征收不动产价值的时间标准的确定因素
摘要:被征收不动产的价值是变动的,征收补偿时,必须确定计算被征收不动产价值的时间标准。上海“潘蓉案”的重要争点之一就是应以潘蓉房产在何时的价值为补偿标准。美国法典没有对该问题的规定,部分州立法规定了计算被征收不动产价值的时间标准。美国法院一般尊重这些成文法,但如果在个案中适用成文法导致明显不公正,会援引《美国宪法第五修正案》中的公平补偿条款对时间标准做出微调。美国法的做法对我们解决“潘蓉案”有较大的启示意义。
关键词: 征收;时间标准;公平补偿
2009年11月21日,中央电视台《经济半小时》播出了题为《一个女人的燃烧瓶和政府铲车的拆迁大战》的新闻。霎时间,该案成为讨论《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》与《中华人民共和国物权法》冲突的经典案例。
(注:中央电视台《经济半小时》播出强制拆迁潘蓉房产的经过后,采访了中国社会科学院孙宪忠教授,上海东方昆仑律师事务所王克健律师。孙宪忠教授和王克健律师都认为该案的发生与法律冲突有关。随后,多家网站均以法律冲突为底色讨论该案件。(参见:佚名.拆迁闹剧频发物权法为何扛不过拆迁条例[EB/OL].[2010-05-21]http://news.qq.com/a/20091121/001551_1.htm;物权法难抗拆迁法规 业主用燃烧瓶抵抗强拆[EB/OL].http://news.sohu.com/20091123/n268381888.shtml.))基本案情是:
2008年,潘蓉接到虹桥机场交通枢纽的拆迁裁决,上海机场集团要兴建机场的交通枢纽工程,而潘蓉的这栋小楼正好位于工程项目范围之内(注:该房产由潘蓉公公张全余修建,通过公证赠予给潘蓉、张龙其夫妇。为表述方便,将该栋房产简称“潘蓉房产”,同时,将本案简称“潘蓉案”。),因此潘蓉一家必须在期限之内搬离原先的住所,房屋将拆除。作为补偿,潘蓉获得每平方米761元的房屋重置补贴,以及1 480元的土地补偿,拆迁补偿合计67.3万元(注:潘蓉房产批准建设的面积为200平方米,阳台面积40.5平方米。该建筑的实际面积为480平方米。该数额是潘蓉房产本身得到的补偿。潘蓉得到的其他补偿还包括房屋附着物、装饰及阳台的补偿82.7万元人民币,潘蓉总共得到的现金补偿是150万人民币,此外,还可按每平方米3 200元的优惠价格购买3套安置房。(参见庄百万.虹桥交通枢纽潘蓉夫妇强制拆迁事件背后的故事[EB/OL].http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/11-28/1989436.shtml,最后访问日期为2010年3月5日。))。潘蓉对补偿价格不服,拒绝搬迁。潘蓉所在的闵行区是上海市最大的行政区,临近虹桥机场。在住宅市场上,它属上海市的4类地区,类似的房屋在市场上的交易价格为每平方米1万5千多元。潘蓉的住宅虽不是商品房,但这套小楼,仅仅靠一层二层向外出租,就能获得每月4 000元的租金。潘蓉用常识来衡量,觉得这个补偿价格与市场价格背离。因此潘家商量决定:不认可这个评估,也不在拆迁协议上签字。上海市闵行区相关职能部门启动强制拆迁程序,遭遇潘蓉抵抗。由此引发了“一个女人的燃烧瓶和政府铲车的拆迁大战。”[1]
对潘蓉的这番诉说,上海市闵行区交通建设委员会的主任,时任闵行区动迁总指挥的吴仲权并不认同,他认为该价格“主要是靠了虹桥交通枢纽这个建设,那么这个建设不是你群众本来有的,是因为虹桥交通枢纽投资了一千个亿,带动了区域周边的房价。”[1]从拆迁方和被拆迁方各自的言说逻辑中,我们可以发现明确的案件争点:双方争论的问题其实是计算被征收房屋价值的时间标准——潘蓉认为应该按照房屋拆迁时的价值补偿,而拆迁方则认为按照房屋在虹桥交通枢纽工程启动前的价值补偿才是公平的。这与学界隔靴搔痒式的论争大异其趣:学界讨论该案多从征收的主体、程序着手——比如拆迁公司如何能作为补偿主体,手持产权证就意味着合法占有房屋,拆迁就是侵权……[1]。学界指点江山的豪情最终落入凌空蹈虚的俗套,无法为潘蓉案的解决提供具体而微观的指引。
“太阳底下无新事”,在大洋彼岸的美国,情形也是如此。根据美国宪法第五修正案,对征收的限制来自两个方面:征收的公用标准;公平补偿。但自联邦最高法院将“公用标准”解释为“公共目的”以来,“公用标准如果没有坍塌,也已成为一座废墟”[2], 征收问题的核心已转移到补偿,两个过去平行的标准已成跛足之势——2005年凯诺诉新伦敦市案为这种变迁提供了最好的注脚[3]。如何补偿?回答起来并不复杂:当然是市场价值标准,即“一个自愿的买家愿意支付给一个自愿的卖家的价格。”(注:Monongahela Navigation Co. v. United States, 148 U.S. 312(1893).)但这是一个虚拟的交易,此时确定的市场价值也是一个虚拟的价值——市场价值指通过交易形成的价格,但在征收中,针对被征收的不动产,交易并未真正发生。(注:强制拆迁只有在拆迁方和被拆迁方无法达成协议的前提下才开始进行。北大五教授指责《城市房屋拆迁管理条例》的第一条理由是:现有的城市房屋拆迁管理条例没有规定先征收再拆迁,属程序违宪。这一说法值得商榷:并非所有的拆迁都需要征收,大多数房屋拆迁是通过协议的方式进行的,只有在无法达成协议的例外情形下,才有征收和强制拆迁一说。(参见沈岿,等.对城市拆迁管理条例审查的建议[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/roll/20100106/01447198074.shtml,最后访问日期为2010年5月21日。))虚拟交易价格时,就面临一个无法回避的尴尬——被征收不动产的价值是变化的,应该以哪个时间点的不动产市场价值为补偿标准呢?在多数情形下,政府征收不动产的目的是建造公共工程,而公共工程的施工,会带动土地的升值,进而拉动该区域范围内的不动产升值预期。不动产所有人往往要求以升值后的价值为补偿标准,而政府则认为应以升值前的市场价值为补偿标准。确定计算被征收不动产价值的时间标准,是解决这类争议的关键。
如果说,美国法上关于征收补偿问题的立法和判例构成了一幅“百衲被”的图式,关于计算被征收不动产价值的时间标准无疑是这块“百衲被”上不引人注目,但却让人无法释怀的一个纽结。(注:美国学界关于征收补偿问题的研究,近年来多专注于管制性征收的补偿。管制性征收的认定标准本来就极其复杂,管制性征收的补偿则难上加难了。该问题吞没了美国财产法、宪法学者过多的智识努力,关注计算被征收不动产价值时间标准的文献并不太多。Christopher A. Bauer, Government Takings and Constitutional Guarantees: When Date of Valuation Statutes Deny Just Compensation, Brigham Young University Law Review,p.265.该文为研究计算被征收不动产价值的时间标准提供了最清晰的线索,本文中的美国立法和判例资料大多根据该文提供的线索查找。(美国学界对管制性征收的关注可参见 Nicholas Mercuro edited. The Takings Issue: A Continuing Dilemma in Law and Economics, Kluwer Academic Publishers , 1992:6. Christopher Serkin. The Meaning of Value: Assessing Just Compensation For Regulatory Takings , Northwestern University Law Review, Winter, 2005:677.))观察美国法律界为解决这一纽结所进行的智识努力,会给我们解决潘蓉案提供许多有益的启示。
一、语焉不详的时间标准:美国法典中的情形
美国法典没有规定以哪一时间作为计算被征收不动产价值的时间标准。但一般认为,应以被征收财产在征收之日的价值为补偿标准(注:Julius L. Sackman, Nichols on Eminent Domain ,Matthew Bender ,2001,p.18.)。但哪一时刻才是征收之日呢?美国法典同样语焉不详。美国法上的征收种类众多,在每一种不同的征收种类中,都有可能出现数种可以作为征收之日的日期。究竟以哪一日期为征收之日,《美国法典》并未提供哪怕是倾向性的指引。
《美国法典》规定了3种征收,即(1)普通征收;(2)快速征收;(3)立法性征收。当然,有学者认为,美国法典没有列举事实上存在的另一种征收种类,即反向征收,也称为驱逐性征收。(注:该词组的英文是Inverse condemnation。具体的含义见后文。)
普通征收的情形。《美国法典》第40卷第3113节规定了普通征收的程序(注:40 U.S.C. 3113.)。按照该程序,联邦机构的代理人按照《民事诉讼规则》71A规定的诉讼程序征收公民财产。在代理人向地区法院提出征收诉讼后,地区法院委派一个委员会确定财产价值,在确定价值之后,政府可能给土地所有人补偿并征收财产,或决定取消征收行动。如果决定征收,就应先支付补偿,然后进入被征收的不动产。在这种征收类型中,是以政府派员物理性地占有被征收财产的时间还是以政府支付补偿的时间,或者以法院授予政府征收权力的时间为征收日期呢?以上述任何一个日期为征收之日似乎都有可能证成。
快速征收的情形。《美国法典》第40卷第3114节规定了“快速征收程序”(注:40 U.S.C. 3114.),即在某些情况下,允许政府在法院对征收做出判决前“宣告征收”某些财产,随即占有被征收的财产。当然,政府在宣告征收财产时,必须将预期的补偿款交给法院。法院将预期的补偿款交给被征收人,随后按普通征收程序计算政府应补偿的额度,多退少补。在这种征收类型中,至少可能存在以下日期有可能作为征收日期:第一,政府宣称进入被征收财产的时间;第二,政府物理性占有被征收财产的时间;第三,政府将预期补偿款交给法院的时间;第四,法院将预期补偿款交给不动产所有人的时间;第五,普通征收程序开始的时间;第六,评估的时间;第七,对预期补偿款多退少补的时间。到底应该将哪一时间确定为征收之日?拒绝或采纳上述日期中的任何一种情形,都有势均力敌的理由。
立法性征收。立法性征收即通过立法,限制财产所有人的权利,实质性掏空财产权人的权利内容,形成事实上的征收效果(注:40 U.S.C. 3114.)。相对于普通征收和快速征收两种类型,立法性征收的情形更加复杂,确定征收之日的司法作业尤为艰难:立法生效的日期、不动产所有人的权利受到实质性影响的日期、不动产所有人提起诉讼的日期、评估的日期、案件审理的日期,都有作为征收之日的可能性。但法官采纳上述日期中的任何一种情形作为征收之日时,都很难压倒性地证成:只有选择这一日期才是最正当的。
反向征收中的情形。反向征收也称驱逐性征收,即政府不通过任何成文法确定的程序征收私有财产,驱逐所有人,进入不动产所有人的财产范围 (注:Kirby Forest Indus., Inc. v. United States, 467 U.S. 1, 5 (1984).)。在这种征收类型中,政府物理性占有被征收不动产的日期、不动产所有人提起诉讼的日期、法院审理案件的日期、法院指定相关委员会评估的日期,究竟选择哪一日期为征收之日呢?似乎只能靠法官在个案中的考量。
二、向确定的时间标准迈进:州征收立法的因应之道
与联邦立法的粗疏相比,美国各州都有完整的征收成文法。但涉及到计算被征收不动产的时间标准,只有29个州对此有完整的规定,其余的21个州和哥伦比亚特区对此没有规定,只能完全求诸于普通法上的规则。当然,不规定计算被征收不动产价值的时间标准并非一时的疏忽,反而好像是刻意规避这一高难度的立法作业。比如,阿拉巴马州几乎完全采用了《美国统一征收法典》,却故意省略该法典关于计算被征收不动产价值的时间标准。(注:《美国统一征收法典》的英文名称是Uniform Law Commissioners’ Model Eminent Domain Code,是美国法学会组织起草和发布的,旨在为各州起草征收法典提供蓝本。最新版本为1974年版。)
规定计算被征收不动产价值时间标准的29个州中,有7个州规定了可选择标准,22个州规定了单一标准。大体上可分为以下几种情形:
第一种情形,只规定传唤日期或传唤送达的日期为计算被征收不动产价值的时间标准。规定传唤日期为计算不动产价值时间标准的州有阿拉斯加州(注:Alaska Statutes 09.55.330 (Michie 2000) (issuance of summons).)、亚利桑那州(注:Arizona Revised Statutes 12-1123(A) (1994).)、夏威夷州(注:Hawaii Revised Statutes 101-24 (1993).)、爱达荷州(注:Idaho Code 7-712 (Michie 1998).)、蒙大拿州(注:Indian Code Annotated 32-24-1-9(g) (Michie 2002) (service of condemnation notice).)、犹他州(注:Montana Code Annotated 70-30-302 (2001) (service of summons).)、内华达州;(注:Nevada Revised Statutes 37.120(1) (2001) (service of summons).)规定传唤送达之日为计算不动产价值时间标准的州是印地安那州(注:Utah Code Annotated 78-34-11 (1996).)。当然,为避免刚性的日期规定影响公平补偿,内华达州规定了例外情形:如果征收诉讼的审理在第一次传唤送达之日起两年后才开始,或者因征收者或法院案件积压导致迟延时,以不动产在审理日期而非传唤日期的价值为计算被征收不动产价值的时间标准(注:Nevada Revised Statutes 37.120(1) (2001) (service of summons).)。
第二种情形,只将审理补偿问题的日期规定为计算被征收不动产价值的时间标准。路易斯安那州(注:Louisiana Revised Statutes Annotated 19:9(A), (West 1979).)、德克萨斯州(注:Texas. Property Code Annotated 21.042(b) (Vernon 2000).)、华盛顿采用了这种立法(注:ashington Revised Code 8.04.092, 8.12.190 (1992).)。
第三种情形,规定征收者提起诉讼的日期为计算被征收不动产价值的时间标准。伊利诺斯州(注:735 Illinois Compiled Statutes Annotated 5/7-121 (West 1992).)、密歇根州(注:Michigan Compiled Laws Annotated 213.70, sec. 20(3) (West 1998). )、密西西比州(注:Mississippi Code Annotated 11-27-19 (1972).)、新墨西哥州(注:New Mexico Statutes Annotated 42A-1-24(A) (Michie 1994); see also id. 42-2-15(A). )、怀俄明州采用了这种立法(注:Wyoming Statutes Annotated 1-26-703 (Michie 2001).)。如部分征收程序不从征收者提起征收诉讼开始,则征收程序开始之日为计算被征收不动产价值的时间标准(注:735 Illinois Compiled Statutes Annotated 5/7-121 (West 1992).)。
第四种情形,规定实际征收之日,即以政府实际占有被征收不动产的日期为计算被征收不动产价值的时间标准。北达科他州采用了这种立法(注:North Dakota Century Code 32-15-23 (1996).)。
第五种情形,规定征收程序开始“前夕”或实际征收“前夕”为计算被征收不动产价值的时间标准。北卡罗来纳州规定征收程序开始“前夕”为计算被征收不动产价值的时间标准(注:North Carolina General Statutes 40A-63 (2002).),宾夕法尼亚州则将此日期规定为实际征收“前夕”(注:26 Pennsylvania Constitutional law and Statutes 1-602(a) (1997).)。与此类似,马萨诸塞州规定该日期为征收命令在法院记录之前(注:Massachusetts General Laws Annotated Chapter 79, 12 (West 1993).),路易斯安那州将征收者建议征收的日期规定为计算被征收不动产价值的时间标准(注:Louisiana Revised Statutes Annotated 19:9(A).)。
第六种情形,威斯康星州的立法框架规定,如果征收的目的是修建下水道或交通设施,以县登记办公室登记补偿记录的日期为计算被征收不动产价值的时间标准(注:Wisconsin Statutes 32.09(1), 32.05(7)(c), 32.06(7) (1998).)。
上述各州基本都规定了单一的时间标准,除此之外,有7个州没有规定单一的时间标准,而是提供多种可选择方案。这些州是加利福尼亚州(注:California Civil Procedure Code 1263.110-.130 (West 1982);)、科罗拉多州(注:Colorado Revised Statutes 38-1-114(1) (2000).)、佛罗里达州(注:Florida. Statutes Annotated 73.071(2), 74.051 (West 1987).)、肯塔基州(注:Kentucky Revised Statutes Annotated 416.660(2) (Michie 1992).)、马里兰州(注:Maryland Code Annotated, Real Property 12-103 (1996).)、新泽西州(注:New Jersey Statutes Annotated 20:3-30 (West 1997).)、弗吉尼亚州(注:Virginia Code Annotated 25-46.3 (Michie 2000).)。这些州在其征收法中规定,根据个案情形,可选择多种时间为计算被征收不动产价值的时间标准。归纳起来,上述7个州规定的可选项有:(1)处理补偿问题的日期;(2)征收程序开始的日期;(3)审理程序开始的日期;(4)征收者实际占有被征收财产的日期;(5)征收者开始征收程序的日期;(6)征收者的行为对被征收者使用和享有财产产生实质性影响的日期。7个州各自在上述7个选项中各自撷取3种或3种以上的时间标准,具体适用哪一日期为计算被征收不动产价值的时间标准,可由征收方和被征收方协商确定,协商不成时,由法院在个案中选择最能体现公平补偿要求的时间标准进行裁判。
三、时间标准如何通过“公平补偿”之门:法院通过司法审查做出的微调
严格按照成文法规定的时间标准确定被征收财产的价值,有可能出现不正义的情形。比如,在联邦政府的普通征收情形中,如果法院委托的委员会评估时间过长,政府拟征收的财产大幅升值;或者,联邦政府不及时支付补偿款,等到支付补偿款时,拟征收的财产价值已“今非昔比”;在快速征收程序中,政府实际占有财产后,长期不足额支付补偿款,被征收的财产价值却“一日千里”。如果此时仍适用成文法规定的时间标准,会与人们关于公平的经验相去甚远。而且,不管成文法如何规定补偿被征收财产的时间标准,都必须服从《美国宪法第五修正案》的“公平补偿”要求。如何摆脱这种“制定法卡喉”的窘境?(注:“制定法卡喉”的说法出自盖多•卡拉布雷西,意指法院遭受的制定法的制约。参见盖多•卡拉布雷西.制定法时代的普通法[M].周林刚,等.译,北京:北京大学出版社,2006.1.)法院是严格地适用成文法的时间标准,还是另辟蹊径?
面对这一困局,法院可能判决成文法违宪或成文法的一部分违宪;也有可能改变计算被征收不动产价值的时间标准,并解释说改变后的时间标准本来就在成文法含义的射程之内;当然,法院还有可能生硬地适用成文法;或者不顾成文法规定的时间标准而另行适用普通法的原则。归纳美国各法院的判例,我们可以发现:尽管联邦最高法院对《美国宪法第五修正案》“公平补偿”的解释具有毋庸置疑的权威性,但联邦最高法院却在该问题上谨小慎微,倒是上诉法院和州最高法院有时昂首阔步。
(一) 联邦最高法院的判决:“柯比森林工业公司(Kirby Forest Industries Incorporated)诉美国案[8]1”。
柯比森林工业公司是一家森林产品制造商,拥有2 000英亩林地。联邦政府想在该地创建大西基特国家保护区。1974年,国会通过立法,授权内政部通过《美国法典》第40卷第3113节规定的普通征收程序获得土地。在购买土地的谈判失败后,联邦政府于1978年8月21日启动征收程序。1979年3月,法院委派的听证委员会确定补偿额为2 331 202美元。该价值是林地在1978年8月21日,即征收程序启动之日的价值。地区法院在1981年8月作出补偿决定:以听证委员会确定的数额为基础,加上自1978年8月21日至1981年8月的利息作为补偿额。联邦政府于1982年3月26日以地区法院确定的数额为标准支付了补偿。至此,距听证委员会评估财产价值之日已经过去了3年。
该公司不服,经过一系列程序,案件最后上诉到联邦最高法院。公司认为:按照普通征收程序,联邦政府应先支付补偿后才能征收自己的土地,因此,应将联邦政府支付补偿的日期视为征收日期。因此,补偿额应以听证委员会确定的标准为基础,加上自1978年8月21日至1982年3月的利息。且联邦政府1982年3月26日支付给该公司的补偿额明显低于2 000亩林地在当日的市场价值,这违反《美国宪法第五修正案》规定的“公平补偿原则”。联邦政府则坚持认为:征收程序启动的日期就是征收日期,以被征收林地在该日期的价值为基础,加上自该日起至法院判决之日的利息,符合《美国宪法第五修正案》的“公平补偿”要求[8]9。
联邦最高法院拒绝了该公司的请求。法院指出:市场价值的变化与市场利率之间的关系非常微弱。……如果实际支付补偿的日期和计算被征收不动产价值的日期之间有实质性迟延,且土地价值在该期间有实质性变化时,可以启动变更补偿额的程序。《联邦民事程序规则》第60条b款,“判决执行的救济”为此提供了解决方案。法院可以该规则为根据修改最后的决定,这符合宪法上的公平补偿要求。据此,联邦最高法院认为,法院确定的补偿额本身无可指责[8]17。