我国票据丧失补救制度的不足及完善——兼谈我国《票据法》第15条第3款的修改
一、前言
票据是一种有价证券。票据权利根据记载于票据上的实质内容所定，因此票据权利行使与票据的持有具有天然的、无可分割的关系。然而，一旦持票人丧失票据而成为失票人，那么，就失票人而言，虽说他依然是该票据的真实权利人，却会跌入一个进退两难的窘迫境地。因为“失票”意味着他已经失去对票据的实际控制，故在该票据满期之前，他已不可能通过处分票据将之转让给第三人（向后），同样，他也无法在票据满期后持票向票据债务人（向前）行使请求付款权利。
可是，将权利与证券相结合的有价证券制度，其目的是为了让权利人行使票据权利更容易、票据流通更快捷、票据转让更安全而所设。然而，票据的丧失给失票人招来如此不利的结果，其非票据法律制度所愿意看到的结果。为了给失票者提供必要的补救措施，世界各国主要是通过公示催告、或者采用请求付款诉讼这两大救济手段得以实现。可是，我国票据法不仅保留了挂失止付这一传统的做法，还包揽了大陆法系的公示催告和英美法系的请求付款诉讼两大制度。
应该说，在1995年《票据法》出台伊始，我国学者对《票据法》第15条第3款的立法技巧颇加赞赏，认为将大陆法系、英美法系中成熟的制度一并纳入票据法同一款中，乃是我国丧失票据救济制度的一大独创，是中国实行立法“拿来主义“的成功体现。
可是，经过10余年来的票据实践和司法实践的双重沉淀和积累，现在，我们已经有理由来重新反省和审视《票据法》第15条第3款立法结构之合理性问题。甚至有必要冷静地反思我国该款的立法是否陷入了拿来主义的泥潭？因为，我们深知这些从域外移植而来的制度，并不是只要拿来就可以立即实现本土化目的的。
例如，在适用公示催告程序时，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第195条第2款中出现了“公示催告期间转让票据权利的行为无效”的规定，从而极大地限制了票据的流通，进而大大地削弱了公示催告制度的适用范围。在适用请求付款诉讼程序时，最高人民法院公布的《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第38条指出，“失票人向人民法院提起诉讼的，除向人民法院说明曾经持有票据及丧失票据的情形外，应当提供担保。担保的数额相当于票据载明的金额”。可是，提供的担保何时可以解除、有没有可不经担保直接提起诉讼的可能、以及失票人没有能力提供担保的情形之下，可以用哪些变通方法，使失票人照样可以实现自己的票据维权目的，等等。对于这些问题如何区别、如何解决，最高院司法解释中并无明确的界定和说明，这种不可操作性，无疑影响了票据的审判实践。
由上可见，我国由于该条在整体协调性、适用配套性等内部的深层次方面还存在着较多的问题，因此即便域外的这些优秀制度拿到我国后，依然会出现很多“水土不服”的现象，从而影响了这些制度应有功能的发挥，也不利于我国丧失票据的救济制度很好的贯彻和实施。毋庸置疑，《票据法》第15条第3款立法不足已经暴露无遗。笔者认为，票据立法中的这个现实问题的解决，自然需要票据理论的指导，本文试图为此做出努力。
以下，本文将逐一就挂失止付、公示催告、请求付款三种制度的功能和作用进行比较研究，对其各自的长处与不足展开分析，在此基础上尝试为我国的丧失票据的救济制度设计出一套可行的制度，以推动我国票据立法实践，并最终能为修改票据法服务。
二、挂失止付制度
很早以前，我国在就有挂失止付这一传统。即失票人向付款人申请挂失止付，在著名的报纸上刊登公告宣布所失票据无效，并向相关的官厅申报失票情况，请求寻找权利人。如果在100日内没有发生票据纷争的，失票人就可以获得付款。[1]但是，我国的挂失止付制度究竟始于何时，碍于目前的文献史料在这方面少有明晰的记录，故难以考证。以笔者管见，我国挂失止付最早以成文形式出现的时间可推定在20世纪的20年代。当时，由上海银业同行公会制定并于1920年施行的《上海银行营业规程》第10条中就涉及到挂失止付的内容。该条对各种单据挂失、停止支付办法作了具体的规定。以下选择与票据（无记名本票）相关的第2款的部分内容作一介绍。“……遇到水火盗贼或者途中遗失者，由失票人觅殷实的保证人出具保证书后向银行申请挂失止付并登报存案。银行得暂以止付，即由银行将款项送交银行公会暂为保存，俟手续办妥再行付款。倘另有纠葛被银行查出者，虽请求挂失止付，不生效力。倘未来挂失之前款已付出，银行不负责任”。[2]
20世纪70年代末，随着我国实行改革开放的政策，票据的使用得到恢复，挂失止付制度也得已复生。值得一提的是，80年代初期开始，失票人除了报纸以外还通常用广播电视等方式，声明票据作废。这种声明方法能够更加广范围地让一般民众知晓票据遗失的情报。票据丧失的情报通过大众传播媒介等方法进行通告，这无疑大大提高其公知性的程度，既能堵住了拾遗者、偷盗者等那些无权利人冒领票据金额、不当使用等后路，也能减少票据善意取得发生的可能性。
我国之后制定的票据法继续保留了挂失止付的传统习惯，在第15条第1款中明确规定：“票据丧失，失票人可以及时通知票据付款人挂失止付。收到挂失止付通知后的付款人应当暂停支付。”票据法实施之后，为了规范票据的结算行为，中国人民银行制定了《支付结算办法》。与挂失止付的相关内容，置于第49条和50条中。
首先，《支付结算办法》第49条规定：“失票者需要挂失止付的，应该填写挂失止付通知书并签章，挂失止付通知书应记载下列事项：（一）票据丧失的时间、地点、原因；（二）票据的种类、号码、金额、付款人名称、收款人名称；（三）挂失止付人的姓名、营业场所或住所以及联系办法。欠缺上述记载事项之一的，银行不予受理。”
接着，第50条又规定：“付款人或者代理付款人自收到挂失止付通知之日起12日内没有收到人民法院的止付通知书的，自第13日起持票人提示付款并依法向持票人付款的不再承担责任。付款人或者代理付款人在收到挂失止付通知书之前已经向持票人付款的不再承担责任。但是付款人或者代理付款人以恶意或重大过失付款的除外。”也就是说，发出挂失止付通知书日起12日内，法院没有向付款人或者代理付款人发出停止付款命令的，第13日起该挂失止付通知书就自然失效。挂失止付的效力很短，失票人通过此方法只能在短时间内对阻止向拾遗者、偷盗者等无权利人付款方面产生效果。挂失止付只是一种临时性的应急措施而已。要切实保护自己的票据权利，失票人必须进一步采用其他必要的法律手续。
我国《票据法》第15条第3款规定：“失票人应当在通知挂失止付后的3日内，也可以在票据丧失后，依法向人民法院申请公示催告，或者向人民法院提起诉讼。”按此规定，失票人要么向人民法院申请公示催告，要么向人民法院提起请求支付诉讼，二者之间必选其一。当然，选择申请公示催告也罢，选择提起请求支付诉讼也罢，二者都是让失票人恢复行使自己票据权利的有效途径。
可是，如上所述，由于我国与适用公示催告制度以及请求付款诉讼相配套的法律制度存在着先天性的不足和弊端，使得两大优秀的法律制度在我国具体适用中碰到了前所未有的障碍。以下，本文有必要对我国这二大制度之优缺点展开评述。
三、公示催告制度
公示催告，是失票人为了获得对该丧失票据进行除权判决所进行的必要程序。除权判决，就是将票据权利与票据本身相分离的一种判决，从而产生失票人在不持有票据的情况下也可以行使票据权利的效力。通常情况下，票据的权利与票据是牢固结合、密不可分的。而除权判决恰如一次法律上的外科手术，使票据权利从票据中分离出来。根据除权判决的结果，失票人重新获得了票据权利者的一种形式资格。也就是说，除权判决后，申请人如同持有票据一样，被推定为当然的权利者，无需用其他的方法（例如票据的持有、票据的提示等）来证明自己是票据权利者就能行使票据权利。[3]
第一，公示催告是指在丧失票据等有价证券的场合，按照法律的有关规定，法院应根据失票人的申请，要求那些未知不明的利害关系人在一定的期限内向法院申报权利，如果在规定的期限内没有人提出申报的，将作出宣告票据无效判决的一种公告，以催促现票据权利者提示证券申报权利。
如果失票者获得了除权判决，那么就可以补救因丧失票据所产生的利益损失。除权判决以后票据归于无效。
诚然，从失票人的角度考虑，票据丢失后，他迫切希望能够在最短的时间内获得除权判决的结果，以实现对票据权利的救济目的。可是，法院在作出除权判决之前必须进行公示催告程序，这是除权判决的前置条件。之所以公示催告程序如此重要而不可或缺，是因票据为流通证券，失票人在对票据失去控制后，票据仍有可能在流通中辗转到善意的第三人手中。在此情形之下，法院当不可无视这些票据善意取得者的利益而用除权判决方式先宣告该票据无效。由此，我们可以知道，公示催告程序重心是为保护善意取得者的票据权利所设，只有在公示催告期限内没有善意取得者提出申报权利的前提之下，法院方可作出该票据无效的判决。
第二，申请公示催告的要件分析。有关公示催告程序的内容，规定于《民诉法》第193条至196条之中。此后，最高人民法院分别于1997年7月14日、2000年11月14日先后公布了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《最高法意见》）和《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《最高法规定》），对公示催告程序适用作出了较为详细的司法解释。
按照《民诉法》第193条、《最高法意见》第226条、《最高法规定》第6、29条的规定，笔者将申请公示催告的要件进行梳理后归纳为以下四点：（一）可以背书转让的持票人，因票据被盗、遗失或者灭失而丧失的；（二）公示催告申请人为票据被盗、遗失或者灭失的最后持有人；（三）公示催告的申请，必须向丧失票据的支付地法院提出；（四）申请人必须在公示催告申请书上填写：票面金额、出票人、持票人、背书人、申请理由、事实、通知票据付款人或者代理付款人挂失止付的时间，票据付款人或者代理付款人的名称，通信地址，电话号码等。
第三，法院决定受理公示催告申请的，应当同时通知票据付款人或者代理付款人停止支付，并自立案之日起3日内发出公告。公告应张贴于法院的公告栏内，并在有关的报纸以及其他宣传媒介上刊登；法院所在地有证券交易所的，还应张贴于交易所（《最高法意见》第229条）。[4]关于公示催告的期间，将根据国内票据和涉外票据分别作出规定。其中，国内票据的公示催告期间为自公布之日起60日（《民诉法》第194条），涉外票据的公示催告期间可适当延长，但最长不得超过90日（《最高法规定》第33条）。
付款人收到法院停止付款的通知，应当停止支付，至公示催告程序终结（《民诉法》第195条第1款）。公示催告期间转让票据权利的行为无效（同条第2款）。法院收到利害关系人的申报后，应当裁定终结公示催告程序，并通知申请人或者付款人（《民诉法》第196条第2款）。利害关系人申报权利，法院应当通知其向法院出示票据，并通知公示催告的申请人在指定的期间里察看该票据。申请人申请公示催告的票据与利害关系人出示的票据不一致的，法院应当裁定驳回申报人的申报（《最高法意见》第231条）。
当申请人与申报人之间为谁是真正的权利者发生争议时，则必须按照普通程序来解决该纠纷。为此，《民诉法》第196条第3款特地规定：“申请人或申报人可以向法院起诉”，其目的就是让申请人与申报人请求法院来确定谁是真正的票据权利人。不过，公示催告期间没有人提出申报票据权利的，法院应当根据申请人的申请作出判决，宣告票据无效（《民诉法》第197条第1款）。具体的操作步骤为：在规定的申报权利期间没有人申报的或者申报被驳回的，公示催告申请人应当自申报权利期间届满的次日起1个月内申请法院作出判决。逾期不申请判决的，终结公示催告程序（《最高法意见》第232条）。自判决公告之日起，申请人有权依据判决向付款人请求付款（《民诉法》第197条第2款）。
第四，关于除权判决下达之前票据善意取得者的权利保护问题。我国《民诉法》第195条第2款规定：“公示催告期间票据的转让行为无效”。根据此规定，公示催告程序期间以背书转让受让的票据不受法律保护。这样的规定到底是否合理，值得探究。
当初，对于这一问题我国学界的意见不尽一致，主要有两种对立的观点。主张废除《民诉法》第195条第2款规定的见解认为：“票据是一种完全的有价证券。票据的可自由转让是其本质特征。《民诉法》第195条第2款的规定，在理论上有违票据法的通行原则。[5]在公示催告期间，票据尚未被除权宣告无效，受让人若以善意、无重大过失取得票据的，当属善意取得应受保护。长期以来，公示催告作为大陆法系国家票据丧失的主要救济措施沿用至今，并无大碍。可是，我国《民诉法》第195条第2款规定，却与大陆法系诸国的票据立法相对立，这样的规定不利于维护票据交易的安全，应予修改”。[6]
支持《民诉法》第195条第2款规定的见解则认为：“可背书转让的票据丧失后，如果允许其继续流通转让，其结果不仅违背了票据持有人的意旨，而且还会给不法分子造成可乘之机，危及原票据持有人及其后手的利益。[7]票据的特点就在于能够转让，票据的转让也意味着票据权利的转让。所以，为了保护失票人的利益不受侵害，绝不能允许在公示催告期间内，将票据承兑、贴现、转让”。[8]
以上，学界在围绕着《民诉法》第195条第2款所产生的争议，实际上是反映了在失票人与善意取得者之间的利益保护上孰先孰后的一个价值判断问题。当两者利益发生对立和冲突的时候，笔者认为，当然应该优先考虑保护善意取得者的利益。如上所述，公示催告是以催促那些不特定的利害关系人来申报自己权利而创设的一种制度，其根本目的在于保护票据善意取得者之权利。失票人只有在没有善意取得者出现的前提之下，方可通过除权判决获得票据权利的救济。这种先后次序、主次关系不容颠倒。由此可见，我国《民诉法》第195条第2款的规定所存在的缺陷已不喻自明。
《民诉法》第195条第2款如此规定，是为保护静的票据交易安全所制定。[9]1991年，我国票据实践主要依据《银行结算办法》这一行政法规。该办法规定的票据多为非流通的证券。因此以保护静的安全为重点的《民诉法》第195条2款规定，正是反映了当时票据制度的客观现状，它的存在自然有其一定的合理意义。[10]
可是，我国现行票据法强调的是票据交易中的动的安全，票据的流通性已经成为票据法理论最重要的前提。时过境迁，20年前规定的“公示催告期间票据不可流通”的规定依然存在，就显得太不合时宜了。对于这些不能适应经济社会发展需要之条款，亟待修改完善。
为了进一步帮助我们加深对公示催告期间票据取得的效力问题的理解，在此，笔者特意选择日本票据法学与我国票据法学进行简单的对比。日本学界一致认为，即使失票人申请了公示催告，也不能影响甚至限制票据的转让行为。这是因为限制票据的流通，禁止善意者取得票据，都有违票据法基本原则。因此，在6个月的公示催告期间中，受让人理所当然可取得票据。
不过，除权判决确定之前，善意取得者在公示催告届满（6个月）前没有申报权利的场合下，其票据权利是否会因除权判决的下达而丧失？在这一问题上，从上个世纪60年代开始，日本学界内部就意见不一，存在着较大的争议。同样在审判实践中，各下级裁判所对此类案件处理中所表现的立场，也一直是前后不一、左右摇摆的。从中我们也可体会到司法实践中法官对此问题表现出的迷思、困惑和无奈。