清代保甲制度的困境

关键词: 清代/保甲制度/具文

内容提要: 在清代，推行保甲制度被皇帝当做消弭盗贼、维护治安的重要手段。然而，在地方，保甲制度却常常被视为具文。究其原因，地方官执行不力、书役、保甲长等人营私舞弊是重要的人为因素，而保甲制度本身的内在缺陷也不容忽视。在保甲制度的实施过程中，普通百姓不仅没能从中得到多少好处，反而深受其害，这就决定了保甲制度虽然得到皇帝青睐，最终也只能成为一纸空文。
 
 
      在清代，保甲制度被皇帝当作弭盗安民的重要手段，在全国范围内热切地推行。他们希望通过建立保甲组织，监督不法，强化基层管理。不过，保甲制度的推行并不顺利，竟至于“数百年来此举几视为具文矣”[1](P·77)。究其原因，虽然保甲制度的设想看起来可称完美，但多少有些不切实际。况且，不论多么完美的制度总需要依靠人来实施，实施过程又总是夹杂着一些基于个人利益考虑的行为，这些行为有时会导致制度的实施偏离正确的方向。清代保甲制度在其实施过程中，地方官、衙门书役、保甲长等各有打算，地方百姓未受其利却先受其害，从而始终难以形成推动保甲制度正常运转的凝聚力，最终导致了这一制度的流变。
      一、清朝皇帝一厢情愿
      保甲制度在清初就已经实施，“顺治元年即议力行保甲”[2](P·5051)。顺治年间缉捕逃人的谕令中多次提及保甲。比如，顺治三年七月之前的法令规定，如果逃人自己归还旧主，则将窝藏逃人者处死，其余九家及甲长、乡约处鞭刑一百后流放，主管官吏一同治罪。顺治三年七月则规定，若逃人自己归还，窝藏逃人者及其两邻处以流刑，甲长同其余七家之人各处鞭刑五十，主管官吏及乡约得免予处罚[3](P·227)。上述法令体现了清初十家为一甲，一家窝藏逃人、九家连坐的情形。顺治六年四月又曾谕内三院，对于各地逃亡人口，不论原籍何处，一定要广加招徕，编入保甲之中，使之安居乐业[4](P·348)。
      至于编联保甲的办法，康熙四十七年曾规定：“一州一县城关各若干户，四乡村落各若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上，出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留，十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少，户不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有可互相救应，保长、牌头不得借端鱼肉众户。客店立簿稽查，寺院亦给纸牌。月底令保长出具无事甘结，报官备查，违者罪之。”[2](P·5051)道光年间徐栋所辑《保甲书》也记录了《户部则例》关于编联保甲的办法：“顺天府五城所属村庄暨直省各州县城市乡村，每户由该管地方官岁给门牌，书家长姓名、生业，附注男丁名数(不及妇女)，出注所往，入稽所来，有不遵照编挂者治罪。十户为牌(奇零散处通融编列)，立牌长，十牌为甲，立甲长，十甲为保，立保长，限年更代，以均劳逸。士民公举诚实识字及有身家之人报官点充，地方官不得派办别差，以专责成。”[5](P·20)
      当时很多人对保甲制度的实施效果持乐观的态度。顺治时举人彭鹏说：“保甲行而弭盗贼、缉逃人、查赌博、诘奸宄、均力役、息武断、睦乡里、课耕桑、寓旌别，无一善不备焉，”[6](P·286)康熙年间黄六鸿说：“夫保甲之设，所以弭盗逃而严奸宄，法至善也。”[7](P·449)为了使保甲制度为全国百姓所接受，康熙十八年，浙江巡抚陈秉直对康熙九年颁布的上谕十六逐一解释——其中第十五条即“联保甲以弭盗贼”，经礼部奉旨复议后颁行各省，这篇注解行文甚是直白，关于第十五条陈秉直的解释是这样的：
      你们百姓可晓得地方失盗是你们最不好的事么？大凡盗贼窃发，虽然出自奸宄肆逞，也由地方防范疏虞。如今把失盗的利害说与你们听：地方上一家失盗，不但劫去家中财物，还要伤人性命，盗去之后，又要遍报各处衙门，各官就要差人拘问失事情形、伙盗数目，邻佑地方俱遭拖累，即使拿住盗贼，也要质审认赃，岂不受累么？即有司印捕防汛文武各官俱有干系，缉获不来的时节，或降或革，连累不知多少。如今皇上先教你们百姓一个弭盗之法，你们百姓一乡自有一乡的地界，一村自有一村的邻里，那十家为一甲，十甲为一保，……一家有盗，九家齐心救援；一甲有盗，九甲协力擒拿。保甲里边，或有面生可疑之人，大家详察，不许容留，就是甲内的人去做歹事，九家一齐首告，逐出地方，使一甲十家、一保十甲的人灾祸相同、患难相共、意气相通、约束相信，这方叫做联。皇上所以提醒你们，教你们去做、你们去联保甲，依了这法，何处藏得一个贼？何家容得一个盗？一保之中，设有一个可疑之人，几百双眼睛难道瞧不出？几百双臂膊难道擒不定？人心齐了，防察严了，团结牢了，栅栏、器械整了，纵使他方盗贼要来攻劫，这样念头也只得丢下了，此方是息盗贼的良法，从古及今，诛盗不如弭盗，皇上这一番训诲，更有好生不杀的念头，就是盗贼听了，也该化为良民，只是你们百姓宁可个个齐心联络，弗致疏虞，使盗贼不生，家家快乐，可不好么[8](P·469-474)？
      可以这样勾画一下保甲组织的理想模式：每一保由一千户组成，其中每十家立一牌长，每十牌立一甲长，十甲即一千户立一保长。每户发给一张印牌，上面写明本户丁口、从业状况，户内有人外出或者有客来访都要注明行踪，牌头、甲长等平日对这些情况进行稽查，如有可疑之人立即上报保长、地方官处理。各户之间联名作保，一家犯罪，其他各户依律连坐。通过推行保甲制度，以保甲为目，以牌头、甲长、保长乃至各级地方官吏为纲，就可以把全国百姓组织起来，使之互相监督，防患于未然。
      这样的理想据说源于《周礼》比闾族党之制，“保甲一法，原于比闾族党之遗制，凡禁暴戢奸、化民成俗，皆由于此”[9](P·45)。所谓比闾族党之制，即“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族；使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相赒；五州为乡，使之相宾”[10]。实际上，五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、五党为州、五州为乡的组织规模，远远大于清代保甲，而相保、相受、相葬、相救、相赒、相宾，也看不出类似清代保甲之间相互监视、连保连坐的意思，后者其实与秦商鞅变法时实行的“令民为什伍，而相牧司连坐”[11]更为接近，这已经背离了儒家“罪弗及嗣”[12]刑罚理念。至于宋代王安石所行“保甲之法，籍乡村之民，二丁取一，十家为保，保丁皆授以弓弩，教之战阵”[13]，实则是寓兵于民的意思，清乾隆时吏科给事中陆曾禹认为：“王安石本意亦欲寓兵于农，但训练无时、妨农扰众，是以行之无成。”[14](P·354)若论清代保甲的历史渊源，最直接的当属明代王守仁巡抚江西时实行的十家牌法。其办法是：“在城居民，每家各置一牌，备写门户籍贯及人丁多寡之数，有无寄住蹔宿之人，揭于各家门首，以凭官府查考。仍编十家为一牌，开列各户姓名，背写本院告谕，日轮一家，沿门按牌审察动静，但有面目生疏之人、踪迹可疑之事，即行报官究理，或有隐匿，十家连罪。”[15](P·136)不过，讲究连坐的十家牌法在江西一地实施过程中，仍然出现“各处官吏类多视为虚文，不肯着实奉行查考”[16](P·141)的状况，究其原因，王守仁认为：“大抵法立弊生，必须人存政举。若十家牌式徒尔编置张挂，督劝考较之法虽或暂行，终归废弛。”[17](P·139)说到底，还是人的问题。
      无独有偶，保甲制度在清代面临着同样的困境。康熙时黄六鸿已经发现：“惟行之者不得其要，且视为具文，而又纷纷焉，日见其奉令之扰，究无其取效之实，遂以保甲为厉民之具而弛之。”[7](P·449)张伯行感叹保甲事务“奈有司奉行不力，地方人等视为故事，以致匪类潜藏，祸患弗恤”[18](P·306)。这种状况，连天子脚下也不例外。道光十六年，皇帝在一份上谕中称：“京师市廛云连，居民稠杂，奸匪最易潜藏，向来编次门牌，设立循环号簿，附近圆明园一带，复派令拣发司坊官分驻查察。立法本极周密，乃行之日久，奉行故事，视为具文，不可不严加整顿。”[19](P·420)
      实际上，清朝皇帝对于保甲制度普遍被视为具文的情况也心知肚明。道光十六年二月，皇帝在上谕中说“保甲一法，著之令甲，立法本极周密，最为弭盗良规”，虽然“法立弊生，检防难及，以致编查徒为具文，未能徧收实效”，皇帝仍严令：“嗣后著各直省督抚，责成各道府慎选委员，会同地方正佐各官亲历编查，不准携带多人，致滋纷扰。傥虚行故事，或不安本分，地方官据实禀详，该上司即严行参办。如徇隐不报，亦著一并严参。”[20](P·288)同治三年六月，清廷在上谕中仍视保甲为“地方之要务”，要求各省督抚申明保甲章程，督促地方官力行保甲[21](P·305)。光绪十三年二月，有人因各省保甲废弛、请饬整顿，皇帝谕内阁：“保甲为弭盗良法，果能切实编查，则莠民无藏身之所，地方自臻安谧。近来各直省游勇枭匪滋事之案甚多，即使拿获严惩，良民已先受其害，非筹正本清源之策，不足以靖萑苻而安闾里。著各直省督抚，严饬所属，将保甲事宜认真办理[22](P·224)”。
      在中国古代，如果一项被认为是好的法律制度在实行过程中出现了问题，人们通常会归咎于法律制度的执行者，这就是“徒法，不能以自行”[23]的道理。起码在清朝皇帝看来，实行保甲可以消弭盗贼，老百姓和地方官吏均受其利，国家达到长治久安。尽管保甲制度在各地出现了种种问题，清朝皇帝仍然相信，只要多加督促，地方官实力奉行，保甲制度一定能够带来预期的效果。
      二、地方官吏疲于应付
      一种社会组织在初建阶段，往往带有理想化的色彩，“组织被看成是一个统一的、凝聚在一起的整体，由预先确立的、稳定的目标建构而成，组织为这一目标而奋斗，而且就其与这一目标的关系而言，可以说，组织完全是透明的。组织是一架机器，所有的齿轮互相吻合、彼此匹配，完美地融为一体，与单一的理性相对应。从纯粹工具主义的观点来看，组织的整合由组织的目标来保证，组织的目标体现为合法性和理性，从而保证所在成员心甘情愿地服从。”[24](P·48-49)从清代官方的解释来看，保甲组织的凝聚力来源于“弭盗贼”的目标。一旦盗案发生，百姓将会蒙受性命财产的损失，邻右将会因官司受到拖累，地方衙门印捕防汛官员也难脱干系。如果百姓在当地衙门组织下编联保甲，大家齐心协力，有钱的出钱，有力的出力，共同监督，患难与共，就能够消弭盗贼，家家安乐。
      这样的理想当然是美妙的，不过有些一厢情愿的味道。“组织成员多重的、易变的、而且最终是矛盾冲突的愿望和动机，与组织目标、结构和正式规则应该表现出的经济理性，是相互角逐和相互冲突的。”[24](P·50)如果把保甲组织看作一架机器，那么这架机器的齿轮如地方官吏、保甲长、保甲成员等并未彼此融合为一体。他们期待保甲制度的实施能够给自己带来某种利益，这些愿望和动机恰恰成为一种离心力，使保甲制度难以维系。
      对于地方官吏而言，推行保甲制度能够带来一方平安，这当然是值得期待的事情。皇帝上谕催督于上，国家法令规范于下，地方官吏们似乎也没有消极怠工的道理。不过，他们在编联保甲的时候很容易发现，把辖区内的所有百姓按照十家一牌、十牌一甲、十甲一保组织起来并非易事。
      首先，由于辖区地域广阔，地方官难以遍查所有城乡户口，疏失之处在所不免。如叶佩荪所言：“地方辽阔，户口畸零，官必不能遍历乡村，细询姓氏，只凭乡约造报，错误相仍，则编审之不真。”[9](P·46-47) 李彦章也抱怨：“属邑地方辽阔，辖地有周围八九百里及五六百里不等者，即迁江至小之邑，亦有三百余里，其间山村窵远、僻路险巇州县，势不能周历亲编。即惟分饬胥差，转传保甲，责令按户填写汇册缴呈，而若辈各惮烦劳，小民不知实在，村零户散，谁为挨次查开？亦惟在彼差保，约略编填，含糊递送，各该州县按册填牌，给发了事，挂一漏万，更无从知，是地广则觉察难周，牌多则编填易溷，不有经始，何以虑终。”[25](P·191)地方官不可能遍历辖区，清查户口，仅凭差保申报，发牌造册，编联保甲的工作一开始便难以落到实处。
      人户居住地点分散畸零，也是让人头疼的问题，特别是在乡村，民户零星散处的情况更为普遍，“由于山丛水仄，地旷人稀，居民依山傍岭，结屋为村，疏散畸零，多不过三五家至十余家，而止其相隔之遥，则或数里、十数里至二三十里不等，若例以十家为牌，十牌为甲，十甲为保之法，彼等或隔一山，或阻一水，早晚出入，全不相闻，安能查悉某家昨日藏奸，某人今日行匪。”[25](P·194-195)所以有人认为保甲法“只可行之城市，不能行于村落。棚民本无定居，今年在此，明岁在彼，甚至一岁之中，迁徙数处，即其已造房屋者，亦零星散处，非望衡瞻宇、比邻而居也。保正甲长相距恒数里、数十里，讵能朝夕稽查，而造民牌、取户结、敛钱作费，徒资胥吏之鱼肉”[26](P·326-327)。乡村民户分散畸零，不仅难于彻查户口、编联保甲，更给日常稽查带来了不便。以安徽凤台县为例，该县地广人稀，湖洼之地，多窝藏奸匪，嘉庆年间任凤台知县的李兆洛认为当地“保甲尤宜急讲”，无奈“村落大者不过十余家，小者或一二户，彼此相距或四五里，奇零星散，无从合并”，于是，“相纠相坐之法不能一朝制也。”[27](P·328)
      同明代王守仁十家为一牌的编联方法相比，清代千户为一保的编联方法显然更为繁复。城市人口分布相对集中，编联保甲容易一些，乡村人口则通常分布零散，山高水长，按照千户为一保的固定模式编联起来势必受到各种客观条件的制约。除此之外，地方官吏在用人和经费方面也存在着问题。晚清方大湜总结保甲制度面临的困难，第一是得人，第二是筹费[28](P·705)。清代地方州县管辖人口众多， (以济南陵乡为例，同治九年时城乡户口已达二万四千七百八十五户，十一萬六千二百七十八口[29](P·56))，普通州县衙门区区数十人，很难面面俱到。乾隆年间做过兰州知府的龚景瀚说过这样一段话：“今之州县，大者数万户、且十万余户矣，岂今人之材皆远过古人耶？刑名任之，钱粮任之，驿站任之，捕逃缉盗任之，征粮、征课、过饷、过犯、私盐、私茶、私垦、私铸无一不当周知也，无一不当躬亲也。命案多者，相验或历旬月，而不能返署；词讼多者，审断或连昼夜，而不敢少休。冲途之州县则劳于迎送，困于供支，附郭之州县则疲于奔走，瘁于应酬，忧贫救过之不暇，而欲其为百姓劝农桑、兴教化也难矣。”[30](P·268)州县长官既然无暇专顾编联保甲之事，他们只能仰赖书吏、衙役人等，“奴隶使之，笞辱及之，衣冠之家及乡党稍知自爱者皆不屑为充此役者，非穷困无聊之徒藉此以谋口食，则狡悍无赖之辈假此以遂阴私，岂能分州县之忧，代州县之事者。”[30](P·269)
      清代书吏、衙役借钱粮、诉讼等事鱼肉百姓、为害地方的情形屡见不鲜，编联保甲给这些人提供了可乘之机。“纸张笔墨需费不少，书吏既难赔垫，辄借册费为由，派钱肥槖，甚则以点充乡约为利津，以取具保结为奇货，闾阎骚扰，怨谤盈腾。”[9](P·47)清代办理保甲所需纸张牌册费用例由地方官靠捐办筹集，但实际上经过胥吏、保正逐层摊派，最终成了百姓的负担，“查奉行规条，牌册纸张原令官为捐办，不许派累于民，在各州县食禄供职非必藉此侵渔，然吏胥因缘为奸，几成锢习。其始也官欲传办保甲，动必委用胥差，胥差至乡，向索鞋脚饭食，即惟保正是问，而保正因以为利，乐于朋索瓜分，始则取查填造报之资，继则索往返缴领之费，其有不能亲自书写，又复向索雇倩代笔之钱，层见叠出，已不胜扰，迨至写结领牌，造册详报，而在署之门丁书办，又有规礼纸笔，并此后复编抽查，更改缴换，在在均需规费，视以为常，小民因得一纸门牌，未曾安保身家，已先耗费囊橐，情何能堪？”[25](P·191-193)在广东担任知县的刘衡更是把保甲推行不力的原因归结为书役的层层需索：“窃见各属奉行保甲，绝少稽查之实，徒滋科派之烦，是以该处绅士齐民视保甲为畏途，求免入册，其入册者相率减漏户口，推原其故，良由地方官疲于案牍，不能不假手书差，而一切工科饭食夫马之赀，不无费用，大约书役取给于约保，约保搆之甲长，甲长索之牌头，牌头则敛之花户，层层索费，在在需钱，而清册门牌任意填写，以致村多漏户，户有漏丁，徒费民财，竟成废纸，此外省办理不善之由。”[31](P·131)
      书役等借机侵渔百姓，固然属于清代衙门陋习，但政府没有拨专款以供办理保甲所需，也未尝不是其中的原因。编联保甲所需牌册纸张、派员清查户口所需饭食路费是必要的费用，有的保甲各户之间相隔远至二三十里，各保长甲长日常往来稽查，也需必要的费用，更不用说给这些半官方身份的人发上一点薪水，这些费用本应在官府筹划之列，但“奉行规条”却是“官为捐办”，羊毛还得出在羊身上。道光年间，皇帝的两份上谕都提到保甲费用问题，道光十二年的上谕提到顺天府：“州县设立门牌，上司必须查核，若由州县申四路同知，同知申霸昌道通永道，道申顺天府尹，每处造册一分，笔墨既繁，经费亦大，势必书吏开需索之门。莫若令州县造册一分，逐层申解，钤盖印信，其册发还，仍存州县署内，若有查核之时，不难立即弔取，只此一分，费用无多，即由该州县捐廉编造。”[32](P·140)道光十六年上谕则说，“至一切纸张册籍，俱令地方官自行捐给，不准丝毫扰累。其领牌缴册、及丁役规礼，概行革除，违者从重究办。甲长牌头以及里正保正，并著地方官慎重点派，随时稽查。如有讹索包庇等弊，立即严惩更替。其小心供役者，酌加奖励。”[20](P·288)虽然道光皇帝明知保甲费用不足所带来的问题，却并未改变由地方官自行捐办的办法。到咸丰元年，安徽巡抚蒋文庆奏报保甲情形，曾提出“预筹经费、以期经久”[33](P·446)，但以后并未有切实办法。
      保甲制度的运行缺乏必要的人、财、物的保障，这是地方官在办理保甲时面临的实际困难。光绪十三年，皇帝在上谕中要求“务令各州县随时亲查，绝不假手吏役，庶有稽查之实而无滋扰之弊，地方官以此辨民之良莠，各上司即以此课吏之勤惰，上下实心，期收实效。不得仅以造册申报敷衍塞责，用副朝廷戢暴安良、实事求是之意，将此通谕知之”[22](P·224)，要求地方州县办理保甲而不假手书役，这是根本无法做到的。既然假手书役又要杜绝书役借机需索，这也是很难办到的，毕竟牌册及人工费用也是一笔正常的开销，政府不肯拿出预算，办事人员只好自己想办法。嘉庆时进士张惠言曾提出：“劝课富室，使出财于公，主者掌之，领牌报册之费则以此给，遇官事供亿之费则以此给，有所禀报舟车饮食之费则以此给，在牌之家惟责其检察无隐，而不使出一钱，向之门牌钱皆可除免，其有廉得奸宄者，又取于公以赏之，则民知有牌之利而忘其劳矣，”[34](P·251-252)富人的良心与书役的清廉同样都是靠不住的，于是，百姓未蒙其利，已深受书役需索之害，保甲制度之窒碍难行可想而知。其结果是：“地方官视为具文，往往置之不问，虽有一二纸上空谈者，不过虚应故事。”[35](P·223)