中国问题银行公共资金救助体系的法律构建（上）——以金融危机中美国的救助行为为鉴

关键词: 金融危机/美国/公共资金/中国模式

内容提要: 金融危机的爆发引发了美国对问题银行的新一轮大规模公共资金救助。此轮救助不仅是对传统救助方式的再次使用，更是基于对金融危机爆发机理和监管缺陷的反思，通过金融监管改革法案，实现对传统救助方式的创新发展。中国应以美国为鉴，结合本国国情，通过立法逐步建立以存款保险公司、中国人民银行和财政部为救助主体，银监会、存款保险公司、中国人民银行、财政部四家机构之间分工明确又相互协调的问题银行公共资金救助体系。
 
 
      一、问题的提出
      公共资金救助是与银行内部救助相对应的一种问题银行救助方式，是对问题银行的外部救助。目前世界各国动用公共资金救助问题银行的方式主要包括存款保险公司的救助、中央银行的最后贷款人救助和财政部的救助（注释1：财政部公共资金救助主要表现为通过各种形式对银行提供资金支持，如注资、担保、购买资产、增加贷款、减免税收、减免政府债务等。）。与内部救助（注释2：内部救助包括以问题银行自身为救助主体的银行自救和以同业银行及银行业协会为救助主体的同业救助。银行自救是指银行依靠健全的公司治理结构和内部控制机制、充足的资本和贷款的损失准备等，对经营中自身出现的问题迅速恢复的机制。参见韩冰：《凤凰涅槃——问题银行救助机制研究》，中国金融出版社2007年版，第158页。银行同业救助是指银行同业之间或在银行业协会的组织协调下银行同业之间进行的组织安排并提供资金的流动性支持、促成与问题银行有关的收购、兼并等事宜的活动。）相比，公共资金救助具有行政权力介入、资金来源可靠、救助效果迅速等优点，金融危机中公共资金救助尤其被频繁地使用，成为金融危机中各国救助问题银行的最有效方式。中国不乏动用公共资金救助问题银行的实践（注释3：其中典型的有1988年中国人民银行通过财政部以发放长期债券的形式向四大国有商业银行注资2700亿元人民币、1999年四大国有商业银行向资产管理公司剥离不良资产、1998年中国人民银行为解决挤兑造成的支付危机向海南发展银行发放36亿元再贷款进行紧急援助。），但与美国等金融业发达国家相比，中国银行数量较少、规模较大、经营业务相对简单，政府多对商业银行提供信用担保，再加上近几十年来中国从未发生过严重的金融危机，因此中国商业银行由于经营出现问题而濒临破产的可能性相比美国要小得多，相应地中国动用公共资金救助问题银行的实践也相对匮乏。现实状况造成中国对问题银行的公共资金救助法律制度存在以下问题：第一，存款保险法律制度缺位，造成银行存款保险机构这一主要救助主体缺失。第二，规范中国人民银行行使最后贷款人职责的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）多处规定值得商榷，使《暂行办法》的执行与规定存在偏差。第三，财政部动用公共资金对问题银行进行救助缺乏明确法律标准，救助随意性过大。因此，中国目前尚不存在完善的问题银行公共资金救助体系。
      美国是当今世界问题银行救助立法最为成熟、实践经验最为丰富的国家。自1929年以来，美国历史上先后爆发的多次金融危机造就了美国较为成熟的问题银行公共资金救助体系。2007年爆发的金融危机再一次触发了美国运用公共资金对问题银行的大规模救助。危机爆发后，美国通过对危机产生原因和监管缺陷的反思，对金融监管进行全方位改革，并于2010年7月21日颁布《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（Dodd－Frank Wall Street Reform and ConsumerProtection Act，以下简称《多德－弗兰克法案》）。法案通过对监管机构、监管标准、银行业务范围、破产清算程序等领域的改革，增强了银行业抵御风险的能力，遏制银行“太大而不倒”（Too Big to Fail），进一步完善了问题银行公共资金救助体系。中国问题银行救助立法和实践均严重不足，因此，为提高危机应对能力，深入研究美国问题银行公共资金救助的方式、密切关注美国公共资金救助立法的最新发展，进而构筑问题银行公共资金救助的中国模式具有极为重要的理论意义与现实意义。
      美国问题银行公共资金救助的主体包括美国联邦存款保险公司、联邦储备委员会和财政部三家机构，各机构分别以营业银行援助、最后贷款和直接注资为主要救助方式，形成三家救助机构之间分工明确又相互协调配合的问题银行救助体系。
      二、金融危机中美国联邦存款保险公司的救助方式分析
      营业银行援助（Open Bank Assistance，OBA）是美国联邦存款保险公司动用公共资金对问题银行进行救助的主要方式，该方式于1950年获得国会通过并开始实施。营业银行援助是指联邦存款保险公司为防止一家已投保的问题银行破产，利用联邦存款保险公司的公共资金以贷款、出资、存款、购买资产或承担负债等形式为银行提供资金支持的救助方式。美国《联邦存款保险公司法》第13条c款1项规定：为防止参保存款银行不能清偿债务，为使不能清偿债务的被保险银行恢复正常营业，联邦存款保险公司有权对存在被关闭危险或已经被关闭的参保银行给予援助、借款、购买其资产或在其处存款。营业银行救助实施以来，美国成功避免了许多大型银行和某些“必不可少”（indispensable）（注释4：1950－1981年的《联邦存款保险法》要求FDIC提供营业银行援助必须通过必要性检验，即受援助银行必须对当地社区银行服务是“必不可少”的。）银行的破产。截止到2007年金融危机爆发前，联邦存款保险公司已为579家银行提供救助，其中典型救助案例有1980年对第一宾州银行的救助、1981年对互助储蓄银行的救助、1984年对大陆伊利诺伊国家银行和信托公司的救助、1987年对德克萨斯银行集团公司子公司的救助和1987年对德克萨斯第一城市银行有限公司的救助（注释5：信息来源于美国联邦存款保险公司网站Failed Bank专题，http：//www2．fdic．gov/hsob/SelectRpt．asp？EntryTyp=30，2010年8月1日登陆。）。
      （一）金融危机中营业银行救助的实践
      2007年金融危机爆发以来，美国问题银行数量急剧攀升，截止到2010年8月1日，经由联邦存款保险公司处置的问题银行已达288家，总资产达3．8万亿美元，其中以营业银行救助方式挽救的银行13家，救助资金来源于2008年10月财政部联合美联储和联邦存款保险公司启动的7000亿美元的问题资产救助计划（Troubled Asset Relief Program，TARP）。2007年金融危机以来美国被救助银行的详细信息（注释6：信息来源于美国联邦存款保险公司网站Failed Bank专题，http：//www2．fdic．gov/hsob/SelectRpt．asp？EntryTyp=30，2010年8月1日登陆。）

     依据上表，从被救助银行的数量和资产规模来看，联邦存款保险公司在此次金融危机中仅救助问题银行13家，占已处置问题银行总数的4．5%，而13家被救助银行总资产却达3．2万亿美元，占已处置问题银行总资产的近85%。从被救助银行所属机构来看，花旗银行、花旗集团信托银行、花旗银行（墨西哥国家银行—美国）、花旗银行南达科塔州分行及百货公司国民银行等5家机构均属花旗集团旗下；美国银行俄勒冈州分行、美国银行罗得岛分行、美国银行、美国银行加利福尼亚州分行等四家机构属于美国银行集团所有。此外，由于2008年美国银行先后收购了全美银行和美林证券公司，因此全美银行、美林银行和信托公司和美林美国银行也归于美国银行旗下。
      依据数据分析，联邦存款保险公司在金融危机中对问题银行的救助表现出如下特点：其一，救助次数少。金融危机中市场退出的问题银行有275家，而联邦存款保险公司以营业银行援助方式处置的问题银行仅13家。相对于营业银行援助的有效性来讲，联邦存款保险公司有刻意限制使用的倾向。其二，被救助的机构庞大。该结论从13家被救助银行的总资产占288家已处置问题银行总资产的近85%得以证明。其三，被救助机构较为集中。通过对13家被救助机构所属集团的情况分析，联邦存款保险公司实际上基本是对美国银行和花旗银行两大金融巨头的救助。从做出救助决定的时间来看，集中在2008年11月23日和2009年1月16日两天，前者是决定救助花旗银行的时间，后者是决定救助美国银行的时间。
      （二）营业银行救助中的“成本最小化”和“系统性风险例外”原则
      金融危机中营业银行援助的使用之所以呈现上述特点，是因为美国联邦存款保险公司适用营业银行救助必须遵循“成本最小化”（Least Cost Test，即最低成本标准）原则和“系统性风险例外”（Systemic Risk Exception）原则。二原则在联邦存款保险公司选择不同问题银行处置方式中得到遵循。
      美国联邦存款保险公司处置问题银行的方式灵活多样，购买与承接、存款偿付和营业银行救助是三种最基本方式，其余处置方式皆为上述基本方式的衍生。[1]
      购买与承接（Purchase and Assumption Transactions，P＆A）是将问题银行整体出售，由一家健康银行进行收购。这种方式通常是解决问题银行的最佳方案，它不仅可以保证银行资产完好，得以继续营业，避免存款人因银行倒闭而遭受损失，更为重要的是通过这种方式处置问题银行，存款保险公司可以节省大量额外成本，而且对金融稳定的影响最小。但在大多数情况下问题银行整体出售难以实现，因为收购方通常不愿意承担问题银行所有的风险，尤其在有限时间内偿还全部债务。他们通常只乐于承接某些资产和债务，而不愿负担不良债务。[2]（P94）以促成收购交易为目的，美国联邦存款保险公司设计出援助购买与交易承接（Assisted Purchase and Assump-tion Transactions）方式。美国《联邦存款保险公司法》第13条c款2项规定：为了便于其他参保机构对问题参保机构进行并购，或出售问题参保机构的资产，或承担问题参保机构的负债，或取得问题参保机构的股份，联邦存款保险公司根据董事会可能制定的条例或规定的条件，可以自主地购买资产或承担负债；可以向其他参保存款机构或控制或即将控制该机构的其他参保存款机构贷款、认购其股份、在该机构存款或购买该机构的债券；保证参保存款机构、控制或即将通过并购控制参保存款机构的公司在并购、承担债务或购买资产时免于遭受损失。援助购买与交易承接方式的好处在于存款保险公司与收购方风险共担，存款保险公司通常通过购买问题银行资产、承担债务、提供担保等方式参与收购交易之中，与收购方分担损失，减轻收购方的负担。此次金融危机中，存款保险公司以购买与承接（包括援助购买与交易承接）方式处置的问题银行258家，总资产5700亿美元，占已处置问题银行总资产的15%。
      此外，成立“桥梁银行”（Bridge Bank亦称“过渡银行”）是与购买和承接方式密切相关的一种临时性处置方式，有助于收购交易的顺利实现。1987年，美国国会批准了《银行平等竞争法》，授权联邦存款保险公司设立桥梁银行。目前桥梁银行规定在美国《联邦存款保险公司法》第11条n款中。桥梁银行是经货币监理局批准设立的，由联邦存款保险公司运作的临时银行。在存款保险公司处置问题银行的过程中，很多情况下适格收购者的确定需要较长一段时间。在这段时间内，问题银行的状况通常会继续恶化，债权人的利益无法得到充分保障。设立一家桥梁银行来接管一家或多家问题银行可以使联邦存款保险公司有效控制问题银行，存款保险公司进而可以获取足够时间来彻底评估该银行的状况，并充分评估可供选择的处置方式，同时也令所有感兴趣的收购者得以对收购进行审慎经营审查。桥梁银行在实现所有这些功能的同时还不会影响其向问题银行的存款人提供日常业务。[3]（P168）在此次金融危机以前，联邦存款保险公司共使用过10次桥梁银行的权力，集中在1987年至1994年间，共成立32家桥梁银行。此次金融危机中，截止到2010年8月1日，存款保险公司共使用桥梁银行权力1次，设立桥梁银行1家（注释7：2009年12月18日，存款保险公司为处置独立银行家银行（Independent Bankers’Bank），设立独立银行家桥梁国民银行（Inde-pendent Bankers’Bridge Bank，N．A．）来接管独立银行家银行。）。