公共政策合法性基础及其缺陷分析

摘 要：公共政策是一种政治输出系统，关注的是社会公共问题，以公民的公共利益为导向，注重社会公平与公正，具有民主性、效率性以及合法性。作为一种具有规范性的政治输出，为了政策执行的顺利进行，其合法性往往成为人们关注的焦点，本文以《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为例，浅谈公共政策的合法性基础及其缺陷。
　　关键词：公共政策合法性 政策主体 政策内容 政策程序 公民参与
　　
　　1.公共政策合法性的内涵
　　公共政策合法性问题可以说是全世界各国政府共同关注的问题，而且其合法性危机也在不同程度上有所发生。由于公共政策是国家的政治输出系统，代表着国家的政治意识形态，是政治上层建筑的表现形式，一个国家政策合法性程度直接关系到国家政权和政府能否继续维持对本国的统治和治理。可以说，“公共政策合法性根植于政治合法性，是政治合法性的体现和保障”。①公共政策的合法性越来越受到重视，成为研究的重点。
　　合法性是政治学的一个核心概念，涉及到政治系统的正当性、正统性和公正性，是形式合法性和实质合法性的统一。公共政策的合法性也是形式合法性和实质性合法性的统一体，所谓形式合法性是指公共政策的信息获取、政策主体，政策程序等合法；而关于政策的实质合法性，哈贝马斯认为，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”②，即公民对现存政府的信任、支持和认可程度，公共政策内容的价值取向是否代表着广大公民的利益，是否实现社会价值的公平分配，是否照顾到弱势群体的利益等。所以说公共政策的应有之意是以公共利益为取向，建立在形式合法性基础上公共权威对社会价值分配，属于政治输出系统。下面以《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为例（以下简称《决定》），分析公共政策的合法性问题。
　　2.公共政策合法性的基础及其缺陷
　　中国共产党在全面分析形势以及党在当前和以后的任务，认真总结改革开放三十年来我国农村改革发展的历程，汲取宝贵经验，同时与当前的实际相结合，贯彻和执行党的方针、政策，大力发展和改革农村基础设施建设，加快推进社会主义新农村建设，落实科学发展观，开创中国特色社会主义，于2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《决定》。《决定》的内容包括：新形势下推进农村改革发展的重大意义；推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则；大力推进改革创新，加强农村制度建设；积极发展现代农业，提高农业综合生产能力；加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步；加强和改善党的领导，为推进农村改革发展提供坚强政治保证。
　　2.1公共政策制定主体的合法性及其缺陷
　　公共政策的制定主体必需具备合法性，这是公共政策合法性基础的基础。任何一项政策都是人制定，都含有人的能动性，是人为了达到一定的目标或规范某种行为。当前虽然公共政策的主体有很多包括政策的制定主体、参议主体和参与主体，但是其中最重要的是政府官员或者是公共权力的拥有者，他们必须合法、合理，有制定公共政策的资质。卢梭在社会契约理论指出，人们为了共同的利益，把自身的权力委托给别人来行使，也就是说人们把权力委托给国家，国家基于公共利益来行使治理权，人民与国家是一种委托、代理关系。马克斯·韦伯认为权力的来源有三种，一是传统型权威，二是个人魅力权威，三是法理性权威。在现在民主法制社会中，权力来源于法律法规的规定，通过民主选举获得，这是民主社会的宪政要求。《决定》的制定主体是中共中央和中国共产党领导集体，中国共产党是我国的执政党，各级政府代表着人民行使权利，通过直接或间选举产生各级政府和官员，各级政府和官员接受上级、人大和广大人民群众的监督，可以说符合民主法制社会的要求，是一种法理型权威。
　　正是因为中国共产党是我国各种政策制定的主要主体和核心，国家的基本方针、路线、政策、法律、法规都是在党的领导下，由各级政府制定，各级政府在政策制定的过程中起到一种权威性和主导性的作用，其他制定主体基本上是处于一种被动接受和被领导的地位，这样容易形成一种长官意志，政策的制定容易向政治精英决策模式转变。所以，政策在制定中免不了受个人意志和价值观的影响，因此，“权力精英特别是主要领导人就比较容易将个人的价值观念、长官意志和行为方式融入决策过程之中，从而使决策过程呈现出更为复杂的态势”③，使政策偏离公共政策的轨道。而且，对于政策主体的监督不力，同样会产生这种合法性问题。同时，政策制定主体的政策制定权力和承担的责任存在不对称，党拥有公共政策的制定权和解释权，是政策制定权的拥有者，政策又是通过人大上升为国家意志表决通过的，这样就近似于把承担的责任推给了国家和人大。我国在制度方面存在的缺陷，导致公共政策的主体，特别是制定主体方面存在着不合理。邓小平曾经说过：一个好的制度可以让坏人做好事，而一项坏的制度同样能够让好人做坏事。同样，制度方面的不完善也能够产生这样的问题。
　　2.2公共政策制定内容的合法性及其缺陷
　　公共政策被公众或公民认可必须要取得内容上的合法，其规定的内容应该是站在人民群众的立场上，以公众利益为取向，做到公平、公正、有效，实现社会价值的公平分配，解决社会公共问题。而不是从某些人或某些利益集团的利益出发，损害广大人民群众的利益。从《决定》的内容上看，主要是从广大的农民群体利益出发，统筹城乡发展，缩小城乡差距，提高农民收入，改善农村的面貌和农民的生活水准，保障农民权益，建设社会主义新农村。这是符合当前我国进行现代化建设和广大人民群众需要的，我国是个农业大国，而不是强国，农业、农村、农民是国家各项事业发展的基础，如果农村发展不好，各项事业也会受到影响。而且中国共产党是工人阶级和农民阶级的先锋队组织，农民又占了全国人口的80%，可以说广大农民为了国家的发展做出了卓著的贡献，有时还牺牲了农民的利益为城市发展。国家在现代化建设的今天，为了协调各方的利益，缩小城乡差距、缩小贫富差距，制定《决定》是从大局和整体着眼，符合国家发展的长远利益，符合广大人民群众的根本利益。
　　《决定》主要是从国家的整体利益和广大农民和农村的利益出发的，符合国家的长远利益，但是在强调农民和农村利益的同时，必然忽视了20%城市和城市居民的利益。从历史上看，虽然城市的发展在很大程度上依赖于农村，有时候是牺牲农村利益，现在国家从农村的利益出发，农村在获得国家投入的比例方面就会增加，那么，城市的比例就会相对缩小，对于城市这部分的利益如何维护就应该值得考虑。从情感上和道义上讲，现在部分牺牲城市利益是可以理解和接受的，但是，从法律和民主制度上讲却值得商榷，《决定》在出台之前，是否获得广大城市的同意也是值得怀疑的。
　　2.3公共政策制定程序的合法性及其缺陷
　　任何一项公共政策的制定，其程序必须具有规范性、制约性、合法性和民主性。从政策信息的获取筛选、政策议程的设定、政策讨论、政策决定、政策执行以及政策的反馈与监督要符合科学和民主，要排除某些利益集团或个人从自己的立场出发，制定有利于自己的程序规范。“为了狭隘的个人目的而行使的权力是不具备合法性的。事实上，一旦政治功能私人化，也就是说政治功能只为私利服务，统治权利就将受到质疑”。④也就是说权力的不合法，使得政策程序不合法，进而导致政策本身不合法。程序的设计要有足够的空间倾听广大人民群众的声音，其程序不应是封闭的，要符合法律的规定。《决定》的制定是中国共产党基于社会主义现代化建设以及改革开放以来我国农村发展个改革的经验和实践做出的，吸取了许多宝贵的经验和资料，以邓小平理论和科学发展观为指导，坚持了实事求是的方针，其理论基础是牢固可靠的；《决定》的制定和出台是党中央国务院经过长期的积累和研究产生的，包括几次的起草工作、分赴内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、四川等12个省区的调研走访、召开座谈会、听取各级领导干部、专家学者和基层群众的意见和建议、撰写调研报告、深入农村田野、询民情听民意、充分发扬民主、多次审议，才最终制定通过的。
从上面可以看出，《决定》的制定付出了党和政府的许多心血和努力，但是这和程序合法是两回事，只能说是阶段或者是环节，而不能简单的说是程序，这里的程序合法不可简单地理解为程序全面，程序可以是不完善的，但是要包含正义：是以公众的价值和利益为取向的，对政府及其权力拥有者有抑制作用，包含政府与公众的互动渠道。
　　3.公民参与是公共政策合法性的理性选择
　　3.1公民参与是公共政策公共利益最大化的直观体现
　　公共政策是为了解决公众关心的公共问题所进行的价值分配，是以公众的利益为出发点和取向，体现社会公共利益的最大化。公民对公共政策的认同、支持、理解直接关系到政策的制定和执行，影响其有效性和合理性，如果能够得到公民的赞同，不仅可以提高政策的合法性，也能够提高政府的政治、政权合法性，使得政府能够更好的维护统治，使政策得到有效执行。“在所有的政策执行环境中，公众的态度，政策执行机构对待公众的态度以及政府机关机构的整合程度，是影响政策执行效力的主要因素。”⑤所以，提倡公民参与应该是公共政策制定因应关注的问题，公民不只是政策的被动客体，而且也是政策主体。
　　3.2公民参与公共政策制定的客观要件日益成熟完备
　　从整体上看，无论从公民的政治素质、文化水平，还是从国家的民主法制程度、参与渠道和技术条件来看，公民参与已经成为可能，而且越来越多的公民参与其中，表达自己的利益和需求。科恩也认为，在民主社会中公民直接或间接的参与，可以影响全体人员的意见。《决定》从信息收集到最终出台