关于陕北矿产资源开发区支撑利益法律保护研究报告

环境公益诉讼是西方发达国家一项重要的环境法律制度，是指社会成员依据法律的特别规定，针对侵害环境公共利益的行为提起的诉讼。环境公益诉讼，不仅可以达到社会成本和私人成本的均衡发展，还可以较好地监督政府的行为。由于公益诉讼必须经过民事诉讼这样的方式来进行，这就涉及到诉讼资格，社会公众与政府关系、行政权与司法权关系等问题。对于这些问题，公共信托理论给出了圆满的答案。按照公共信托理论，国家是社会公众生态利益的受托人，由于国家的特殊性质不可能亲自出庭参加诉讼，而是将诉权分配给检察机关或政府相关部门，由这些机关来代表国家行使诉权提起诉讼。如果国家怠于提起诉讼，公民或者社会团体可以自行提起诉讼。在具体制度设计上，可借鉴英美法系的做法。再次，强化行政责任和问责制。囿于“管理型”的立法思路，我国现行《环境保护法》忽视了地方政府、环境资源监管部门的责任，在责任形式上过于依赖行政处罚，缺乏配套的民事、刑事责任。从已经发生的大规模的环境侵权案件看，生态损害都与政府监管不到位有关系。在我国现有法律体系下，强化地方政府的行政责任，建立完善的问责制是一种较为现实的制度设计。最后，考虑到生态损害救济技术性强，所需成本高，国家有义务在公众向生态环境破坏者寻求权利救济的过程中提供技术、资金以及信息的帮助，协调政府与司法机关、行政部门之间的关系，以便于社会公众环境权的实现。 
　　2.我国物权法对支撑利益的规制。我国物权法上不存在支撑利益这一概念，与支撑利益有关的权益主要是通过相邻关系、地役权等制度间接予以保护。客观而言，我国物权法的规定过于宽泛，很难对支撑利益给予有效保护。为此，我们需要采取以下措施：（1）增设空间地上权。我国物权法虽未明确规定空间权，但实际上肯定了空间权利的独立存在。如物权法第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权。在学理上，将这种以地上空间、地下空间为客体的建设用地使用权称为区分建设用地使用权。与空间地上权相比，区分建设用地使用权的适用范围较为狭窄：空间地上权可以存在于集体所有的土地，而建设用地使用权仅仅存在于国有土地之上；空间地上权并不区分建筑物的用途，只要是利用他人的土地，就统统由地上权制度解决。但在我国，土地使用权的性质因建筑物的用途不同而存有差异，如果是在他人土地上建造农户住宅，则由宅基地使用权制度负责。对于煤炭资源开采来说，采矿权人实际使用的土地面积远远超过其取得建设用地使用权的土地面积。在超出建设用地使用权范围的土地上，区分建设用地使用权已无适用之余地。这意味着，与集体土地相关的支撑利益主体受到了法律的不公平待遇。国有土地的空间价值得到了肯定，而集体土地的空间价值则成了免费的午餐，由此，极易发生西方经济学家所说的“公地悲剧”。采矿权人可以恣意地超越已征收土地的范围，进入未征收土地的地下从事开采活动。这不仅不利于保护集体土地所有权人的利益，也在一定程度上助长了资源的掠夺式开采。为此，我们有必要在借鉴英美国家支撑权制度的基础上，增设空间地上权。具体措施是，采矿权人在取得采矿权的同时，自动取得矿区范围内的空间地上权。但其在从事开采活动时，应该选择对土地所有人、占有人或者使用人损害最小的方法为之，并支付相应的补偿。如果因开采活动导致土地失去原有使用功能，土地所有权人可以请求采矿权人征收该部分土地或者给予合理的补偿。如果因开采活动危及土地所有权人或相关权利主体权益时，土地所有权人或相关权利主体有权要求采矿权人消除危险或采取其他有效措施。另外，为了充分保护支撑利益人的利益，空间地上权不得单独转让。采矿权期限届满，空间地上权随之消灭。（2）拓展地役权。根据我国物权法第156条的规定，地役权是指不动产所有人或者使用人为了提高自己不动产利用的效益，而利用他人不动产的用益物权。这些不动产虽然不以土地为限，但我国传统民法理论认为其限于土地。这里的土地不限于地表，也可以是地上空间或地下空间，后者即所谓的区分地役权。结合我国煤炭资源开采的现实情况，我国物权法中关于地役权的规定对煤炭资源的开采活动具有一定的调控作用，但这种作用是极其有限的。这是因为，根据煤炭资源形成的地质特征，煤炭资源并非独立存在之物，而是土地的构成部分。煤炭资源与土地的其他构成部分形成合力，共同支撑着地表及其上的建筑物、构筑物乃至整体生态环境。从这个意义看，开发煤炭资源的权利也是环境权的重要部分，属于一种环境利益。基于环境因素的生物性、地理上的整体性、生态的连锁性，因煤炭资源的开采而发生的影响范围远远超越了传统地役权调整的范围。传统地役权是为了需役地而存在的物权。但在煤炭资源和其他资源垂直依附于不同地层的情况下，供役地和需役地往往很难确定。在此情况下，强调地役权的目的性限制，实际上是限制了地役权优势的发挥。对此，可以借鉴其他国家的规定突破需役地利益目的限制这一条件。凡是出于资源的有效开发或环境保护的需要，均可设立地役权。（3）完善土地征收制度。土地征收是国家以行政权取得集体、单位和个人的财产所有权的行为。征收往往导致所有权的丧失，给所有权人造成了损害。因此，各国均对土地征收的条件及补偿做出了明确规定。根据我国物权法、土地管理办法等规定，我国土地征收补偿一般以地表的使用价值为基础，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物以及青苗补偿费等费用。土地使用权在支付了上述费用后，即拥有了对被征收土地的使用权，其使用范围可延伸至地下一定的空间。显然，现有的土地征收制度根本未考虑地下空间的财产价值。在我们承认了空间地上权的同时，土地征收就不应该局限于土地的平面划割后的某一宗地的征收，应该包括对土地纵向分层后的特定空间范围的征收。这样做的好处在于，一方面可以降低煤炭开采的土地成本，减少国家对征收、征用土地的补偿；另一方面，对农村集体组织来说，在保留土地所有权和使用权的同时，可以最大限度地实现土地的利用价值，缓解因资源开采造成的各种社会矛盾，实现国家和集体的双赢。 
　　3.我国侵权责任法对支撑利益的规制。矿产资源的开采本质上属于挖掘活动。采矿权人因挖掘活动产生的废水、废渣、粉尘、地面下陷等危害他人身体健康和财产的侵害，如果超过社会容许限度，则构成环境侵权。受害人可以依据我国《侵权责任法》第73条的规定追求采矿权人的责任。但由于第73条的规定具有一般条款的特性，需要我们结合煤炭资源开采的特性，对诸如归责原则、赔偿原则等问题加以类型化研究。（1）归责原则。以生态平衡理论观察之，煤炭资源及其赋存岩石实际上为地表土地的支撑物。对煤炭资源的开采相当于将这种支撑物拆除，包含着潜在的巨大危险。但采矿权人的责任仅仅取决于，由其掌控的危险是否变更了现实，并不涉及采矿权人的作为或不作为是否有过错以及行为本身是否具有危险性。因此，与其他危险作业一样，煤炭资源开采损害责任的归责原则也应当是无过错责任原则。但由于在煤炭资源开采的过程中，存在着侧面支撑与垂直支撑、自然支撑与非自然支撑、足够支撑与不足支撑等多种支撑关系相互交错存在的情形，仅仅依靠无过错责任原则很难在法益保护和行为自由之间实现有效平衡。正如，我国有学者所言，如果适用无过错责任，就没有必要区分自然支撑与非自然支撑，整个不动产支撑利益纠纷就变成了结果责任，不利于保护后来土地利用者的权利。基于此，结合美国支撑权制度的相关规定，笔者认为，如果建筑物建设在先，煤炭资源的开采在后，则无论建筑物的重量如何，相邻采矿权人如果具有下列行为之一，则需要按照过错责任原则，追究其责任：一是没有告知建筑物所有人或管理人即将实施开采活动，以便所有人或管理人提前加固建筑物；二是没有代为加固建筑物。（2）责任构成。煤炭资源开采属于高度危险作业。进行煤炭资源开采活动的基本安全保障是建立足够的、必要的地下支撑。如果这种支撑为垂直支撑，只要开采人没有提供足够的地下支撑，发生地表塌陷、造成地表土地和地面建筑物损害或人身伤害的，就应当对此损害承担赔偿责任。至于采矿企业的行为是否违法、有无过错均不予考虑。如果煤炭企业所承担的支撑义务为侧面支撑，其责任构成因土地性质的差异而不同。对于处于非自然状态的土地，因煤炭开采造成损害的因果关系链条常常表现为三个环节：采矿—地面塌陷—房屋倒塌或人身伤害。一般情况下，受害人只要能够证明房屋的重量和地面塌陷之间没有必然联系，采矿企业就应该承担损害赔偿责任。如果受害人不能完成举证责任，则只有在采矿企业存在过错时，才承担赔偿责任。如果采矿企业能够证明损害是因受害人故意或者不可抗力造成的，则可以免责。对于处于自然状态的土地，其因果关系仅有两个环节：危害行为—危害结果。对此情况，受害人无需承担举证责任。只要采矿企业的采矿行为造成支撑利益人的利益受损，采矿企业就应该承担赔偿责任，如果采矿企业能够证明受害人对损害的发生存有过失，则可相应减轻其责任。（3）责任承担。在煤炭资源的开采过程中，通常要预留煤柱，以防止地表沉陷。如果煤炭开采者擅自挖掘煤柱或者预留煤柱支撑力不足导致地表沉陷，自然应该承担损害赔偿责任。如果是因第三人的原因造成支撑不足或者支撑被破坏，煤炭开采者无权以此为抗辩事由或者免责事由。这是因为，采矿权人负有不因自己的不作为而使他人人身或财产遭受自己之外的第三人侵害的义务。采矿权人的这一义务是法定的，不能通过约定加以排除。即使土地所有人、土地使用权人与采矿权人达成了放弃支撑权的协议，该协议也是无效的，采矿权人仍应该承担相应的赔偿责任。在开采活动终止并且地下利用结束之后，如果是因原先开采行为导致矿井塌陷，造成他人人身损害或财产损失时，由于损害与开采行为或管理行为具有相当的因果关系，采矿权人或者相关的管理人员也应对此损失承担连带赔偿责任。（4）救济方式。根据我国《侵权责任法》第15条的规定，结合煤炭资源开采的实际情况，笔者认为，对于煤炭资源开采中的支撑利益纠纷的救济方式主要是恢复足够、平衡的支撑关系，包括消除危险、排除妨害等。如果无法恢复这种支撑关系，则应该给予赔偿。如果损害是持久性的、不可恢复的，则采矿企业应该根据市场评估价格给予全部赔偿。如果损害是可以修复的，采取差额补偿原则。 
　　除此之外，考虑到支撑利益的社会性、代际性和公益性等特点，在对支撑利益的救济上可以采取社会化救济措施。这些措施包括建立生态补偿基金、生态责任保险等制度。就陕北地区而言，目前较为成熟的制度设计应该是设立生态补偿基金。基金所需资金可通过向中、省矿产企业和生态受益区进行征收予以解决。