征收不动产价值的时间标准的确定因素
来源：岁月联盟
时间：2014-08-21
(二)犹他州最高法院的判决:“犹他州国道委员会(Utah State Road Commission)诉弗里贝格(Friberg)案(注:687 Pacific Reporter Second series 821 (Utah 1984).)”
犹他州国道委员会为在该州修建高速公路,启动了征收弗里贝格案土地的程序。犹他州国道委员会向初审法院提起征收诉讼,弗里贝格于1972年6月23日收到初审法院的传唤。征收诉讼提出后,就州是否有独立修建高速公路的合法权力问题,犹他州内部发生了纷争。直到1980年3月15日,弗里贝格仍然控制着自己的土地。从1972年6月23日到1980年3月15日之间,弗里贝格的土地已大幅升值。应以土地在什么时间的价值为补偿标准?按照犹他州征收法的规定,以被征收不动产在法院传唤被征收方之日的价值为补偿标准。初审法院以此为据,于1979年12月12做出判决:以被征收土地在1972年6月23日的价值为补偿标准[38]828。
弗里贝格不服判决,案件最后上诉到了犹他州最高法院。犹他州最高法院认为:“必须在宪法公平补偿要求的范围内解释犹他州有关计算被征收不动产价值的时间标准之立法……当确定的计算被征收不动产价值的时间早于实际的征收日期,且在漫长的征收程序期间内,财产增值,以致评估的价值不能视为‘公平补偿’时,适用成文法规定的评估日期就是违宪的。……公平补偿是决定被征收财产价值的首要原则。”[38]829犹他州最高法院最后推翻了初审法院的判决。
本案中,犹他州最高法院并不一般地认为犹他州征收法中的部分条款违宪,只是对部分条款的适用设置了限制条件:适用成文法的规定明显构成不公平补偿时,应拒绝适用成文法。
(三)新墨西哥州最高法院的判决:“唐纳安娜县(County of Dona Ana)诉本内特(Bennett)案(注:867 Pacific Reporter Second Series 1160 (New Mexico 1994).)”
唐纳安娜县为了修建高速公路,拟通过“快速征收程序”征收本内特的土地。1987年8月7日,唐纳安娜县提起征收诉讼,要求按“快速征收程序”先进入本内特的土地。初审法院批准唐纳安娜县的请求,但前提是将预期的补偿金存入法院。待法院审结补偿纠纷后,多退少补。唐纳安娜县将预期的补偿金存入法院后,于1987年11月19日获得法院授权,实际占有本内特的土地,开始清理该宗地块上的泥土。自1987年8月7日至1987年11月19日之间,短短3个月内,土地已大幅升值。法院正式开始审理补偿问题的程序后,唐纳安娜县坚持以1987年8月7日为计算被征收土地价值的时间标准,但本内特坚持要以被征收土地在1987年11月19日的市场价值为补偿标准。初审法院支持了本内特的请求:以被征收土地在1987年11月19日的市场价值为补偿标准[39]1162。
唐纳安娜县不服初审法院判决,因为按照《新墨西哥州征收法》,征收方提起征收诉讼的日期为计算被征收不动产价值的时间标准。案件最后到了新墨西哥州最高法院,新墨西哥州最高法院维持了初审法院的判决,并认为新墨西哥州征收法将提起征收诉讼的日期作为计算被征收不动产价值的时间标准违宪。法院在判决中说道:“将提起征收诉讼的日期设定为计算被征收不动产价值的时间标准是不允许的,因为提起征收诉讼的时候,根本就不存在实际的征收。如果在提起征收诉讼之日和征收者实际占有被征收财产之日期间,财产的价值没有变化,则将提起征收诉讼之日作为评估之日无害。相反,如果在上述两个日期之间,土地升值了,适用成文法规定的评估日期就否定了土地所有人获取公平补偿的权利。……该成文法与州宪法冲突。”[39]1165最后,法院认为,法院批准唐纳安娜县进入本内特土地的日期为计算被征收不动产价值的时间标准。
在该案中,新墨西哥州以宪法上的“公平补偿”要求为据,直接判决州征收法中的部分条款违宪,以迎合人们对“公平补偿”要求的朴素直觉。
(四)加利福尼亚州上诉法院的判决:“萨拉托消防区(Saratoga Fire Protection District)诉哈克特(Hackett)案(注:118 California Reporter Second Series, 696 (Circuit Appellate 2002).)”
萨拉托消防区拟征收哈克特的办公楼用作消防队员的住所、办公室和停车场。1999年12月17日,萨拉托消防区向法院提起征收诉讼。与此同时,萨拉托消防区和哈克特就补偿问题进行协商。究竟以被征收不动产在哪一时间的价值为补偿标准呢?加利福尼亚征收法规定了三种计算被征收不动产的时间标准:第一,如果不存在更合适的时间,征收方处理补偿问题的时间为计算被征收不动产价值的时间标准;第二,如果存在审理补偿问题的机构,且在征收方提出征收诉讼后一年内开始审理补偿问题,则征收方提出征收诉讼的日期为计算被征收不动产价值的时间标准;第三,如果非归责于土地所有人的原因引起迟延,在征收程序开始一年后才开始审理补偿问题,以开始审理补偿问题的时间为计算被征收不动产价值的时间标准。
双方当事人一致同意,哈克特的办公楼在1999年12月17日,即萨拉托消防区提起征收诉讼当日的价值为200万美元。2000年11月13日,即萨拉托消防区提起征收诉讼后一年内,法院开始审理征收诉讼。此时哈克特的办公楼已大幅升值: 2000年10月5日升值到304万美元。2000年10月12日已升值到320万美元。哈克特要求法院按照办公楼在2000年10月12日的价值,即320万美元确定补偿额。萨拉托消防区坚持认为,应以自己提起征收诉讼的日期作为计算被征收不动产价值的时间标准。
本案要适用的规则并不复杂:法院审理补偿问题的时间在征收方提起征收诉讼后一年内,萨拉托消防区主动处理补偿问题的时间也是该消防区提起征收诉讼的时间,应以征收方提起征收诉讼的时间为计算被征收不动产价值的时间标准。初审法院按照这一思路做出判决:补偿额为200万美元,即办公楼在征收方提起征收诉讼之日的价值[40]699。
哈克特不服,案件到了加利福尼亚上诉法院,加利福尼亚上诉法院推翻了初审法院的判决。上诉法院引用了联邦最高法院在柯比案中的判决后说道:“如果公平的市场价值在评估日期和征收日期之间发生实质性增长,必须将这部分增长支付给被征收者,这是公平补偿的要求。”……加利福尼亚征收法规定的3种时间标准,而这三种时间标准 “……不过是达致宪法上公平补偿的路径之一”[40]704,当成文法不能满足合宪性要求时,法院就不得不保证土地所有人获得公平补偿。“公平补偿背后的政策,正如联邦宪法和州宪法要求的那样,是保证土地所有人不被迫‘奉献超过自己应该承担的公共负担份额……在全体共同体成员中分配已由个人承担的因修建公共工程带来的损失。’”[40]701
加利福尼亚上诉法院在本案的判决中,为绕开成文法规定的各种时间标准,认为这些时间标准不过是“达致宪法上公平补偿的路径之一”,言下之意是,即便适用其它时间作为计算被征收不动产价值的时间标准,也不与成文法冲突。通过对征收法规定的时间标准做近乎移形换影式的解释,上诉法院巧妙地适用了普通法原则。
从以上判例我们可以看出,法院对成文法规定的计算被征收不动产价值的时间标准保有最大限度的尊重,并不一般地宣布其违宪。只有在非常特殊的情形中,因为征收方的原因或其它不能归责于被征收财产所有人的原因,导致补偿支付迟延,且在该期限内被征收不动产的价值发生实质性变化,僵硬适用成文法会导致明显不公平时,法院才会从制度的裂隙中突围。法院突围的武器是《美国宪法第五修正案》及其各州宪法规定的“公平补偿”要求,这一要求始终是高悬在补偿时间标准立法之上的达摩克利斯之剑。
四、他山之石的借鉴:计算潘蓉被征收房产价值的时间标准
潘蓉之所以和政府僵持不下,是因为潘蓉坚持被征收房产按现值计算,而政府则认为被征收房产的现值包含了政府市政工程带来的价值增量,应按市政工程开始前的价值补偿。究竟应该以潘蓉房产在哪一时间的价值为补偿标准呢?(注:潘蓉的房产属于集体所有土地上的房屋,对该房屋的拆迁不适用《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》。而且,《城市房屋拆迁管理条例》也未规定计算被征收不动产价值的时间标准。该条例第24条规定:“ 货币补偿的金额,……以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》对此也没有规定。)
《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》遵循估价时点原则,要求估价结果应是估价对象在估价时点的客观合理价格或价值(注:《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》第3部分第1条。)。但以何时为估价的时点?《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》对此并无精确规范。也许精确界定计算被征收不动产价值的时间标准过于复杂,国家标准只是注意到了该问题,对该问题的解决进路不置可否。中央立法不界定计算被征收不动产价值的时间标准,而作为地方立法的《上海市征用集体所有土地房屋拆迁评估技术规范》(试行)敏感地注意到了这一问题。(注: 《上海市征用集体所有土地房屋拆迁评估技术规范》(试行)自2002年3月开始实施。)这与美国法上的情形倒是惊人地相似。
《上海市征用集体所有土地房屋拆迁评估技术规范》(试行)第5条规定:“房屋拆迁评估的估价时点为房屋拆迁许可证颁发之日。”从该规范可以看出,上海市补偿被征收房产的时间标准是房屋拆迁许可证颁发之日。如果结合美国法对补偿时间标准千奇百怪的规定,这一时间标准并不显得特别乖戾。
潘蓉与政府之间的争议部分起源于:拆迁许可证颁发日期的房屋价值与拆迁之日的房屋价值差距太大。潘蓉所在的华漕镇是虹桥枢纽工程一期改造项目,拆迁许可证的颁发日期是2006年8月25日 (注:上海市闵行区房屋土地管理局发布的第2006年第38号《关于虹桥综合交通枢纽规划前期基础性开发(一期)的房屋拆迁公告》[EB/OL].[2010-05-22]http://shbbs.soufun.com/1210024453~-1~885/32202069_32202069.htm。),拆迁补偿方案的做出日期是2006年7月(注:朱弢,王真.最强拆迁公司调查[J].财经,2009,(26):21.),强制拆迁潘蓉房产的日期是2008年6月12日。拆迁补偿方案的做出日期早于拆迁许可证的颁发日期1个月,强制拆迁潘蓉房产的时间距补偿方案做出的时间1年9个月13天。在补偿方案做出日期和拆迁许可证颁发日期之间的1个月,潘蓉的房产价值的变化几乎可以忽略不计。但在拆迁许可证颁发之日到强制拆迁潘蓉房产之间的1年9个月13天的时间里,房价的变化是实质性的。2006年8月——2008年6月间,房屋同质价格指数上涨了31.19%。(注:该数据是根据上海网上房地产网站上公布的数据计算出来的。(http://www.fangdi.com.cn/MarketAnalysis.htm。最后访问日期为2010年5月22日。))尽管这一指数变化指涉的标本是商品房,但对集体所有土地上的房屋价值变化仍有参考意义。
在上述列举的美国各法院的判例中,存在变通计算被征收不动产价值时间标准的可能。给付补偿的时间与确定的时间标准之间,如果发生迟延,且不动产在该期间内的价值发生了实质性变化,法院就有可能在成文法规定的时间标准之外,通过援引《宪法第五修正案》中的“公平补偿”条款,适用普通法的规则,从而满足人们对公平补偿的一般直觉。但一般而言,适用普通法的规则以取代成文法的规则有一个共同的前提:这种迟延必须是基于非归责于被征收不动产所有人的原因。回到潘蓉案,问题变成:谁的责任导致了1年9个月13天的迟延?如果可归责于潘蓉,则仍应执行成文法规定的时间标准,即按照2006年8月的不动产价值予以补偿;如果不能归责于潘蓉,则应按照2008年6月的不动产价值予以补偿。当然,我们可能会问:如果是后者,中国《宪法》文本中是否存在类似于《美国宪法第五修正案》中的“公平补偿”概念,从而让人们巧妙地规避僵硬的时间标准,以满足人们对公平补偿的直觉?中国《宪法》第13条第3款只规定了“补偿”,无“公平”二字。这是否意味着,中国《宪法》允许“不公平补偿”?答案显然不是。《美国宪法第五修正案》中的“公平”二字,是一种语义的重复,仅表示强调而已,补偿本身就包含着“公平”的理念,本身就包含着等价的含义。不公平、不等价的“补偿”不是补偿,而是没收或者罚款[4]。因此,没有必要夸大中美宪法在补偿规定上的差异。从这个角度看,如果真的是非归责于潘蓉的原因,导致补偿迟延1年9个月13天,我们不缺少矫正僵硬时间标准,从而满足人们公平直觉的制度资源。
问题到这里已经很明朗了。动迁指挥部在得到拆迁许可证之后,在法定的期限内开始了拆迁。潘蓉认为补偿不公,拒绝受领补偿款,进而导致补偿迟延,因此,仍应按照潘蓉房产在拆迁许可证发放之日的价值来支付补偿款,1年9个月13天的房产升值不应归属于潘蓉。至少,从这个角度观察,“一个女人的燃烧瓶和政府铲车的拆迁大战”并不是媒体和学界所理解的正义之战。
当然,这并不意味着上述处理方案就一定是公平的,确定计算被征收不动产价值的时间标准,只是解决公平补偿的一个维度——确定计算被征收不动产价值的时间标准后,不等于解决了所有公平补偿的问题。比如,应该用什么方法计算潘蓉房产在2006年8月的价值?将集体土地使用权基价加上建造成本和一定的价格补贴,作为被征收房屋的价值是否公平?但这些问题显然已溢出了本文的范围。
参考文献:
[1]鄢闻余.一个女人的燃烧瓶和政府铲车的拆迁大战[EB/OL].[2010-05-21] http://jingji.cntv.cn/program/jingjibxs/20100224/106595.shtml。
[2]Richard Craswell, Instrumental Theories of Compensation: A Survey , 40 San Diego Law Review, Fall, 2003:1135.
[3]刘连泰.将征收的不动产用于商业开发是否违宪——对美国相关判例的考察[J] .法商研究,2009,(3):145.
[4]Alan T. Ackerman and Noah Eliezer Yanich, Just Compensation And The Framers’ Intent: A Constitutional Approach To Road Construction Damages In Partial Taking Cases , University of Detroit Mercy Law Review, Winter, 2000:241.
The value of real property to be expropriated may fluctuate and the time at which to evaluate the property must be specified so as to ensure proper compensation is paid. One of the heated issues in PanRong case in Shanghai is just at what time PanRong’s house should be evaluated. No relevant provisions can be found in the US Code, but they can be traced in some state statutes, which, though typically respected by the court, if leading to overt injustice in a specific case, may be modified under the just compensation provision in the Amendment Five. The experiences in the USA may have revelation to the settlement of PanRong.
Key Words:
expropriation; standard time; just compensation