偿；环境保护监督独立自主；对计划中的经济活动和其他活动，实行生态危害推定原则；在作出进行经济活动和其他活动的决定时，必须进行环境影响评价；对可能给环境造成不良影响，对公民的生命、健康和财产造成威胁的经济活动和其他活动的方案及其他论证文件，必须进行国家生态鉴定；在规划和进行经济活动及其他活动时，必须考虑地区的自然和社会经济特点；自然生态系统、自然景观和自然综合体的保全优先；根据环境保护的要求确定经济活动和其他活动影响自然环境的容许度；保证根据环境保护标准，减轻在考虑经济和社会因素、利用现有最佳工艺技术的基础上可以达到的经济活动和其他活动的不良环境影响；俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、社会和其他非商业性团体、法人和自然人，都必须参与环境保护活动；保全生物多样性；在对进行或计划进行经济活动和其他活动的主体确立环境保护要求时，保证采取综合的和区别对待的态度；禁止对环境的影响后果无法预测的经济活动和其他活动，禁止实施可能导致自然生态系统退化，植物、动物及其他生物体遗传基因改变和丧失，自然资源衰竭和其他不良环境变化的方案；遵守每个人都有获得可靠的环境状况信息的权利，以及公民依法参与有关其享受良好环境权利的决策的权利；违反环境保护立法必须承担责任；组织和发展生态教育体系，培育和建设生态文化；俄罗斯联邦在环境保护领域的国际合作。可以看出，该法明确的基本原则范围非常广泛，既包括法治的原则，如环境保护监督独立自主，还包括环境法的特有原则，即科学发展和科学地保护环境的原则、环境责任原则、公众参与原则和环境保护合作等。
欧盟环境法和判例 [5] [5]在区域层次和成员国层次上，均或多或少地确立或体现了与上述国家类似的环境法基本原则。 [6] [6]如《欧洲环境法的原则》一书把欧盟环境法的基本原则概括为综合性原则（即把环境保护的考虑纳入农业、社会、地区、工业、能源等政策之中综合地加以考虑）、风险预防与损害预防的原则、源头整治的原则、污染者付费原则。 [7] [7]另外，各成员国的环境法基本原则稍有差异，如比利时和荷兰设立了环境质量维持原则（即保持特定地域的良好环境质量，使之不下降） [8] [8]德国的宪法法院确立了合作原则， [9] [9]西班牙提出了源头整治、生产者责任、地区差异、科学基础和整合原则。 [10] [10]
此外，上述国家和地区的环境法和美国的《国家环境政策法》还体现了权益平衡与制约的原则。
二、国外环境法基本原则的建设经验
综合起来，以上国家和地区的环境法基本原则的建设具有以下几个方面的特点：
（一）是遵守和体现可持续发展的目的价值。
环境法的基本原则是法律规则，它体现环境法的目的价值；环境法的目的价值虽然不是法律规则，但它指导环境法基本原则的创制。1992年里约环境与发展会议以来，可持续发展的思想已经跨越国界，得到所有国家政府和民众的广泛承认。如今，在环境法领域，经济、社会和环境保护的可持续发展已经超越保护人体健康、促进经济发展、维持生态系统的良性循环等片面性的目的价值，成为各国环境立法所普遍接受的综合性目的价值。作为目的价值，可持续发展理所当然地成为了各国环境法基本原则建设应遵守和应体现的基本指导思想。
（二）是注重与国际环境法律文件所确认和体现的基本原则接轨。
一些国家环境法基本原则的创设，既立足于本国的国情，又注重响应国际环境法律文件尤其是《里约环境与发展宣言》对国内环境法基本原则建设的要求。如权益协调、公众知情与参与、风险预防、环境保护合作、环境责任等被《里约环境与发展宣言》、《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》、《关于森林问题的原则声明》确立或宣示的原则，无论各国的文化和法律背景如何，已经作为一个共同的认识，基本被所有国家的环境法所采用。另外，一些国家的立法和判例所确立和体现的环境法基本原则还和地区条约的规定接轨，如欧盟成员国环境法基本原则都考虑了其条约的规定和欧洲人权法院的判决。
（三）是站在超级环境法律规则或最高级环境法律规则的高度，使环境法基本原则具有特殊性、抽象性、规范性、指导性和统帅性的特点。
首先，环境法的基本原则应既区别于其他国内部门法的基本原则，又要与国际环境法的基本原则接轨，具有一定的特殊性。如诚实信用的国内民法的基本原则，虽然可以指导环境保护民事契约的签订和履行，但它不能成为指导所有环境开发、利用、保护和改善活动的基本准则。其次，作为法律准则，环境法基本原则虽然具有一定的抽象性，但也是一个比较明确、清晰和可操作的概念，具有一定的可适用性和可诉性。 [11] [11]如2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》第3条（环境保护基本原则）第1项至第23项规定的“环境保护监督独立自主”、“利用自然付费，损害环境赔偿”、“违反环境保护立法必须承担责任”等23项基本原则，就具有一定的明确性、操作性和可适用性。在无具体的规则作为环境法律救济的依据或具体的法律规则不足以救济时，环境法的实施主体可以把环境法的基本原则纳入环境法律救济的规则依据体系。再次，作为超级环境法律规则或最高级环境法律规则，环境法的基本原则还要指导环境法律制度的构建和完善指导性和统帅性的特点，并指导环境法律制度的构建和完善。如公众知情与参与原则，在俄罗斯、日本、加拿大、美国、欧盟等国家或地区就已经融合或渗透到所有的环境法律制度之中。
此外，这些国家还注重环境法基本原则的创新性、全面性和系统性的建设工作。在创新性方面，如比利时、德国等欧盟国家提出了合作原则和维持良好环境质量的原则；在全面性和系统性方面，俄罗斯、欧盟成员国环境法基本原则体系的建设已经非常完善，已经走在了世界的前列。
三、我国环境法确立和体现的基本原则及存在的问题
（一）我国环境法所确立和体现的基本原则
《环境保护法》第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”可见，该条确立了协调发展的原则。
《环境保护法》第5条规定：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识。”可见，该条确立了发展环境科技、普及环境科学知识的原则。
《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第7条规定了中央和地方有关国家机关的环境保护职责，可见，该条确立了环境责任的原则。
《环境保护法》第8条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”可见，该条确立了鼓励参与环境保护的原则。