全球化是去国家化吗?——兼论全球治理中的国际组织、非政府组织和国家

关键词: 全球化/全球治理/国际组织/非政府组织

内容提要: 以往的法律理论几乎全部集中在以国家法律为中心的层次，全球化是非国家化、去国家化则是一种正在不断地被全球化的实践所纠正的误解，全球治理的概念正是对这种误解的纠偏和深化，其强调治理主体的多层次性和治理方法的多样性，对建立在主权国家的国内法基础上的法治理论提出了挑战。全球治理之所以要发挥国际组织和非政府组织的作用，是为了弥补单纯依靠国家治理的不足，而不是取代国家治理。全球治理需要发挥国际组织、非政府组织和国家不同层次的作用，平等协商，互谅互让，达成共识。
 
 
      上世纪80年代以来，全球化研究具有明显的“去国家化”(denationalization)的倾向，一种常见的说法是“全球化和去国家化是一个硬币的两面”，许多领域全球化的发展似乎都印证了这一说法，好像主权国家已经成为全球化的一种障碍，在贸易上只有突破国家保护主义，才能实现WTO体制下的全球自由贸易。反过来，凡是实行国家保护主义的地方，全球一体化都要受阻。WTO的多哈回合的谈判是如此，联合国环境发展哥本哈根会议也是如此。就地区一体化而言，在欧盟只有突破成员国的壁垒，才可能实现投资、贸易、技术和人员流动的四大自由，只有废除各个成员国发布的货币，才能实现欧元的统一。似乎像某些人所说的， 17世纪以来所形成的国家主权观念已经过时，正在并且应该为全球化的概念所取代。
      以往的法律理论几乎全部集中在以国家法律为中心的层次，主权国家所颁布的国内法是研究的主要对象，国际组织和非政府组织只不过是主权国家的延伸，国际法是主权国家的政府间组织的构建，非政府组织是国家社团法的内容，是政府法律调控的对象。换句话说，在传统理论中，离开主权国家，既无法理解国际法，也无法理解非政府组织的活动。应该指出，全球化理论的提出主要是针对国家治理方式的不足：这种不足有的通过国家权力的授予或延伸得到补充，如国家参加的世界性和区域性的国际组织，有的通过消解国家权力得到调节，如非政府组织。但是，在笔者看来，全球化是非国家化、去国家化，是一种误解，是一种正在不断地被全球化的实践所纠正的误解。我们注意到，在全球化研究中上世纪末本世纪初提出了全球治理的概念。所谓全球治理，是指对某一全球性的问题通过不同的层次的共同努力，通过多种不同的方法所进行的综合治理。[1]在笔者看来，全球治理的概念是对片面强调非国家化、去国家化的全球化概念的纠偏和深化。全球治理的概念强调治理主体的多层次性和治理方法的多样性，从而对建立在主权国家的国内法基础上的法治理论也提出了挑战。
      一、国际组织与全球治理
      世界性的国际组织，包括综合性的国际组织，以及专门性的国际组织，其权力来源是国家权力的授予或转移；区域性的国际组织，其权力的来源也是国家权力的授予，但是其成员国与区域性国际组织的关系往往比与其它类型的国际组织的关系更为密切。换句话说，这些授予或转移的权力原来都属于国家主权权力的范围，借用欧盟《阿姆斯特丹条约》的提法，只是由于(1)所考虑的问题具有跨国性，成员国的措施对它不能满意地加以调整； (2)只由成员国采取措施或缺少共同体的措施会与共同体的要求相冲突或破坏其他成员国利益； (3)共同体层次上的措施由于规模或效果上的原因比成员国层次上的措施会产生更加明显的利益。[2]
      二战后国际组织，特别是专门性的国际组织迅速发展，出现了一种独立于主权国家的倾向。从组织结构看，典型的国际组织由三级结构组成，即全体大会、理事会和秘书处。全体大会是最高权力机关，通常由各成员国派代表参加，一般一至两年召开一次全体大会；理事会是执行或主管机关，执行大会的决议，提出工作措施并付诸实施。理事会由大会选举少数成员国的代表组成，有的专门性组织的执行机构规定其成员在地域上作公允分配。秘书处的办事人员被认为是国际公务员，其任务主要是处理各种经常性工作。[3]从表决机制看，长期以来，国际社会所召开的会议，均实行“一国一票制”，会议通过的重要文件，一般均须与会者全体通过，“一致同意”是国际会议传统的表决方式。但是在专门性国际组织发展过程中，这种方式已经发生了很大的变化。专门性国际组织的一切协议，如果完全以一致通过为原则，那么其组织作用与管理能力将受到很大限制，因此在某些非重大问题上采用了多数或特定多数通过的制度。在一些有关经济、金融等领域的专门机构中，采取“加权投票制”，偏重于从成员国的利害大小和经济实力着眼，给予占优势的国家以较大的决定权。一般来说，越是关系重大的事项，有关决议的通过，就越要求更多的同意票，甚至一致同意，越是经济利益明显的领域，采用加权投票的可能性也越大。[4]
      由于专门性国际组织的专业性和相对独立性，在它与成员国的关系方面形成了一系列的特点。专门性国际组织的三级机构与成员国具有不同的关系，全体大会代表当然是成员国利益的代表，理事会的成员则代表了被选举的理事所在国以及相关国家的利益，但是作为常设机构、工作机构的秘书处成员，虽然他们也来自成员国，但是一旦他们进入国际组织的工作机构，就不再是成员国的代表，而是该组织的代表，独立于成员国。尤其是其中的许多专家，是从该领域如何进行更好的全行业治理的角度考虑问题，而不是仅从一个国家的利益出发。另一个值得注意的现象时，随着专业性的国际组织的发展和壮大，每一个国际组织都有不同专门领域的成员国组成，这样在成员国与各个专门领域之间就形成了一个专业对口的关系，成员国的不同专门部门，经济、环境、文化、卫生、产品质量、贸易、金融、建筑、人权分别有自己所属的国际专门组织，在国内这些不同的专门部门之上从属于国家政府的统一领导，而在国际则没有一个统一的世界政府，有的只是不同的专门国际组织，从而形成了一个在国内统一法律体系的“碎片化”。这就是一些学者所说的，当代社会的国际关系，即国家间的关系正在为业际关系、部门际关系所代替。[5]
      二、非政府组织与全球治理
      非政府组织的治理权力不是来自国家权力，不具有运用国家权力的特征。这种治理权力不同于产生于国家权力授予或延伸的国际组织，它们在国家权力产生之前就存在，在国家权力产生之后作为独立于或制约国家权力的力量仍然发挥重要的作用。国内非政府组织的发展由来已久，国际社会非政府组织的发展则要晚得多。所谓非政府国际组织包括跨国公司和非营利性的非政府组织。非政府组织越来越多地参与到国际法的创制和实施的过程中。在威斯特伐利亚模式中，国家是国际法的唯一主体，非政府组织是通过国家的中介才可能参与到国际关系中。而在当代无论是跨国公司，还是非营利性的非政府组织，在国际法、国内法的形成和实施中都起到越来越大的作用。[6]
      从当代非政府组织的发展来看，它们已广泛地参与到全球治理的过程中。首先，跨国公司作为营利性的非政府组织的主要形式，既是跨国公司全球治理的对象，也是全球治理的参与者，跨国公司不仅受到世界性的国际组织，如联合国、经合组织、世界贸易组织，区域性的国际组织，如欧盟，北美自由贸易区，跨国公司的母国和东道国以及所在的地方国家权力机关的治理，同时受到跨国公司影响的其他非政府组织，包括工会组织、妇女组织、消费者组织、人权组织、环保组织等都通过不同的方式参与到跨国公司的全球治理中。跨国公司本身在所有这些组织的压力下也不得不注意自己的治理，注重社会责任，自上个世纪90年代早期以来，许多跨国公司都“自愿”制定或采取社会责任守则。[7]
      其次，非营利性的非政府组织，《联合国宪章》第七十一条规定：“经济及社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。此项办法得与国际组织商定之，关于适当情形下，经与关系联合国会员国会商后，得与该国国内组织商定之。”这成为非政府组织在联合国获得咨商地位的法律依据。[8]经由这种方式，非政府组织可以为联合国提供有价值的咨询和意见，影响联合国的决策，加强联合国的代表性和民主性。
      又如世贸组织与非政府组织的联系有三个渠道，即非政府组织参加世贸组织的部长级会议，参加特殊问题的论坛，世贸组织与非政府组织的日常接触。首先，非政府组织参加世贸组织部长级会议，1996年12月的新加坡部长级会议代表了非政府组织参加主要的世贸组织会议的第一次经历。一共有159个非政府组织注册参加世贸组织的第一次部长级会议。108个非政府组织(235名个人)到新加坡参加会议，包括来自环境、发展、消费者、商业、工会和农民利益的代表。日内瓦部长级会议和庆祝多边贸易体系成立50周年的会议以多种方式评价了与非政府组织的发展着的关系，强调了世贸组织的工作中日益增长的对市民社会的兴趣。152个非政府组织注册日内瓦会议。最终有128个非政府组织(362名个人)参加世贸组织的第二次部长级会议。其次，非政府组织参加特别问题的论坛，自从1966年以来世贸组织秘书处为非政府组织安排了有关市民社会利益的特殊问题的许多论坛。最后，世贸组织秘书处每天都接到世界各地的非政府组织大量的要求，秘书处官员将在常规的基础上会见非政府组织。其他各主要国际组织，政治、经济、金融、贸易、环境、人权、知识产权、卫生、劳工、产业、文化教育等，现在都注意和国际市民社会、非政府组织的联系。在它们的网页中都专门开辟有关与非政府组织、市民社会联系的栏目。
      非政府组织在许多问题上与自己国家的政府采取不同的立场，比如政府为了自己国家的整体利益所作出的决策，有可能牺牲某些群体利益，这样就会遭到形形色色的非政府组织的反对，比如政府为了实现自己国家的比较优势，发展高科技产业，促进知识产权的保护，收益的可能是白领阶层，蓝领阶层以及相关的劳动密集型产业就会受到打击，由此也可能引起相关的工会、妇女团体、人权组织的抗议；产业的发展可能使环境受到破坏，从而引起环保主义者、绿色和平组织、动物保护组织的抗议，因此在有关国际组织的会议上，不但听取政府的意见，还要特别听取非政府组织的意见。在国际劳工组织的会议上，政府、企业和工会的代表有平等的权利。
      非政府组织在法律事务中也发挥着独立于政府和国家组织的重要作用。在国内领域，民间的习俗、社会组织的自治规章、企业的规章在国家法律之外有着广泛的作用空间，早就受到学者们的关注。在国际领域，非政府组织不依赖于国家和国家参加的国际组织同样发挥着重要的作用。德国学者图依布纳指出，一些非国家的国际组织的规则不依赖于国家法律或国际条约而独立地在全球发展。它们包括跨国公司的内部规则，国际行业组织的规则，“标准化合同”，国际仲裁机构的仲裁等。它们有许多“类法律”的特征，它们有“立法机构”，如巴黎的国际商会、伦敦的国际法学会、安特沃普国际海商法委员会和各种国际商业协会；有“执行机构”，即根据它们所制定的“标准合同”、“模范合同”订立合同的实践；有“司法机构”，即具有半法院性质的仲裁组织。它们既没有国内法的基础，也缺乏国际法的根据，它们是一种“没有国家的全球法”。这类“没有国家的全球法”不同于传统意义上的民族国家的法和国际法，其特点在于：
      第一，界限。“没有国家的全球法”不是以民族国家为基础，而是超越于领土的边境、建立在行业、团体、部门、职业的基础上。由此而形成的新的冲突法也不是产生在国家管辖冲突基础之上，而是在领域、部门、行业间的冲突的基础上。第二，法律渊源。“没有国家的全球法”缺乏在全球层次上的民族国家和国际政治制度的支持，它与全球的社会经济过程紧密相适应，产生于高度分化和高度技术性的不断发展的全球化的过程，它是对全球化的“结构适应”的自我组织化过程。第三，缺乏独立性和稳定性。与民族国家法的相对独立性相比，“没有国家的全球法”与它赖以产生的全球经济一体化过程有着更密切的联系，它的形成和发展受到外部利益因素的强烈影响。与民族国家法的相对稳定性相比，它具有更大的变动性，对形势的变化会做出敏感的反应。因此，正当程序和法治对于“没有国家的全球法”显得更虚弱。第四，缺乏统一性。法的统一性是民族国家法的主要基础之一，是国家统一的象征，也是普遍正义的象征。但是法的统一性将在全球领域成为法律文化的威胁。由于“全球法”建立在部门、行业、领域的基础上，对法律发展而言，如何使法律渊源的充分的多样性与全球统一的法律共存是它所面临的一个主要问题。[9]
      这种不依赖于国家的“全球法”的提出对传统的法学理论提出了挑战。商人法打破了法与国家必然联系的两个禁忌。首先，它提出“私的”秩序(合同和协会)产生了没有国家授权、不受国家控制的有效的法。因为商人法是没有法律的合同，它是一个不合法的法。其次，商人法还打破了另一种禁忌，它主张国家之外，国际关系之外的有效性。在没有国家权力，没有国家的政治控制，没有民主程序的合法性的跨国家领域怎么能自发地产生自主性的法?在这一领域，凯尔森所说的全球的基本规范在哪里?哈特所说的全球的“承认规则”在哪里?[10]因此，要认识“没有国家的全球法”，必须跳出实证主义法学关于法与国家必然联系的框架，采用法社会学的法律多元主义的法律概念。