清代保甲制度的困境

      三、保甲长所用非人
      如果说编联保甲需要地方官组织领导，那么保甲组织一经建立，日常的监督、稽查就需要保长、甲长、牌头了。“故欲保甲之实行有效，非保甲长等之得其人未见其可也。”[36](P·450)对于保长甲长的人选，清政府十分重视，要求民间选出殷实、老成之人担当此任。有的地方除了要求保长、甲长人选殷实、老成外，最好还要家有子弟，“盖殷实老成则廉隅自饬，挥指听从，有子弟则助理有人，勿致误事，而甲务可举矣。”[36](P·451)
      保甲长的主要职责是及时掌握保甲内户口变化情况，上报地方官。清代《户部则例》规定各地保甲组织建立循环簿，按年更换。嘉庆年间曾通行叶佩荪拟定的循环簿使用办法：“循环之法，该县初次于当堂，将环册发给，谕各里甲长，此后各户如有迁移、生故、婚嫁增减等项，随时令牌长告知甲长，公同于牌册内某项之旁添注涂改，下书甲长花押，定期于每年三、六、九、腊四季月之朔日，专令里长各携已添改之环册至县，该县于是日预将存署循册铺列堂前，里长齐集县堂，当令将环册缴留署内，各按本甲将未改添注之循册领回。先将上季已更改之户，同牌长照门牌补注讫，仍存甲长处，将后有更改之户陆续更改，俟过三个月换册之期，将循册缴官，复将环册领回，悉如前法办理。其各户门牌均于改册时一体改注悬挂，不必缴官，计循环二册，虽历二三年之久，添改尚不至模糊，俟年久再行换造，则缮册不烦而户口得实。”[9](P·51-52)
      在核实、申报保甲的同时，保甲长还负有查访奸盗的职责。依照《户部则例》，“凡甲内有盗窃、邪教、赌博、赌具、窝逃、奸拐、私铸、私销、私盐、跴曲、贩卖硝磺并私立名色敛钱聚会等事，及面生可疑、形迹诡秘之徒，责令专司查报户口、迁移登记并责随时报明，于门牌内改填，换给门牌。甲保各长果能稽察详慎，首报得实，酌量奖赏，倘应查不查、应报不报，按例分别治罪。”[5](P·20-21)保长、甲长、牌长的日常工作是：每天傍晚的时候，牌长拿着稽查簿子依次到所统十家，询问该户男子有无外出，如外出过夜，则问明在何处住宿，并一一记录在案。对于那些经常外出不归，且又不在亲友家落脚的人，更要仔细盘查，如果此人言语含糊，恐有结交歹人之嫌，应该马上报告保长，再行盘问。对于各户留宿的外来人口，也要详细询问。如果留宿的是单身女子，就要问明她的身份，以及当天没走的理由。对于那些口音不对、面生可疑的人，除细细盘问外，还要向邻右查实。如果来路不明，就要当场将此人拘拿，然后报告保长[37](P·454-455)。
      有的地方还要求保长、甲长负责宣讲圣谕等教化事宜。如王凤生在《保甲事宜》所言：“各坊恭请圣谕一册，交给乡里耆用黄布套装，贮供奉于该坊寺观之内，每月朔望，或届春祈秋报并清明冬至等节，该乡里耆遴选本坊有通晓文义、口音清朗者，邀令对众宣讲一二条，以资教化。”[1](P·113-114)宣讲圣谕只是教化之一种，导人向善需要多方努力，“州县官条析利害，躬行劝导，谆属乡保及耆老绅衿，遍为诫勉，其有厚德笃行足为一乡之表式者，公举以闻，官为优礼。又如读书苦志之士，耐贫守节之妇，或周以布粟，或表其门闾，则乡里争以为荣，而愚民咸知劝善。”[9](P·55-56)。即便是基层，保长、甲长在管辖弭盗事务的同时，也要承担宣传教化的职责，这大概就是所谓的明刑弼教。
      在保甲事务中，保长、甲长、牌头等人所得到的最实际的利益就是可以免除官方的其他差役。《户部则例》明令禁止地方官对保甲长派充他役，目的就是让保甲长专心稽查。嘉道年间的王凤生专门罗列“地方官不得扰累乡里耆事件”，包括：如果命盗案件发生在某甲之内，仍由地保拘拿人犯，保甲长等不担此任；地方徭役事件，衙门书役不得向保甲长摊派；官府向百姓催征钱粮，仍由地保负责，不得责成保甲长征收，等等[1](P·114-115)。李彦章在“禀行保甲十家牌简易法”提出：“自查造以至换册，保甲长究有汇查奔走之劳，且随时稽察地方，责成尤重，应饬各州县确慎举充，秪令专司保甲之事，平时优加体恤，予以颜色，其地方钱粮命盗词讼差徭等事概不佥遣，该保甲果能于三年之内任劳任怨，实力奉行，并无错漏户口及户丁犯法等事，即由州县酌予花红，给匾奖赏，匾内择用明洁、勤奋、诚实、能干等字样，书二字以旌其闾而示之劝，倘有容隐滋事需索把持，亦即治以应得之罪，使人知儆。”[25](P·204)
      李彦章除了强调对于保长甲长不得摊派杂役以外，还提出对于表现出色的保甲长酌予奖励，当然，这种奖励更多的是精神上的，物质上的只是给予一点点花红。王凤生还特别提出将甲长的称谓改为甲耆，并由政府发给执照，[44]这些都是昭示尊重的意思。早在康熙年间，黄六鸿还专门为保长、甲长设计了堪称隆重的就职仪式。如保长“其选任者，至期，官升大堂，先备烧金银花红绸酒榼鼓乐，命约地等伴领新保长由东角门进至滴水檐下排立，鼓吹举乐，阴阳生为之簪花披红。县官起立，新保长先行庭参后四叩，县官出案傍答揖礼毕，阴阳生执壶把盏捧榼，县官亲为递酒，斟三巡毕，新保长称谢，免行礼，鼓乐前导，由中门而出，印给优免夫差票，城厢保长共一人，合之四乡共五人，其举选优礼亦如之。与四乡保长同日委任，每保长给与某县某乡保长某人钤记一枚，凡有公务，许印封申送。”[38](P·451)
      无论发给执照，还是发给钤记，都意味着官方对于保长政治身份的认可。不过，这种认可与保长任职时所受到礼遇一样，都没有什么实质的意义。实际的好处只是其他官府杂役的免除，不过，保长、甲长、牌长连年累月走街串巷、清理户口、稽查嫌疑，其辛劳并不逊于其他劳役，更不用说保长甲长失查，还要照例治罪。考虑到保长甲长职务所要承担的责任与风险，官方的认可及礼遇实在没有什么吸引人的地方。实际上，在清代民间，保长甲长的职务通常被人所轻视。“甲长乡正之名近于为官役”[34](P·252)，本来就不能给人带来荣耀的感觉，重视名声的人避之犹恐不及，“惟恐认充保甲长之后，或钱粮命盗词讼，责令催拘，或往来供帐，差徭派其承应，并计及将来，公庭守候，吏役刁难，蚩蚩之氓，鳃鳃过虑，且公正者耻与下役为伍，谨愿者畏与匪类成仇，以故裹足不前，催充罔应。”[25](P·195)
      自重身份的人不愿充当保长、甲长，那些甘愿当保长、甲长的人却指望这个职务有利可图，当然不会太在意自己的名声。“其有情愿出首者，颇多从中染指之人，平数素不為众人推服，巳存观望之念，兼之先以筹办经费，或按田产之多寡，生意之大小，酌量派收為要務，更寒農商之本心”，在办理保甲过程中，这些人更是处处敛钱，“约计在某处设总局，某处设分局，总局首事几人，分局首事几人，办杂事几人，收经费几人，每日开饭几桌，每局庄勇若干名，带勇武弁勇丁口粮若干，每月须收经费若干，方足敷用，如此布置费用巳属不少，再议查戶口几人，造冊几人，每户发門牌一张收钱几百文，以作纸张之费，凡有所需，无不欲派之民间者。”[39](P·769)即便在平常，近乎官役的身份也给保甲长带来了很多便利。他们有的“挟嫌诬陷以及藉端需索、挟制良民”，有的借“熟识衙门，包揽漕粮词讼”，有的趁四季换册之期向地方官请托词讼[1](P·115-116)，这些作为当然不能让百姓对保甲制度有什么好感，不过，既然替衙门办事，总要从中得些好处，对于这些没有任何薪俸的保长、甲长、牌长来说，这也许是最正常不过的事。而在办理保甲过程中，地方官将相关费用摊派给书役、书役摊派给保长、甲长，这也为保长、甲长最终摊派给百姓提供了一个最合理的借口，其结果如道光十六年皇帝在上谕中说：“地方州县，勒派浮费，书吏需索规礼，差保隐匿遗漏，牌甲保长，任意妄为，无籍流民，姑息容留，恣为不法”，这些都是保甲制度“徒为具文，未能徧收实效”[20](P·288)的理由。
      四、老百姓不堪其扰
      任何一项制度的实施效果，取决于老百姓是否愿意接受。保甲制度之所以长期被视为具文，实在是因为老百姓不堪其扰，“保甲未行，小民先受无限之苦累。”[35](P·223)清代官方为宣传保甲制度下了很大的功夫，陈秉直的长篇白话注解把办理保甲的好处说得头头是道，不过对老百姓而言，他们非但没有感受到这些好处，反而因为保甲增加了不少烦恼。
      办理保甲的费用，就是给老百姓平添的一份负担。像陈秉直所说的那样富者出钱、贫者出力只是政府的一厢情愿。如果政府不能为保甲组织的建立和运转提供必要的资金，那么这个负担最终只能由老百姓来承担。而当向老百姓摊派费用的事务由书役、保甲长等所谓贱役把持的时候，老百姓只会加深对于保甲制度的厌恶。据记载，光绪元年，湖北鹤峰地区散发门牌每张索钱竟至一千文，阖州百姓对此无不怨恨[40](P·706)。“小民因得一纸门牌，未曾安保身家，已先耗费囊橐，情何能堪？”[25](P·192)为了减少摊派数额，有的村庄干脆贿赂书役、保长等人，虚报户数，“盖门牌每张索有定费，故有村民不肯多领，甘贿差保以免多报者；亦有差保串通敛收各户之钱，坐得其利而以多报少，随意领出门牌散给者，往往五十村之里只报二十余村，一百户之村仅开二三十户。”[25](P·192-193)
      保甲制度也给百姓的日常生活带来了诸多不便。实际上，每一个家庭在日常生活中都会发生很多变化，从同居到析产，可能使户数增加，生死嫁娶可能导致口数增减，民户从业状况可能因时而异，房产田地也可能因典卖而转移，这些情况，很难及时掌握。而包括每户女眷在内必须一一登记在牌册之上，这种作法也让人觉得不便，“今必逐户令其注明本身年岁若干，父母兄弟子侄之外，更及妻妾媳女，并有连其名字年齿详载不遗，夫以安民教民之法而旁及其人之闺阃，妇女纤悉必书，已非立法本意，在乡党自好之士既所不甘，而绅衿大户更拘泥不肯落笔。”[25](P·193-194)况且，百姓无论外出访友或接待亲朋，都要受到保甲长的盘查，总是一件令人难堪的事情。迁移户籍，更是要受到保甲的监督。而在清代，百姓迁居是件越来越平常的事情，所谓“迁移事故，日异月新，初造之册甫历数时，即多更易，若欲随时改造，事既冗琐，费亦滋多，遂至缮写甫完，已成废纸”[9](P·47)。百姓的频繁迁徙让保甲制度难以维持，比如在安徽凤台，这里“民性不恋土，无业者辄流散四出，谓之趁荒，或弥年累月不归，十室而三四，其外来者则又随宜逐便，营土屋附田塍为居，或弥年累月不去，不忍逐又不可编，则派甲派总之术又穷”[27](P·328)。
      保甲制度使百姓承担十家连坐的危险。保甲制度的设计者希望动员百姓的力量监督不法，防患于未然。的确，“赌博、贼盗之有无，五家之中无不周知也。友朋亲戚之往来，十家之中无不共见也。一有可疑，则得以察之，察之得实，则告之官，赌可惩也，贼可擒也，知而不举则五家连坐，彼四家者，岂肯以其身家为他人受累哉？”按照制度设计者的想法，邻里之间彼此了解，一旦发现有人作奸犯科，为了使自己免于连坐，一定会向官府告发。然而实情并非如此，“博徒皆无赖也，盗贼皆枭雄也，其暴如虎狼，其毒如蛇蝎，良民方惴惴焉，吞噬之是惧，敢劘其牙、撄其尾哉？”[41](P·319)这些不法之徒气焰嚣张，百姓避之惟恐不及，遑论告官。更何况，一旦告官，官府的敲诈更甚于盗贼。“一家失盗，十家并坐株连，囚系敲扑取贷。故不闻官则一家之害止于被盗，闻官则十家之害甚于被盗矣，于是见盗而不敢指，盗亦自知为官吏之资也，公行而无忌，是谓行保甲而盗益横。”[42](P·487)
      贼盗的横暴与官府的贪婪已经使有意告发者望而却步，保甲连坐之法与亲属容隐之律的冲突，更使百姓进退惟谷。晚清的方大湜已经注意到这样的矛盾：就同牌的亲属而言，依清律允许他们相互隐匿罪行，如果卑幼告发尊长情节属实，尊长得减免刑罚，卑幼则治以干名犯义之罪，这是清律惟恐亲属不容隐；清律允许容隐而保甲法不允许容隐，清律惟恐不容隐而保甲法惟恐他们相互容隐，这种矛盾既不利于严格法纪也不利于敦厚风俗。清律虽然规定容隐亲属代为自首，等同于罪人自首，似乎与保甲首告犯罪无异，但依律如果容隐亲属代为自首，则罪人与亲属均得免罪，这并不意味着容隐亲属若不代为自首，就应该与罪人连坐。虽然清律规定对于谋反、谋叛、谋大逆等罪行，亲属不得相互容隐，卑幼告发也不在干名犯义之限，但保甲连坐却绝不仅限于谋反、谋叛、谋大逆之罪[28](P·706)，其有悖法理的地方可谓显而易见。方大湜还指出，同牌之内虽非亲属，不在依律相互容隐之列，但彼此比邻而居，谁没情面，发现有人犯罪而不便告发，也可说是人之常情。况且如果告发别人赌博，就可能被对方诬为同赌之人，告发别人盗窃，就可能被对方诬为同盗之人，如果告发者不被官府传讯，则不足以使被告折服，如果传讯，则正中被告之计，等到讯问明白，恐怕告发者早已倾家荡产了。所以，在保甲连坐制度下，老百姓对于犯罪者“既畏将来之报复，又恐现在之牵连，其不敢举首也，亦属人情所有，因其不便首、不敢首而绳以连坐之法，允乎不允？”[28](P·706)
      方大湜对于保甲连坐法公正性的质疑是大胆的，也是切中肯綮的。这种办法确实既有悖清律，又不合人情。更为重要的是，扫荡盗贼、保护一方平安本是官府的责任，官府希望通过保甲制度或者通过别的什么形式把百姓组织起来、加强管理也都无可厚非，但官府若把消除盗贼的责任全部推给保甲就是不负责任，若一家有罪株连九家则无异于暴政。清代人习惯称保甲源于周礼，但儒家是不提倡连坐的，保甲连坐之法更接近秦朝的什伍连坐，因其有失公允、因其残暴而无法为百姓所接受当然是可想而知的。
      五、结语
      不难理解，清代地方官在推行保甲制度时陷入一种进退两难的境地：一方面，老百姓对于保甲制度反应冷淡，因为没有人愿意在保甲监视下生活，而保甲连坐更是罪及无辜。地方官把老百姓编联起来已非易事，书役、保甲长乘机需索只能加重人们对于保甲制度的反感。但是另一方面，皇帝对于保甲制度信心满满，自始至终不遗余力地督促实行。地方官左右为难的结果，不是把保甲制度视为具文，就是“虚应故事”，也有些地方官化难为易，对保甲制度酌予变通。比如嘉庆已未进士、江苏武进人张惠言提出乡设一局，局设总理、董事，专门办理保甲。总理由民间绅士担任，董事也是由民间选举有才德者充当。值牌之人每天把所记各牌情况上报董事，董事核对后登录副本，然后上报总理。这种办法的好处在于防止书役、保甲长等借机需索[34](P·252)。实际上，光绪二十四年前后在河南省就曾实行类似这种设专局办理保甲的办法，“各府厅州县委员，会同地方官各设总局一处，并于四乡集镇，择要另立分局，选本地公正绅耆，就近管理”[43](P·693)，而且这些地方绅耆依照地方印官缉捕之例，分别功过，进行奖惩，这如同给予办理保甲的地方绅士以官方身份，不过专司专人办理保甲的办法在当时就受到大臣刘树堂的批评，认为它只能导致地方绅耆观望不前，相互推诿，根本不切实际。
      也有人提出对于编联保甲的办法进行变通。道光六年以后李彦章在思恩府“保甲十家牌简易法”，“请定以十家合为一牌，每牌十户，挨次排列，止书各户家长姓名、某项生理、总共丁口若干人，而不琐琐于男妇大小，并于十家牌内开明十家共列一牌，共出一结，各家轮流查察”[25](P·199)，同时规定十村设一甲长、十甲设一保长，这种办法与保甲法原定每户发给一牌，十家设一牌长、十牌设一甲长、十甲设一保长的组织形式大相径庭，变通的原因是当地村户稀疏，道里远近不一；同治年间戴杰在济南陵乡实行的简易保甲仍是以十家为一牌设牌长，不过不再另立保甲长等名目，而是不論村庄大小，每庄各立庄长一人，协同本庄绅士办理保甲[29](P·56)，这种做法也是因为原章程条目繁多、不得不因地制宜酌予变通。
      上述变通方法，不论从组织机构还是组织形式上都迥异于保甲制度的最初设想，有的甚至可以说是面目全非。这种改变的压力来自于皇帝本人，他们的热情成了保甲制度虽近具文但依然维持下去的惟一动力。一种制度无论如何美妙也需要人来推动，清代保甲制度的推行主要依赖衙门书役、依赖保甲长，所用非人固然会带来无数问题。而保甲制度设计本身也有需要反思的地方，比如它的组织形式过于繁复而不切实际，它的运行也缺乏必要的人、财、物的保障，连坐治罪的处罚方式也使本意为弭盗的善举沦为虐民的暴政，这些都是在总结清代保甲制度流变的原因时不得不思索的地方。
 
 
 
注释:
  [1]王凤生：《保甲事宜》，载《古代乡约及乡治法律文献十种》第2册，黑龙江人民出版社2005年版。
  [2]《清朝文献通考》卷二二《职役二•保甲》，浙江古籍出版社1988年版。
  [3]《清实录》三《世祖实录》卷二七，顺治三年七月壬子，中华书局， 1985年影印本。
  [4]《清实录》三《世祖实录》卷四三，顺治六年四月壬子，中华书局， 1985年影印本。
  [5]徐栋：《保甲书》卷一《定例》。载《古代乡约及乡治法律文献十种》第2册，黑龙江人民出版社2005年版。
  [6]彭鹏：《保甲示》，载《古代乡约及乡治法律文献十种》第2册，黑龙江人民出版社2005年版。
  [7]黄六鸿：《福惠全书》卷二十一《保甲部•总论》。载《官箴书集成》编纂委员会：《官箴书集成》(三)，黄山书社1997年版。
  [8]陈秉直：《上谕合律乡约全书》。载《古代乡约及乡治法律文献十种》第1册，黑龙江人民出版社2005年版。
  [9]叶佩荪：《饬行保甲》，载《古代乡约及乡治法律文献十种》第2册，黑龙江人民出版社2005年版。
  [10]《周礼•地官司徒第二》。
  [11]《史记•商君列传》。
  [12]《尚书•大禹谟》。