全球化是去国家化吗?——兼论全球治理中的国际组织、非政府组织和国家

      三、国家与全球治理
      主权国家从16、17世纪以来已经成为国际社会最重要的主体。国家主权对内是最高的，对外是独立的，成为当代社会最重要的基本原则。国家权力有一个从中央到地方的系统，地方国家组织是国家权力的延伸，它使国家权力地方化，它不仅代表中央政府的权力，而且具有地方的色彩，对某一问题的治理中体现了地方的特色。这无论在中国还是其他国家都存在这种情况。一方面需要有中央政府的统一的法律和政令，另一方面各地的情况，特别是一些大国，又千差万别，各地政府在治理过程中必须考虑地方的特点和利益。比如，中国在吸引外资的过程中，虽然制定了全国统一的外资法，但各地为了在吸引外资的竞争中取得优势，往往创造一些比其他地方更为优惠的条件。从基础设施，到交通、劳工工资、税收、环境、管理，都有一些比其他地区更有优势的吸引外商投资的条件。为了把外资吸引到该地区最需要的行业，还特别规定了对该行业投资的优惠条件。
      国家在全球治理中担当着任何组织或个人都不可替代的角色。尽管，随着全球化的进程，国际组织、非政府组织的作用在日益加强，在某些领域甚至对国家主权起到限制的作用。但是，国家仍然是全球治理的各个层次中最为重要的角色。在当代，全球治理的任何一个问题，从经济、贸易、金融、会计、知识产权、跨国公司、劳工，到公民的政治、经济、文化权利、与反人类犯罪、腐败、恐怖主义的斗争，到保护文化多样性、跨境信息流动、信息公开、跨境人口流动、公共卫生和环境，离开国家的作用是根本不可想象的。从某种意义上说，全球治理之所以要发挥国际组织和非政府组织的作用，只是为了弥补单纯依靠国家治理的不足，而不是取代国家治理。国家仍然是现代国际关系中的最重要的主体。近年来所举行的世贸组织多哈回合的谈判和联合国环境发展哥本哈根会议就是主权国家作用的明证。这是由于，首先，国际组织虽然有各种不同的形式，但是以主权国家为成员的国际组织在其中起着最重要的作用，它们所颁布的任何规章或决议都必须经过主权国家的同意，主权原则仍然是国际关系的最基本的原则；尽管国际组织的独立性越来越大，国际组织的理事会和秘书处在日常事务中发挥越来越积极的作用，但是国际组织的重大决策仍然离不开成员国，它们的权力来源仍然是主权国家，它们究竟能发挥多大的作用，发挥作用的方向和范围，归根结底决定于主权国家的协商一致。正是在这种意义上，当代国际关系的基本原则没有变，国家主权原则仍然是当代国际关系的最重要的原则。其次，非政府组织虽然在国际和国内治理的许多领域都发挥着重要作用，但是在当代任何非政府组织都必须受到有关国家法律的约束，从登记、注册到开展活动都要受到国家法律的管制。在国际层次，跨国公司在投资领域起到越来越重要的作用，从联合国的《跨国公司行为守则》，经合组织的《跨国公司指南》，国际劳工组织的《关于跨国公司与社会政策原则的三方宣言》，到世贸组织的《与贸易有关的投资措施协议》，都要求跨国公司承认主权国家的规制权，并且服从所在国的法律管辖。
      四、国际组织、非政府组织和国家在全球治理中的关系
      值得注意的是，在全球治理的三个主要层次上，国际组织的治理并没有“化”掉国家和非政府组织，国家的治理也不可能“化”掉国际组织或非政府组织，“非政府组织”或公民个人更不可能“化”掉国家和国际组织，形成一统天下的局面，而是各有各的势力范围和作用领域。
      16、17世纪现代民族国家的产生，打破了欧洲中世纪封建割据的局面，从而形成了民族共同市场，这就为民族国家，即具有共同语言、共同地域、共同经济生活和共同文化的稳定的共同体奠定了基础。民族国家凌驾于封建割据的各个地方性组织之上，被霍布斯称为圣经里的巨兽“利维坦”，按照霍布斯的自然法理论，自然状态下人们都享有“生而平等”的自然权利，但自然状态是战争状态，“人与人是狼”，为了避免战争，人们相互间同意订立契约，放弃各人的自然权利，把它托付给某一个人或一个由多人组成的集体即国家，国家权力不受契约限制，不可分割，不可转让，成为凌驾于一切权力之上的“利维坦”。这个故事为中央集权的民族国家的产生奠定了理论基础，民族国家的产生解决了封建割据不可能解决的问题，但是它并没有取代各个地方的组织和习惯，实际上，直到现在，地方所生产的产品只要不参与到全国统一的民族市场中去，地方组织和习惯就仍然是规制它们的组织和规则，在大多数情况下，它们仍然有相当大的自治空间。我们到处都能看到的，在国家组织规范之外，宗族组织和习惯照样存在，在国家的民商事法律之外，商业习惯到处存在，在国家的婚姻法律之外，民间的各种事实婚到处存在，在国家的刑事法律之外，私了到处存在。
      今天在全球化的条件下，我们似乎又遇到了类似的情况，全球性的国际组织，如世界贸易组织、国际货币基金组织以及世界银行，被称为国际经济和金融领域的“世界政府”，作为非政府组织的跨国公司，富可敌国，俨然是一个新的“利维坦”。主权国家似乎处在当年封建邦国的地位，尽管自从《威斯特伐利亚条约》以来确定了主权国家平等的原则，但为了争夺资源和财富，它们之间又相互竞争，甚至处于战争状态；同样是在理性的指导下，它们不得不把自己的一部分权力转让给凌驾于它们之上的“世界政府”，为了赢得跨国公司的青睐，主权国家不惜低下高贵的头，竞相开出最有利于投资的条件。国际组织和跨国公司的出现都不是始于今日，但是它们的作用的确有越来越大的趋势，以国际贸易为例，它们在一个国家的GDP中所占的比率越来越大，中国的进出口贸易占GDP的比重已经由1978年的不到10%上升到2005年以后超过60%，也就是说中国经济的增长在相当大的程度上是靠外贸拉动，这使中国经济的类型发生了根本性的变化，在越来越大的程度上受到世界贸易组织跨国贸易规则的支配。但是，同样不能忘记，不要说在中国经济总量上起码还有30%以上的生产和服务是在国内领域，往往只受到国内规则的制约，即使是进入国际贸易领域的产品或服务，也不是只有跨国领域的规制，国内法对它们的规制仍然起到重要的作用，更何况国际经济环境是千变万化的，最近两年由于国际金融危机的影响，大大影响了我国产品的出口，使得原本出口的产品不得不通过扩大内销的渠道解决，变成完全由国内法调控的领域。
      还应该看到，在全球治理中国际组织、非政府组织和国家之间的关系并没有统一的模式，在有些领域国际组织的治理正在形成强势，而在有些领域国际组织、国家政府或非政府组织的治理既有矛盾又有协调，取决于各方的实力对比和博弈，在有些领域则完全被国家乃至地方当局所控制，国际组织的治理根本不可能染指。另外，即使是国际组织的治理取的强势的领域，也不能就认为是国家主权的弱化，它往往决定于主权国家，特别是起支配作用的国家是否对此达成共识，因此主权国家特别是起支配作用的国家是国际组织强势地位的原动力。例如，世界贸易组织一般被认为是各类国际组织中强势地位的代表，到目前为止它拥有153个成员，加入该组织须采取一篮子接受的形式，逐一审查，它有独特的决策表决机制和独立的争端解决机构，即便如此，一旦遇到国家重大利益，如西方国家的知识产权，农业补贴，服务贸易，发展中国家的劳动标准和环境标准，相关利益国家就会争的不可开交，除了与贸易有关的知识产权达成了Trips协议，以换取西方国家对纺织品贸易对第三世界国家的让步以外，这类谈判很少有进展。尽管多哈回合贸易谈判的目的主要是通过削减农业补贴和工业品关税来为贫穷国家消除贸易障碍，但是各国出于自己的立场有不同的考虑，美欧等发达成员的主要目标是进一步打开发展中成员的工业品和服务市场，而发展中成员则希望美欧降低农业补贴并开放农业市场，如何达成一项平衡的协议，使各方均得到好处而又尽量避免损失就成了谈判中的最大难题。多边贸易谈判一次又一次受挫，使人怀疑国际贸易是否又退回到双边贸易的时代。又如， 2009年联合国环境发展哥本哈根会议，各个不同类别国家对于碳排量，对于发达国家对发展中国家提供技术援助，对于发展中国家减排的可核查性的争议，对于“共同而有区别的责任”所产生的不同理解，充斥会议的各个角落，不仅发生在发展中国家与发达国家之间，而且发生在处在不同地位发达国家之间和发展中国家之间。即使是非政府组织，也绝非是中立的，有的非政府组织的倾向性很明显，支持以美国为首的发达国家的立场，而对中国、印度等基础国家采取批判的态度，这让人不得不怀疑支持这些非政府组织的力量。
      国际贸易和环境治理这两个例证足以说明在现实面前，所谓“全球化是去国家化”的主张是多么脆弱，多么不堪一击。如果面对现实，就必须承认一个基本事实，在国际贸易中处在不同地位的国家有不同的比较优势，在国际环境治理中处在不同发展阶段的国家有不同的利益。对它们不能按照形式平等的原则简单加以衡量。当然，多哈回合和赫尔辛基的挫折可能也是暂时的，并不表明人类在划分为不同的利益集团之后对全球性的问题都只是考虑自己的利益，对全球治理无能为力。现在的问题远远不是什么去国家化、非国家化的问题，而是承认不同国家在全球性问题上有不同的利益，承认国家主权的基础性，在此前提下，不能把一部分国家的利益强加给另一部分国家，以大欺小，以强凌弱，甚至打着国际组织协议的旗号，把少数国家的意志强加给世界。而需要平等协商，互谅互让，充分考虑不同国家、尤其是弱国、贫穷国家的利益，从而达成多赢的、所有国家都能同意的全球规则。如何形成一种合力治理依靠一个国家所不能解决的问题，是摆在全球治理面前的主要任务；而合力的形成不是靠谁吃掉谁，谁化掉谁，需要的是发挥国际组织、非政府组织和国家不同层次的作用，平等协商，互谅互让，达成共识。
 
 
 
注释:
  [1]参见[英]戴维•赫尔德等：《治理全球化———权力、权威与全球治理》，曹荣湘等译，社会科学文献出版社2004年版，第14-15页。
  [2]See StephenWeatherill& PaulBeaumont，EULaw： theEssentialGuide to theLegalWorkings oftheEuropean Union，Penguin Books， 1999， p.28.
  [3]如世界贸易组织的机构包括部长会议，即世贸组织的最高决策机构，由各成员方的部长组成；总理事会是世贸组织的常设机构，由各成员方代表组成，在部长会议休会时行使最高决策机构的职能，下设三个专门理事会，即货物贸易理事会、服务贸易理事会和与贸易有关的知识产权理事会；各专门委员会，是部长会议下设的三个专门机构，即贸易与发展委员会、国际收支限制委员会和预算财务和行政管理委员会，对总理事会负责；秘书处，是世贸组织的日常办事机构，由总干事领导。总干事的人选由部长会议任命，总干事及秘书处工作人员的职责具有完全的国际性，即其工作不代表任何国家的利益，只代表世界贸易组织的利益，服从部长会议和总理事会的安排，他们不能接受任何政府及其他组织的指示。各成员方应当尊重总干事及秘书处工作人员职责的国际性，不应对他们履行职责施加任何影响。
  [4]参见梁西：《国际组织法》，武汉大学出版社2001年版，第265-278页。
  [5] See K. Jayasuriya，Globalization， Law， and the Transformation ofSovereignty： The Emergence of GlobalRegulatory Goverance，Global LegalStudies Journal6 (1999)， p. 452.
  [6]参见王杰等主编：《全球治理中的国际非政府组织》，北京大学出版社2004年版。
  [7]所谓社会责任是指公司或企业除了为股东追逐利润外，还应对其他利益相关者如员工、消费者、客户、社区及政府等承担社会责任。社会责任有基本与高级之分，遵守法律和基本劳工标准，保障雇员利益是企业的基本社会责任；而捐助等纯粹的社会公益活动属于企业的高级社会责任，前者是社会责任运动的目标。
  [8]非政府组织按其与经社理事会联系的程度可以分为三种：即一般咨商地位、特别咨商地位和列入名册。凡有时能对经社理事会工作做出有效贡献及临时咨商的非政府组织，可以列入登记册。列入名册的组织只能出席与其权限范围有关问题的会议，第一、二类组织可以向经社理事会及其下属机构的公开会议派遣观察员，并作会议发言，或发表书面意见，取得各种会议的文件。参见程晓霞主编：《国际法》，中国人民大学出版社1999年版，第226-227页。
  [9] See Gunther Teubner，Global Bukowina： Legal Pluralism in the World Society，in Gunther Teubner (ed. )，Global Law Without a State，Dartmouth， 1997， pp. 3-28.
  [10] 值得注意的是，“没有国家的全球法”的提出者这里实际是把昂格尔和马考利等人所提出的“私人政府”的社会学观点从国内领域扩展到国际领域。See R. Unger，Law in Modern Society，Free Press， 1978； S. Macaulay，Private Government，in Leon Lipson& Stanton Wheeler，Law and the Social Science，RusellSage Foundation， 1986.