土地何以成了农民的权利问题

      三、土地权利的涵义及其后果
      在取消农业税的政策条件下，要理解土地权利的涵义，就应该仔细清理与土地权利相关的各个权利主体之间的关系。大体来讲，与土地权利相关的主体有两类，一类是作为土地所有者的村社集体，一类是承包土地使用权的农户。要特别提醒的是，承包土地的农户并非仅一户，而往往是数十上百个。
      本来，农户只是承包村社集体的土地，只是具有土地的使用权，但在当前的农村土地制度安排中，土地所有权逐步被虚置，而使用权开始具有部分所有权的特征。
      从分田到户以来，尤其是到1993年中央决定将土地承包期再延长30年不变，过去只是"可以、可以、还可以"的政策，变为土地的所有权归村社集体，但使用权必须归农户，中间不再留有余地的农村基本经营制度确立起来。或者说，从分田到户开始，村社集体的土地所有权就不完整，尤其到1997年中央两办通知进一步使村社集体只能将其所有土地均分到农户承包，且既不能收回土地，也不能调整土地。到了2002年《土地承包法》时期，村社集体的所有权就更加不完整，而农户的土地使用权中也就有了越来越多的所有权成分。
      村社也逐步丧失了预留机动地的政策空间。
      在这种格局下，我们来分析土地各权利主体之间的关系，及以上土地权利变化对各主体关系的影响及其后果。
      村社集体所有，是村社集体所有成员的所有，这些集体成员按照相关法律政策和规章，占有、使用和处置土地(土地权利从来不是绝对的权利，比如，世界上大多数国家都规定，土地不经批准，不得非农使用，也就是土地用途管制原则。见文献[6]。)， 集体的土地权利被分割为两个部分，一是集体的所有权，一是农民的土地承包权和使用权。集体是土地发包方，农户是土地承包方，承包方应向发包方承担一定的义务。
      那么，这个集体又是谁呢?这个集体属于全体集体成员，非本集体成员不得享受相关的土地权利。这个集体有两层涵义，一是集体成员内部平等地享受土地利益的权利，二是非集体成员不享受集体土地的任何权利。集体对其内部成员的平等开放和对外部成员的不开放，是合二为一的。这个意义上，集体的产权是十分清晰的。秦晖说"土地权力要么'官有'，要么'民有'，没有第三种可能"[7]，只能说他太武断。任何一个村社集体，村社干部都不敢将村社集体的土地权利无偿分配给集体以外的成员，国家也断不可能将村社集体土地的权利"一平二调"，将村社集体土地无偿地划拔出去。
      在村社集体仍然有从农户承包地中收费，仍然可以调整土地的时候，村社集体就仍然有相当的土地权利，就可能为了公共利益(比如村庄公共的灌溉设施)来筹集建设资金和资源，村民因此可能获得相对较好的农业生产所需的基础设施条件。
      当然，村社集体的权利往往具体掌握在村社干部手中，若村民没有被动员起来，而村社干部又如农民负担严重的20世纪90年代与乡镇干部结成了利益共同体，则村社干部就可能利用手中的土地权利来谋取私利，这也是为什么国家应该保护农民的土地承包权及实际上做了这样的保护的理由。但另一方面，取消农业税后乡村利益共同体解体，土地权利又意味着较大利益，这就使村社集体内的成员有了更加强烈的参与集体事务、分享集体收益的动力，而20多年的村民自治实践，村民代表会议或社员会议的实践，也使得村社集体成员可以通过制度约束村社干部，防止其利用手中的土地权利牟取私利。
      因此，从让农民获得更大收益的角度看，对待村社集体的土地权利，可以采取两个方向的措施，一是限制村社集体的土地权利，以免作为村社集体代表的村社干部以此权利谋私。不过，一旦村社集体不再有土地权利，则虽然村社干部不再能够谋私，他们也不大可能谋公(因为没有这个能力)，即不大可能为农民提供农业生产所需基础条件的改善;二是保留村社集体的土地权利，但通过发扬民主，通过设计制度，来控制村社集体权利的使用方向，比如，村社集体调整土地需要有2/3多数的签名通过，再比如，村社集体如何使用集体资源，应由村民代表会议讨论通过，如我们在湖北荆门5个实验村搞的"民主化供给农村公共品"实验中的办法。这样就可能将作为村社集体代表的村社干部权利约束住，同时又可以为村社发展提供大量的可以表达村社集体多数成员需求偏好的公共品，也就可以实现村民集体潜在的收益。
      在农民税费负担过重的20世纪90年代，因为国家急于从农村提取资源，就使得国家(尤其是县乡)往往站在村社干部一边，希望乃至鼓励村社干部通过手中土地权利来完成税费任务。作为完成税费任务的激励，上级往往默许村社干部从集体土地权利中捞好处。村民上访反映问题，县乡两级倾向包庇而非查处。除非发生恶性事件，乡镇干部与村干部联合起来，在仅为农民提供最低限度公共品的情况下，达到自身利益最大化(乡镇干部完成了最难完成的税费任务，村干部捞取了一些个人好处)，当然，乡村干部收税费时，农民往往会以"你们天旱时没有抽水，凭什么要我交税费"，而向乡村干部提出要求，乡村干部一般也不得不为农民提供最为基础的公共品。
      取消农业税后，国家不再向农民收取税费，村社干部若继续从土地中捞取好处，村民就会上访举报，县乡也就敢于查处(毕竟县乡不再有求村社干部收税费了)，且县乡更可能制定和监督实施有利于村民的制度，比如要求更加透明的财务制度，而不是如过去，乡镇故意下发文件让村干部捞钱合法化以调动村干部的协税积极性。
      但目前的问题是，国家似乎已经对村社干部不再抱有信心，而在取消农业税后农村治理形势本来好转的背景下，却让农民具有了几乎完全的土地权利，而村社集体几乎不再有土地权利，这样一来，村社干部虽然不再做得成坏事，也不再有能力做成好事。
      村社集体是全村村社成员的，但村社成员之间又是相互独立的。村社成员的土地权利越大，村社集体土地权利越小，则村社成员之间的相互联系就越弱，村社成员之间一致行动就会越困难。这个道理很简单，在不同的权利主体之间达成共同行动，要克服搭便车行为，是要支付高额成本的。
      中国农户经营规模太小，因此必须在农户以上层次建设农业生产的基础设施条件，但现在村社集体已经没有权利了，村社范围内是几十上百户拥有高度土地权利的独立主体，他们中间的任何一户都有可能不合作(因为利益分享不平衡，因为性格，因为想搭便车等)。一户不合作，或想搭便车，其他农户无任何制裁措施，最终就会有越来越多的不合作，农业生产必需的基础设施也就建立不起来。"怕饿死的人就会饿死，不怕饿死的不会饿死"，但终究都会饿死的逻辑就展现出来。
      在村社集体有一定土地权利的时候，村民本来是可能通过少数服从多数，利用集体权利约束不合作的少数，防止搭便车者的。
      也因此，农民土地成为权利问题，村社集体权利虚化以后，农民突然发现，他们失去了任何可以使力的办法，他们因此会面临更加困难的农作条件。
      我曾在文献[8]中论证，在自上而下的汲取型体制下，强大的压力型体制，使乡村容易形成利益共同体，这个利益共同体可以架空村民自治，使村委会选举流于形式。在农业税费取消，压力型体制大为松动的情况下，乡村利益共同体已经解体，这正是可以发挥村民自治，让农民通过选举来表达自己利益偏好的时候。可惜的是，这个时候，国家偏又将村级组织的所有可能的功能取消。一旦村级组织不再有功能，村干部不再有权力，即使有真正的民主，又有何用?
      一句话，解决当前农村公共品供给不足的办法，一是要充分发扬农村的民主，完善村民自治，让村民有表达自己利益偏好的充分条件;一是要强化村社集体的实力，给村干部以可以办得成事的权力。目前的土地制度安排已经极大地削弱了村社集体的实力，则中央如何通过自上而下的财政转移支付来给村社集体一定的实力，是当前政策必须要考虑的问题了。
      四、村社集体土地权利的虚化并非好事
　   由提高农民投入土地积极性，考虑土地农业生产能力的土地承包权的稳定，到土地使用权长久不变，这是一个十分重大的转变，我们再来看这个转变对农业生产究竟意味着什么。
      当前中国农村土地制度的构造，是由人民公社"三级所有，队为基础"而来，或者说，农村土地所有权的主体，全国大部分地区都是村民组。村民组在农村社会中行政性很弱，社会性较强，组长大都由村民通过真正民主选举出来，主要主持村民组内公共事务，村民组长与村民几乎没有任何不同。此外，还有少数地方，农村土地所有权主体被上升到村委会，因为村民组的功能被逐步取消，村民组长一职也逐步取消了。
      在取消农业税前，村组干部是有协助县乡政府向农民收取税费的义务的，但因为村组并非正式的行政建制，村组干部也都是非脱产的干部，上级为了调动村组干部协税积极性，往往会通过默许村组干部借土地权利来捞取好处。这也是使(因农民负担而导致)干群关系紧张程度加剧的原因之一。
      取消农业税后，县乡政府不再需要村组干部协税，村组干部的民间性与社会性的一面增强，村民自治有了更大的生长空间，且村组干部的职责更多是为农业生产提供基础条件的改善。这个时候，若村社集体不再能够调整土地及调整土地利益分配，农民的集体行动就会陷入困境。
      具体地说，可以有以下一个构造：
村社集体的土地权利，实际上应体现构成村社集体的所有成员的大多数的意志。尤其在国家不再向农民收取税费，土地不再有税费负担的情况下，国家并不通过村社组织来向农民提取资源(建立人民公社最重要的原因是国家要通过人民公社来向农民提取用于工业化的农业剩余，而在20世纪最后的十多年，国家也通过农民负担将土地的农业剩余抽取出来，用于超出村社范围的各种事务。取消农业税则意味着，国家不再向农民抽取任何土地剩余用于村社以外的事业。村社干部也没有协助国家向农民抽取用于村社以外事业的土地剩余的任务。)，因此可以建立一个相对自主独立的土地村社集体所有的模型，即村社集体所有其实就是村社所有成员的共有。
      村社集体可以用三种方式来共有土地。
      一是村社集体所有，如何分配土地利益，由村社集体成员实行"多数决"，多数人可以不受限制地调整土地利益。
      二是村社集体所有，如何分配土地利益，在基本权利和规章约束下(比如土地使用权相对稳定，不能剥夺农民基本的土地权利等等，就如《土地承包法》出台前的大部分关于土地承包的规定)，由村社集体成员多数人同意，可以适当调整土地利益。这其实正是《土地承包法》出台前，全国大部分农村的状况。
      三是村社集体所有虚化，土地利益分配到集体的每个成员，不再允许集体成员实行"多数决"，土地利益不再可以调整。这正是当前中国大多数农村的现实。
      显然，第一种方式不存在，也不合理。第二种方式，从制度上讲，是分田到户以来的主导形态，但因为分田到户以来，国家向农民收取税费，使国家力量深刻介入农民土地利益的分配，村社干部大多数时候充当了国家的代理人;从而，村社干部在某些时候，通过操纵甚至假借多数人同意，而做了不利于村社集体所有成员的事情(当然，这并非说也一定同时不利于国家)，但村社干部也因此可以做成对村社集体所有成员有利的事情，比如组织集体灌溉，改善农业生产基础条件。若取消农业税后，村社自主性增强，村社干部更多是农民的当家人(选出来的)，而不再是国家的代理人(取消农业税后，国家对在农村设代理人的需要也大为减弱)，这种方式既不侵犯农民的基本权利，又可以通过凝聚大多数人意志而实现单靠个人所不能实现的潜在的整体利益。
      第三种方式是当前中国农村正在进行的实践。这种方式的好处是，村社集体不能假借共同利益而侵犯每一个农民的土地权利，假若村社干部借村民大多数人的意志(即使是99%的人的强烈意志)来侵犯已被法律和政策规定的个体农民的利益，则这个利益受到侵犯的农民当可以毫不犹豫地上访寻求国家的帮助，且事实上大都可以得到这种帮助。
      这种方式的坏处则更明显，因为土地利益不再能被调整，村庄大多数人的意志不能通过调整土地利益来实现，在村庄公共品供给、农业基础条件改善等方面，村社集体就很难克服少数既得利益的坚决反抗，村庄中甚至会出现借机要求超额利益，或就是找借口想搭便车的人，这样的人一旦出现，村庄毫无还手之力，村庄公共事业也因此会陷于困境，村民全体潜在的收益也因此无法实现，最后所有人的利益都受到损害(想一想荆门民谚："不怕饿死的不会饿死，怕饿死的就会饿死")。
      在传统社会，即便土地私有，因为传统社会相对封闭稳定，村民对村庄生活有着长远预期，村庄也就是费孝通所讲"熟人社会"的样子。在这种社会，村庄有对付不讲集体利益只讲个人诉求的"钉子户"的机制，但在今天农村人财物不断流出，外来信息、商品大量涌入，农民在城乡之间大规模频繁自由流动的现实，传统的对付"钉子户"或搭便车行为的方法已经无效，利用自己土地位置和权利肆无忌惮地谋取个人利益及明目张胆要搭便车的行为，在缺乏多数人可以决定调整土地利益的背景下，就可能成为农村的常规景象。
      这样一来，村社集体权利虚化，农户个体土地权利的增加，也就同时让村庄中的集体行动更加困难，农民为改善农业生产条件所要做的集体努力就更不可能。农民最终不得不以私人品来替代公共品，以个人努力来补救集体力量的缺失。中国农民户均不足0·667公顷(10亩)土地，如此的小规模农业根本不可能独自建立完善的农业基础生产条件，这种情况下，农民土地权利的增加，将讽刺性地导致农民陷入农业生产的困境。
      因此，不要以为农民土地权利的增加就都是好事。在土地只能用于农作，土地又不再承担税费负担的情况下，给村社集体一些调整土地利益分配的权利，可能是一件造福农民的基础工程
 
 
 
注释:
  [1]　"三农"变局∥财经杂志丛书。北京：中国友谊出版公司， 2009.
  [2]　张路雄。中国耕地制度存在的问题及不可回避的政策选择。北京：北京大军经济观察研究中心， 2008
  [3]　贺雪峰。新乡土中国·抛荒。南宁：广西师范大学出版社， 2003
  [4]　陈锡文。关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题。经济社会体制比较， 2001(5)
  [5]　李昌平。大气候。西安：陕西人民出版社， 2009： 101
  [6]　陈锡文，等。中国农村改革30年回顾与展望。北京：人民出版社，2009
  [7]　秦晖。农民地权六论。社会科学论坛， 2009(9)
  [8]　贺雪峰取消农业税后国家与农民关系。甘肃社会科学， 2007(2)