试论我国行政复议的观念更新和制度完善之路

　　论文摘要 行政复议制度在我国的运行状况引起了学者对这一制度设计的价值追问，分析我国的基本国情，本文认为行政复议制度仍然是大有可为的。那么，在坚持这一制度运行的情况下，应该如何对其加以完善？本文将从观念更新与制度的科学设计两方面入手来探讨这一问题。

　　论文关键词 价值 观念 制度完善

　　一、引论：对行政复议制度的价值追问

　　《行政复议法》自1999年颁布实施以来，至今已运行十载有余。近年来，随着各种社会问题的凸显，人们不禁追问起这一制度的价值问题来，有学者就认为，在行政程序和行政诉讼相对完善的今天，行政复议的地位将逐步降低，对其加以完善的必要性值得怀疑。笔者认为，这种认识是极端错误的。行政程序只是在一定程度上解决了行政行为的事前规制问题，而行政诉讼的事后规制功能又具有一定的局限性，因此，在对相对人的权利救济方面，行政复议仍是大有可为的。而且，公民是否选择行政复议作为权利救济的途径，主要取决于行政复议本身的制度设计是否科学、合理以及民众观念上的开放与更新。从而，观念上的更新和制度上的完善是改革我国行政复议制度的必然选择。

　　二、反思：观念的滞后导致程序设计上的内在缺失

　　《行政复议法》颁布后，人们发现，其实际执行情况与原先的期待之间存有相当大的差距。据专家和实务部门预测，在制度自身没有重大瑕疵、实施和保障机制基本落实的情况下，行政复议案件至少应当保持在行政诉讼案件的两至三倍的水平上，才算基本上达到了制度设计的初衷。但是，《行政复议法》实施的结果表明，行政复议的制度功能远未发挥到理想状态。行政复议受案量的不断下滑，说明该制度的权利救济效果存在问题，而这一切问题的背后，皆因观念上的停滞不前所致。
　　一是民众方面。民众潜意识里存在与政府敌对的心态，在这种心态的支配下，一旦发生问题，首先想到的不是向政府申请复议，而是寄希望于一些非规范性的途径。因此，我们看到，一边是年复一年数以万计的信访案件和上县城、省城、京城讨说法的川流不息的人群，另一边是为权利保护而设计的行政复议、行政诉讼等争议解决制度不同程度地出现了闲置甚至萎缩的现象。
　　二是立法方面。从立法精神上说，在制度设计时，行政复议法的立法精神是主张非司法化，追求效率优先，其目的原本是为了追求便民与快捷，免去司法程序的繁琐。但这种思路在实践中出现了问题。首先，导致了行政机关用办文的方式去办案，而这种程序仅送审时间就要花去半个月，与便民、快捷的立法初衷早已背道而驰。其次，办案缺乏持续性规范，因为复议制度往往是书面审查，书面审批，缺乏透明度，致使复议的公开性与原则性难以落到实处，申请人也对行政复议的公正性缺乏信心。
　　由于民众对行政复议的淡漠和立法理念的保守，导致了其程序设计上的内在缺失，表现在以下三个方面：
　　其一，最终复议裁决的设置。就世界范围而言，取消行政终局裁决是大势所趋，正如Lord Atkin评论所说：“最终性是好东西，但公正是更好的事情。”美国法院对明确禁止司法审查的法律采取限制性的解释，缩小其适用的范围。美国法院认为，法律对某事禁止司法审查，只是部分的或某方面的禁止，不是全部禁止。
　　在英国，许多成文法也规定，某些行政规定是最终的。这种条款对任何上诉都是一种障碍，但法院拒绝让它妨碍司法审查的运行。在法院，存在坚定的司法政策反对通过削弱法院权力来破坏法治。此外，WTO的有关规则和协议对行政终局决定的司法审查也作了明确的规定，这些规定均意味着，在国际贸易领域，所谓的行政终局决定的“最终性”已逐步被全面否定。
　　其二，未确立不利变更禁止原则。无论是《行政复议条例》还是《行政复议法》均没有确立不利变更禁止原则，所谓不利变更禁止，是指复议机关在处理行政争议的过程中，不能加重对行政相对人的处理。由于法律上的漏洞，因此我们看到的是行政复议案件的维持率居高不下。即使在极为有限的行政复议案件中，全国行政机关作出维持决定的比例也在50%以上。这从一个侧面反映了行政复议案件办案质量的低下，也说明确立不利变更禁止原则的紧迫性。
　　其三，缺乏对部分抽象行政行为进行审查的程序性规定。我国《行政复议法》虽然首次在行政救济程序中规定了申请人在对具体行政行为申请复议时，可以一并提出对国务院各部门、县级以上地方人民政府及其工作部门、乡镇人民政府的规定进行审查的权利，但是，这一制度仍然过于粗陋，一系列的问题还有待解决。例如，复议机关或其他有权机关审查处理违法的规范性文件时应适用哪种程序，当事人在其中能否参与并表达意见以及如何表达；申请人提起行政复议申请时一并提出了对有关规范性文件的审查申请，但复议机关不予审查或不依法转送有权机关进行审查时，如何进行监督等等，上述程序规定的缺失，“会使《行政复议法》这项具有美好设想的新制度形同虚设，甚至偏离立法本意。”
　　事实上，行政复议在中国的运行中所暴露的问题远不止这些，可喜的是，凡此种种，都引起了社会各界的注意，尽管有些建议尚未得到采纳，甚至有些意见尚需进一步的推敲与论证，然而，百家争鸣本来就为学术研究的可贵之处，这至少意味着行政复议制度的改革与完善尽管“任”之重，但“道”绝不远矣。