关于陕北矿产资源开发区支撑利益法律保护研究报告

　　论文摘要：支撑利益是生态整体主义的集中反映。目前，陕北地区支撑利益损害主要表现为：地面塌陷、地下水资源破坏和水土流失严重、生物多样性受到威胁。其主要原因是：政策导向不利于支撑利益保护、监督机制和生态补偿机制不健全、矿产资源开发区立法效力层次低。对此，应从强化国家责任、完善物权法和侵权责任法等方面予以解决。 
　　论文关键词：陕北地区 矿产资源开发 支撑利益 法律对策 
　　 
　　陕北地区地处黄土高原，位于陕西省的北部，包括榆林、延安两市。受区域自然条件的限制和历史原因，该区域生态环境脆弱，生态平衡明显失调，水土流失，土地沙化等生态问题相当严重。与此同时，该地区又是能源、资源富集区，被誉为中国的科威特。其中，榆林市每平方公里的土地蕴藏6吨煤、140立方米天然气、140吨盐、115公斤油。延安市的煤炭、石油、天然气、紫砂陶土等资源也很丰富，已探明石油储量4.30亿吨，煤炭地质储量为71亿吨，天然气33亿立方米，紫砂陶土5000余万吨。目前，以煤炭、石油以及天然气为主的矿产资源开发及加工已成为陕西省的支柱产业。榆林市更是被列为国家“十二五”能源化工业基地。 
　　随着国家、省、市企业对陕北地区能源、资源的大规模开采，整个陕北地区的生态环境受到了严重影响，造成了诸如地面下陷、地表水断流和环境污染等新的生态问题，部分矿区甚至出现了生态灾民。如何通过法律调控，实现该地区可持续性发展,是矿产资源开发过程中亟需解决的问题。为此，本课题组以支撑利益及法律规制为切入点，对此问题加以研究，以期抛砖引玉之效。 
　　一、支撑利益研究的理论基础 
　　支撑利益是生态整体主义的集中反映。生态整体主义以现代生态学为理论基石，以生态利益为最高衡量标准。现代生态学认为，生态系统是一个和谐有机的整体。生态系统的每一部分、每一小环境都与周围生态系统处于动态联系中。对生态系统某一部分的破坏或改变都可能对整体生态系统产生影响。反之，对生态系统的保护本身有利于构成生态系统的每一要素的生存和发展。以此为基础，生态整体主义者认为，生态系统是一个独立的价值单元，没有它，有机体就不可能生存。由于生态系统本身也具有价值，因而，我们既对那些创造出来作为生态系统中的内在价值之放置点的动物个体和植物个体负有义务，也对这个设计和保护、再造与改革生物共同体中的所有成员的生态系统负有义务。在生态整体主义视野下，土地是由气候、地貌、岩石、土壤、植被和水文等自然资源共同作用下所形成的自然综合体。依附于土地的矿产资源与其周围的自然环境之间既相互作用又相互依存，既相互促进又相互制约，构成了一个复杂的支撑与被支撑体系。基于土地的整体性、生态的连锁性和环境影响的广泛性，赋存于土地的矿产资源兼具经济价值和生态价值双重属性。因矿产资源开采所造成的生态破坏，不仅会影响到相邻土地所有权人、使用权人及相关权利人的私人利益，还会影响到社会利益乃至全人类的利益。在法学范式下，我们将蕴藏于矿产资源与其依附的自然环境中的权利和利益统称为支撑利益。支撑利益的功能在于维持和保护生态系统的和谐、平衡和持续存在，实现经济增长和社会发展的和谐统一。 
　　基于矿产资源赋存的地质特性和矿产资源开采的技术特性，支撑利益损害具有影响范围广、累积性、长期潜伏性以及生态修复难、成本高昂等特点。对支撑利益的保护更应坚持环境优先原则。 
　　基于生态环境的整体性和不可分割性，矿产资源的生态价值是最具有公共性的自然和社会存在。与其他劳动产品不同的是，生态价值不存在作为商品的交换价值，或者即使有交换价值，其交换价值也非常小，近乎于免费使用。生命个体对生态环境的利用具有显著的共享性和非排他性。这意味着，生态问题的解决需要全面综合的、从生态学角度出发的方法，把生态问题的各个方面集中成一个完整的形式来解决。这需要两个基本条件：一是公共利益和要求；二是各机构在分别履行环境责任时要进行有效地协调合作。要做到这样，必需有一个从公益出发而又强有力的政府。公共信托理论正是构造这样一个政府的有力工具。 
　　公共信托是出于公共利益的目的设立的信托。信托的公益目的是公共信托的根本属性和核心要件。从历史发展的脉络看，公共信托理论建立在三个相关原则基础上。其一，某些利益例如空气与海，对全体国民具有如此重大的意义，以至于将这些利益作为私人所有权的客体是很不明智的。其二，这些利益蒙受自然如此大的恩惠，而不是某个企业的恩惠，以至于这些利益应该提供给全体国民自由使用，不论国民的经济地位如何。其三，政府的主要目的是增进一般公众的利益，而不是按照从广泛的公共用途到有限的私人收益用途重新分配公共物品。基于此，公共信托理论成为公民环境权和政府管理权的理论基础。是对支撑利益给予保护的理论基石。 
　　二、陕北地区支撑利益损害的主要表现及成因 
　　陕北地区能源、资源开发始于20世纪80年代。由于缺乏整体规划和有效监管，整个陕北地区的生态环境受到了严重影响。尽管这几年，国家加大了对陕北地区生态环境的治理和保护，但因历史欠账太多，该地区生态状况仍不容乐观。 
　　1.陕北地区支撑利益损害的主要表现。（1）地面塌陷问题严重。在陕北地区，常见的矿产资源主要有煤、石油、天然气、盐等。这些资源一般赋存于地下一定空间之中。对矿产资源的开采本质上是对地下特定空间的一种利用。基于空间物理边界的对抗性，受矿产资源开采影响的支撑利益不仅存在于土地与土地、地表与地下空间、相邻地下空间与地上空间之间，也存在于土地分层之间。在矿产资源和其他固体矿石被运出地面后，地下往往形成一个巨大的空间。空间四周的岩层在重力作用下，极易发生陷落。这种陷落不仅影响到地表地貌，也会引发山体崩塌、滑坡及地面沉陷等生态灾害。（2）地下水遭到严重破坏。陕北地区属于黄土沟壑地带，部分沟谷地带是长时期地质变动形成的生态区域。因此形成了该地区居民依赖的“潜水渗流补给的沟谷网水系”生态。矿产资源开采引起的岩层松动和地貌改变，改变了潜水流场，破坏了补给网，影响了沟谷的水量，最终导致井泉下漏、淤坝干涸、树林枯死等生态问题。（3）水土流失严重。陕北地区位于黄土高原，水土流失一直是这里的生态难题。随着煤炭资源的开发，这里的水土流失问题更为严重。 
　　2．陕北地区支撑利益损害的主要成因。（1）政策导向不利于支撑利益保护。现代政府存在“内部效应”，政府组成人员有自己的利益偏好，有追求部门利益最大化的倾向。（2）监督机制不健全。与其他地区相比，陕北地区属于西部欠发达地区，为了快速改变贫穷落后的面貌，自20世纪80年代，陕北地区大上五小企业并为此付出了沉重的环境代价。随着环境保护优先理念的提出，陕北地区开始走上循环经济的发展道路。但由于缺乏有效管理，陕北地区的生态环境治理和建设速度仍赶不上生态破坏和环境污染的速度，生态环境继续恶化。导致管理无效的一个主要原因是，部门监管职责既相互交差又存在缺位，部门之间缺乏有效协调，综合决策机制不健全。（3）矿产资源开发区立法效力层次低。在我国，有关环境立法的权力过于集中于中央和省级国家机关，矿产资源开发区的立法效力过低，制定的相关法律无法起到应有的效果。（4）生态补偿机制不健全。生态补偿机制是基于“受益者付费和破坏者付费”原则制定的环境经济政策。我国从20世纪80年代中期开始实施、90年代中期进一步进行改进，对矿产资源开发征收了矿产资源税，用以调节资源开发中的级差收入，促进资源合理利用。之后又开征了矿产资源补偿费，目的是保障和促进矿产资源的勘察、保护和合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益。现在，除了沿用矿山开发押金制度外，有些地方采用征收保证金的办法，进行矿山治理和生态修复。 
　　在实际操作过程中，包括陕西省在内的许多地方多是按照矿产资源销售量或销售额的一定比例征收生态补偿费，用于生态修复和保护。但这一生态补偿模式存在严重弊端。现行的补偿模式偏重对矿区群众房屋、耕地毁损等严重的直接损失进行补偿，对于因生态破坏导致的耕地减产、水源减少等轻度的或者间接的损失缺乏足够重视。对于短期内没有显现的损失更是缺乏考虑。另外，生态补偿标准采取固定价格模式，采区生态治理和恢复投资在资源生产成本中列支较少。企业大多不愿投入巨额资金进行生态保护。最后，在我国的石油和天然气主采地区，开采对生态环境的影响没有评估体系和标准，更无从谈赔偿问题。 
　　三、支撑利益保护的法律对策 
　　人类一切行为包括经济行为、政治行为、社会行为等都无一例外地参与生态系统的演变。可以说人类的智慧可以超越环境，但在很长时间内受制于生态环境。在生态文明的语境下，支撑利益既是社会利益和经济利益得以生成的基础，又是度量经济利益和社会利益的准则。产生于工业文明的法律规范的不适性和滞后性，决定了人类必须创设一种全新的法律规则，以求对支撑利益给予充分保护。 
　　 1.我国环境与资源法对支撑利益的保护。如前所述，公共信托理论是对支撑利益给予保护的理论基石。依据公共信托理论，支撑利益属于全体公民的共有财产，公民为了管理他们的共有财产可委托给政府。政府应当为了全体公民及其子孙后代管理好这个财产。由此，政府和公民之间便建立其委托人与受托人的关系。支撑利益公共信托法律构造的核心在于，保证政府尽到善良管理人应尽的责任和义务。国家责任包括立法、司法和物质给付三方面。从已有实践和公共信托理论看，我们需要从以下方面强化国家责任：首先，修改《环境保护法》和《矿产资源法》，建立完善的生态补偿机制。主要包括：（1）建立企业对矿区所在地、资源输入地对输出地、国家对地方的三级生态补偿机制。（2）完善资源税和环境税立法，通过税收解决生态补偿资金不足的问题。当务之急是设立生态补偿税，对资源开发与管理、生态环境建设、资金投入与补偿的政策措施进行统一的规定和协调。（3）进一步完善《中华人民共和国资源税暂行条例》，将煤炭资源税的征收办法，由从量定额计征改为从价计征。其次，修改民事诉讼法，建立健全公益诉讼制度。