监护型控制逻辑下的有效治理——对近三十年国家社团管理政策演变的考察

　　三、中央冷，地方热：2001年-2011年

　　当然，我们知道，新型监管体制及其相应监管技术的形成和使用并不是有利无弊的，因为无论是经济原则、扩散原则还是过滤原则所带来的好处在很大程度上讲都是相对于国家而言的；相反，这种体制和技术在现实生活运作中也会导致下述两个我们不得不面对的问题：第一，国家在将主要社会团体牢牢控制住的同时，无疑亦会扼杀社会中一种极其重要的基本活力。的确，这种监管模式无疑会给国家节省大量的人力和物力，但不能忽视的是，它却将国家减少的成本“反向转移”给了大量的社会团体；与此同时，在这种监管模式的实施过程中，国家的监管目标也已经发生了根本的转变，“转换为限制竞争、抑制发展的基本取向，”[37]而非保护和服务的基本取向。当然，我们也可以从另一个更为宽泛的角度将这种问题概括为当下中国改革进程中所独有的一个悖论性现象：“在市场化改革逐步摈弃经济领域之中的计划管理体制的同时，在中国的社会领域中却正在‘从无到有’地建设社团的计划管理体制。”[38]第二，也是我们所认为的一个更重要的问题：这种体制在运行中还极有可能出现中央和地方同时采取两种不同做法的局面，即“中央冷，地方热”的局面，而这种局面的产生在根本上渊源于威权体制与有效治理间的深刻矛盾。对于国家而言，社团有效治理问题实际上包含了两个不同的方面：一方面，社团的有效治理涉及到了国家选择何种治理手段、策略或者技术才能达到良好效果的问题，而对于社会团体的管理是以运动型治理为主还是以法律治理为主就是这个方面的一个典型例子。另一方面，社团的有效治理还表现为中央与地方的关系问题：因为“有效治理指政府在不同领域或属地管理中处理解决具体问题的可行性、有效性，尤其体现在基层政府解决实际问题的能力，例如完成自上而下的资源动员任务、公共产品提供、解决地方性冲突等等。”[39]从组织社会学的角度来看，由于中央政府与地方政府在科层制压力、激励目标、激励强度等方面均存在着一定程度的差异，因此在地方政府于改革进程中不断发展壮大的背景下，地方政府在对某种制度、政策的实际执行过程中有时会采取与中央不同的回应方式和行动模式。换言之，在社团管理这个具体问题上，有可能出现中央不回应、而地方政府积极改革管理体制的局面。因此，我们认为，这一点构成了我们理解2001年至今中国社团管理政策方面变化的关键。

　　再从另一个角度来看，随着2001年中国的入世，中国开始全面参与到了全球化的进程之中。在这个进程中，全球化本身也对中国既有的政治体制提出了要求和挑战，即需要中国尽快建立起一个廉洁、高效的服务型政府。因此，将原先的经营型政府转变为公共服务型政府也就成了国家在这个阶段的重要任务之一。与此同时，政治体制改革也被吸纳到了这个任务中，从而出现了“行政吸纳政治”的改革思路，而这可以说构成了该阶段的一个重要特点。有论者甚至将这个阶段总结为“从经营到治理”的转变，它反映了“这个阶段依靠‘行政吸纳政治’的逻辑来进行社会建设的基本思路， 同时也改变了行政体系结构、政府行为模式及其与社会经济诸领域的内在关系。”[40]正是在这样一个转变过程中，究竟应当如何管理社会团体的问题便在中央和地方之间自然而然产生了不尽相同的思路。

　　毋庸置疑，向服务型政府转变的关键至少在于将全能型政府转变为有限政府，而这必然要求政府从某些社会领域主动撤退，将有限的资源用于更为基础的公共服务上。而在这一转变过程中，社会团体无疑将起到极为重要的作用，因为它能够在很大的程度上有效弥补政府退出后社会领域公共物品提供上的不足。事实上，在20世纪九十年代末期，社会上就已经开始出现自下而上发起的一些纯民间组织。这些组织针对国家转型过程中出现的社会保障问题、失业贫困问题以及环境问题，有针对性地予以救治，“这些组织主要依靠社会力量进行运作，无论是在组织结构上、管理上还是财政上都不存在对政府的依附关系。它们的独立性和自治性很强，是中国民间组织中与西方国家的非政府组织（non-governmental organization，NGO）最为相近的组织”[41]。这类组织的发展在新世纪的第一个十年内变得尤为迅猛。然而，由于《社会团体登记管理条例》规定了高准入门槛，所以这类组织如何生存便成了一个极重要的问题。针对这个问题，不同的民间组织采取了不同的方法：“大多数或选择注册为商业机构，或者干脆不注册继续开展活动。许多为人熟知的民间环保组织就不在民政部门注册”[42]，或者成为已经注册的社会团体的分支机构等等。考虑到这类组织的公益诉求有利于社会和政府，并且其自身也主动抑制了政治方面的诉求，因此国家并没有通过行政机关或者清理整顿运动予以取缔。但是，国家这时却遭遇到了一个无法回避的两难境地：一方面，国家显然不能将这些组织长期置于监管制度之外，否则这些组织过快的发展无疑会对现有的监管体制构成挑战；另一方面，考虑到纯民间组织的二重性——既有利于公共服务，又有较强的社会影响力，尤其是考虑到非政府组织在原独联体国家发生的“颜色革命”中的影响，国家又无法在既有的制度框架内容纳这些组织，因为只要允许它们继续存在，也就无异于承认了这类组织的合法性，进而会造成更多民间组织（无论登记注册与否）的产生并极可能出现国家无法应对的局面。

　　同样的两难局面也体现在国家对行业协会的管理上。众所周知，自主、自律、自治性质的行业协会的发展乃是政府职能转变的必然结果。应该说，国家对于行业协会的发展还是比较重视的，比如说，国家经贸委就先后在1997年和1999年两次发文对行业协会的发展作了基本的规划[43]。然而，在实际操作中，上述政会分离的规定几乎没有得到实施，国家更多时候强调的往往是行业协会作为政府的辅助组织在市场经济和政府转型中的作用。作为这种逻辑的直接结果是，行业协会不但在工作人员来源、机构设置等方面与政府间存在着千丝万缕的联系，而且行业协会在业务主管机关方面更是直接受作为政府职能部门的经贸委控制。之所以会出现如此矛盾的局面，其主要原因还是在于国家对于行业协会的两难态度：一方面国家需要行业协会在市场中发挥中介作用，而另一方面国家又无法放弃对这些中介组织的监管和控制。

　　然而，在新世纪的头十年里，我们却看到了另一幅景象：某些地方政府对上述社会团体的管理体制做出了重大的改革。比如说，在2000年底，上海市市委办公厅、市政府办公厅转发《市民政局、市社团局关于确认本市社团和民办非企业单位的业务主管单位的若干意见》，在部分市区承认街道可以作为社区社团的业务主管单位，而这使得社区的草根社团得以突破《新条例》“高准入门槛”的制约。2002年2月，上海市在原有的双重管理体制框架下，又增加了行业协会发展署，对协会业务实行统一管理，从而创建了登记管理机关、行业协会发展署和业务主管单位的“三元”管理体制。2004 年6月，深圳市成立了市政府直管的行业协会服务署，作为市政府培育、监管、规范、服务行业协会的专门工作部门，负责行业协会民间化的组织、协调和相关政策制定。2002年8月四川省绵阳市设立了中介组织发展局，统一进行中介组织管理。辽宁省鞍山市则由政府成立工经联，作为行业协会的业务主管单位，将业务主管单位的职能下放到社团，探索“社团管社团”、业务主管单位非政府化的模式。[44]而一直处在改革前沿的温州市则从1999年起就授权市工商联（总商会）作为温州市行业商会的业务主管部门[45]，这种做法一直持续到现在。更富改革精神的做法则出现在广东省，在2005年12月广东省人民代表大会通过的《广东省行业协会条例》中规定行业协会的设立可以直接向登记管理机关申请[46]。

　　如果我们不满足于那些迎合于经验现象的一般性观点，那么我们就必须从更深的层面上对这样一个问题做进一步的追问，即为什么是地方政府而不是中央政府对于社团管理体制率先进行了改革？经由我们的分析，我们可以说这里至少有两个方面的原因：第一，由于改革开放以后，中央政府进行了行政分权并实行了以财政包干制为基础的财政分权改革，这使得地方政府在发展壮大以后逐渐成了具有独立目标的经济主体，“特别是1994年的‘分税制改革’更使得地方政府开始成为合法的利益单位。因此，除了代表整体利益的中央以外，中央各职能部委、省、市、县、乡等各级政府都开始逐渐拥有并形成自身的特殊利益，进而它们会以自身利益和当地情势等因素为依据对各种发展战略、制度安排、决策政策采取哈贝马斯意义上的‘策略行动’（strategic action）”[47]。再者，由于中央一直具有集中的人事权，所以这又使得地方行政首脑间展开一场以GDP增长率为主体、以晋升为目标的“政治锦标赛”[48]成为可能。具体到社团管理上，不同于中央，由于地方政府在发展与稳定之间更重视诸如民间组织、行业协会对于经济发展的积极作用，因此出于促进GDP增长和提升政绩的考虑，地方政府更有可能改革不利于上述社会团体发展的体制政策，而这就在无意间导致了社团管理方面的体制创新和制度变迁，一如有论者所指出的那样，“当地方政府通过体制创新与制度变迁，能够产生新的制度收益，新的制度收益不仅能补偿制度变迁的成本，而且带来经济收益盈利，从而提升政绩，地方政府往往倾向于推进制度变迁，通过地方规章、行政规定等地方性立法，渐进地回应与满足社会需求。”[49]第二，也许是一个更值得我们深思的原因，即上述地方改革在某种程度上反映了中央在新时期的一种“机会主义”立场——亦即我们所谓的“中央掌控‘叫停权’下的放权”框架：事实上，我们都知道，没有中央的默许，地方政府的那些改革是不可能付诸实践的。在既需要回应又无法迅速探明这种回应是否正确的两难境地下，由地方政府先行予以回应的做法实乃是我们所说的中央在“无奈”之下所集中体现出来的国人的“生存性智慧”，而且还很可能是一种在现有情况下最好的解决方法或策略性安排。与此同时，一如前述，中央在这个过程中仍保留着可回旋的余地，默认地方实践的灵活性并不能简单地等同于地方政府所有的改革都会具有普遍的合法性，因为只要中央认为地方做法有问题，它就可以随时叫停并纠正地方的种种做法，也就是说，在此进程中，中央还“需要保持最后裁决权，即纠偏的能力，规范边界的能力。”[50]正因为如此，我们看到，各地方政府在进行社团管理体制改革时都小心翼翼，只是在一个非常有限的程度内展开：“各地方政府均不约而同地首先选择对行业协会的管理体制进行创新变革，而且变革的方式也都是在中央政府的法规框架内进行边际调整。所以，各地的改革办法都存在某些共同点：社团登记管理部门的监管权限基本上不变，原来业务主管单位所履行的对社团发展事项的监管职能则不同程度地转移给一个新设立的机构。”[51]

　　与此相对照，新时期的中央除了默认地方的上述做法以外，在国家社团管理政策层面是否真的就毫无作为呢？监护型控制的总体逻辑及其相应的监管体制从长远来看，尤其是在中国已经全面成为全球化参与者的时候，无疑会不利于社会的发展和政府职能的转变。实际上，国家确实也已经开始重视非政府组织在行政体制改革中的巨大作用。一方面，我们看到，在中国共产党第十六届三中全会到六中全会所通过的《决定》和十七大报告中，都明确提出了发展社会组织的必要性；而在2006年财政部发布的《关于开展政府购买社区公共卫生服务试点工作的指导意见》中，更是将社会组织确定为政府购买社区公共卫生服务的对象之一；至于在诸如《企业所得税法》、《物权法》中对于社会团体的相关新规定更是数不胜数。另一方面，我们也看到了某些能够确实表明中央业已开始考虑对社团管理体制做某种程度改变的迹象。例如，在2011年提交全国人大常委会第二十三次会议审议的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》中，就增加了公益诉讼制度以保障当事人的诉讼权利，并拟首次赋予社会团体提起公益诉讼的资格[52]。毫无疑问，一旦该草案获得审议通过，国家接下来就将不得不表明对于某些民间组织尤其是草根环保组织的正式态度，而这又很可能引发对于目前社团管理政策的一定修改。当然，这样一种预期无疑是一种合理的猜测，从总体上来看，新世纪以来这十余年的发展状况表明，国家在上世纪九十年代确立的社团监管体制还是具有一定生命力的，因为国家虽然在表面上支持社会组织的发展但又不忘重申对其的制度化监管，而与此同时，国家将由于社会发展所导致的、这套体制无法应对的各种问题留给了地方政府去解决；因此，我们可以说，存在于这套体制背后的监护型控制的总体逻辑已经发生了一定的变化，尽管这种变化看上去还不太明显。

　　四、结语：进一步思考的问题

　　就上述讨论而言，可能还有一个重要的问题值得我们做进一步的思考，即目前国家这套社团管理体制和政策是否有可能在可预期的未来发生重大变化？尽管我们确知，任何预测都是理论研究的大忌，但是经由具体且深度的制度/态度分析，从中揭示出制度/态度发生变化的某种可能性也许是可欲的。我们认为，从一般的角度来讲，国家社团管理政策的整体变化在很大的程度上要取决于中央对于社会改革进程和国际局势的总体把握；然而，这里需要特别强调指出的是，由于国家所秉承的“机会主义”立场，当下这套社团管理体制和政策并不是一种完全僵化的制度安排，相反，它是一种“制度明确、实践宽松”的可纠错性框架。根据这样一种框架，中央能够根据不同时期的形势、任务需要而不断调整相应的治理技术和策略，并经由地方的努力而在一定程度上满足社团发展的具体需求。因此，虽然这套社团体制和政策从总体上来看仍然属于一种“压制型”的法律治理模式，但是如果我们结合中国特定时期的具体实践（尤其是中央政府与地方政府的实践）做进一步的思考，那么我们一定可以洞见到其中所蕴含的各种变化的可能因子以及促成这些变化因子得以出现的“生存性智慧”。

　　论及中国的社团管理制度与实践，我们在这里有必要对国家的上述“机会主义”立场做进一步的解释。需要特别强调指出的是，本文所界定的“机会主义”，一如前述，并不具有任何道德上的贬义色彩，实际上，它所指涉的乃是国家在改革过程中形成的、以集中体现国人“生存性智慧”为依凭的一种实践品格或做法。这样一种品格或做法主要表现为：国家在改革进程中针对不同时期的形势和任务、为了实现有效治理的目的，不断转换相应的治理技术和手段，进而，虽然表面上看国家主要是通过常规化的法律和行政科层机构来实施治理，但事实上，国家并不完全依赖上述治理工具，相反，国家会在一种“制度明确、实践宽松”的可纠错性框架中灵活选择隐藏在正式规则及程序背后的不同治理技术来回应社会变化。在我们看来，这种实践品格的养成和发挥乃是与国家在新时期出色运用其“生存性智慧”[53]分不开的。而另一方面，由于中国在改革进程中除了经济发展以外几乎没有任何既定的“理想图景”或意识形态可以作为社会动员与整合的价值基础，所以这一事实也就为国家运用其“生存性智慧”和相应的实践品格提供了更为广阔甚或合理的空间——而这种空间本身又能成为国家这一时期实践品格的理据。

　　根据上述简要的解释，我们可以发现，就当代中国市民社会发展与国家之关系的研究而言，仅仅从表面上考察目前的社团管理体制和监管逻辑不仅对于理解国家这一方面未来的制度变化是无甚帮助的，而且对于洞见中国市民社会的未来发展亦是无甚助益的。换言之，我们不能采取单纯的“规则中心主义”或者“实证主义（科学主义）”的研究思路，而是应当采取一种新的研究思路，也就是一种以“生存性智慧”为导向、针对国家管理制度和政策背后的“机会主义”立场的研究路径。按照这样一种思路，我们倾向于认为，如果不发生重大的国内外局势变化，那么目前国家所主导的“归口登记、双重负责、分级管理”的监管体制仍将在相当长的一段时间内继续存在；但是随着社会的逐步发展和分化以及政府职能的进一步转变，“监护型控制”的总体逻辑有可能发生重大的转变，而这又将导致新的社团治理技术的产生：中央将一方面继续默认甚或“鼓励”地方在社团管理体制上的创新做法，并将其间一些可行且合理的做法吸纳进国家正式法规之中，而在另一方面则逐步改变目前主导的意识形态，使其具有更大的开放性和包容性，并通过新意识形态的掩护作用来渐进实现对既有社团监管体制的改革，进而在稳定中悄然实现中国社团管理体制的转型。在某种意义上讲，上述可能发生的社团管理体制改革将是业已成功的经济体制改革在社团管理方面的一个缩影，因为中国经济改革的成功正是在中央所提供的“宽容实验”框架下、由地方政府不断实践和创新、进而得到中央认可并予以大范围扩展实施而逐渐达致的。

　　在本文的最后，我们想针对学界有可能对本文思想提出的两种批评意见预先做出一番简要的回应。第一，虽然本文较为详尽地勾勒出了国家在不同时期和特定场域中的治理技术，并对国家以“生存性智慧”为导向的实践品格进行了揭示，但这并不表明政府在这个方面是有充分理性的——毋宁是一种我们所谓的“未意图结果”。事实上亦复如此：通过对1980年代以来尤其是最近20年国家社团管理政策方面变化的回顾，我们可以发现，强监管体制的形成和确立并不是国家一次性完成的。相反，在从1989年到2000年长达十二年的时间里，采取何种治理技术从而实现对于社会团体的有效管理问题一直是国家考虑的重点。前后两部《社会团体登记管理条例》的出台，在某种意义上便是国家不完全理性的一种表现。在这新旧两部条例之间所伴随的数次大规模的社团清理整顿运动，也在很大程度上表明了国家在社团管理这个问题上究竟是选择常规型治理还是运动型治理方式上的举棋不定和不断试错。再者，虽然《取缔非法民间组织暂行办法》的颁布在一定意义上标志着制度化、常规化治理模式之主导地位的基本确立，但是这样一种看似经济、高效的治理模式又在新世纪的第一个十年内遭到了社会发展的剧烈挑战，甚至导致了地方社团管理体制的某种变革。这一切都说明了国家的社团管理体制及其治理策略的演变有着典型的“实验导向”特征，其间充满了变化和不确定性，并没有一个充分明确、前后连贯的管理意图。因此，本文在更大程度上强调的是国家在社团管理上的“生存性智慧”，而不是哈耶克所批判的那种深具建构论唯理主义色彩的立法理性。

　　第二，由于本文的论旨所限，我们把论述重点集中在了政府方面的治理策略，而没有对国家与市民社会组织间针对社团管理政策所发生的具体互动或博弈过程予以比较详尽的分析，但不容否认的是，这样一种互动或博弈过程是确实存在的。本文对于国家社团管理政策演变历史的分析业已表明，国家针对社会团体的管理过程实际上就是一个针对不断出现的新情况和新问题做出回应，进而调适自身以实现有效治理的决策过程。因而，这样一种决策过程绝不能通过那种“全能主义”或者“权力斗争”决策模式来加以把握，相反，只有“垃圾箱”模式[54]（“garbage can”model）才能较好地说明上述决策过程。这在根本上意味着，不完全理性的国家对于社会团体的管理并不是一种自上而下式的单向度权威投射过程，相反，在管理的过程中，国家与市民社会组织间存在着复杂的互动和博弈，而这样一种互动和博弈大体上可以被理解为一种“非意图扩展”的过程。从2000年之后地方社团管理政策的改变和中央治理技术的变化就可以明显看到这一点：一方面，在中国入世以后，政府职能的全面转变已经成为一种必然态势，而这就要求国家必须重视以行业协会为主体的非政府组织的重要作用；另一方面，众多草根社团也以各种不同的生存性智慧来应对双重管理体制主导下的制度环境。正是在这样一系列新情况的作用下，中央和地方都做出了不同的应对策略，而这些策略和相应结果的产生却是行动主体在一开始并未预料和计划到的。

　　当然，上述研究思路和据此做出的未来展望还都存在着许多需要进一步理论建构和事实验证的问题，因此本文的观点并不是这一方面研究的终结，而毋宁是强化深度研究的一个起点。

【注释】
[1]邓正来：《市民社会与国家知识治理制度的重构——民间传播机制的生长与作用》，载《开放时代》2000年第3期。
[2]《2011年3季度全国民政事业统计数据》，载自中华人民共和国民政部网站http://files2.mca.gov.cn/cws/201110/2011102810595978.htm，2011年12月8日访问。
[3]参见[美]莱斯特?萨拉蒙：《非营利部门的崛起》，谭静编译，载《马克思主义与现实》2002年第3期。
[4]出于行文方便的考虑，本文接下来主要使用“社会团体”一词。这里的“社会团体”，实际上就是“市民社会组织”的同义词，也是该词的广义用法，与相对于基金会组织、民办非企业单位的“社会团体”含义不同。
[5]康晓光：《权力的转移：转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社1999年版，第62页。
[6]这类文献很多，诸如王名等：《关于中国NGO法律政策的若干问题》，载《清华大学学报》(社会科学版)2003年增1期；朱晓明：《中国民间组织生存发展的法律环境研究》，载《浙江社会科学》2004年第3期；孙庆国：《论社会科学类社团管理体制的完善》，载《行政与法》2007年第10期；杨路平等：《中国社会科学类社团管理体制研究》，载《山东社会科学》2008年第10期；杨道波等：《中国非政府组织立法60年回顾与反思》，载《山西师大学报》(社会科学版)2011年1月第38卷第1期；杜英歌等：《中国非政府组织面临的立法困境及改革》，载《东北大学学报》(社会科学版)2011年1月第13卷第1期，等等。
[7]这类研究以康晓光等论者为典型，在某种程度上也可以说是目前为止国内在这个方面研究的最高水平代表。具体的文献可参见康晓光、韩恒：《分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》，载《社会学研究》2005年第6期；康晓光等：《改革时代的国家与社会关系：行政吸纳社会》，载王名主编：《中国民间组织30年：走向公民社会》，社会科学文献出版社2008年版。国外学者的类似研究也可以参见Caroline M. Cooper, ‘“This is Our Way In”: The Civil Society of Environmental NGOs in South-West China’, Government and Opposition, Winter 2006,Vol., 41, Issue 1, pp.109–136.
[8]“现代化框架”包含了两个假设：假设一，当下世界的所有国家都可以根据西方现代化所取得的成就而被界分为传统社会和现代社会。这便是人所熟知的“传统-现代”两分观。假设二，人类历史注定沿着单一轨线发展，此一轨线由前后相续、性质严格区别的阶段构成。依据上述“传统-现代”两分观，这种发展就表现为由传统社会向现代社会的进化。对于“现代化框架”的具体阐述和批判，请参见邓正来：《中国发展研究的检视——兼论中国市民社会研究》，载《中国社会科学季刊》1994年8月总第8期。
[9]邓正来：《“生存性智慧模式”——对中国市民社会研究既有理论模式的检视》，载《吉林大学社会科学学报》2011年3月第51卷第2期。
[10]对于中国市民社会研究者所存在的上述两个方面问题的具体剖析，请参见邓正来：《国家与社会：中国市民社会研究的研究》，载《中国社会科学季刊》1996年5月总第15期。
[11]郁建兴、周俊：《中国公民社会研究的新进展》，载《马克思主义与现实》2006年第3期。
[12]“监护”是民法上的一项制度，它具体是指对于民法上所规定的无民事行为能力人和限制民事行为能力人的人身、财产及其他合法权益进行监督、保护的一项制度。由于监护主要是指父母对于其未成年子女的一种监管制度，因此，本文所使用的“监护型”控制一词主要就是指国家的一种“家长主义”（Paternalism）式的做法和态度：它意味着国家对于社会团体基本上采取一种不甚信任的态度，将其看成是未成年的儿童而严加管教或“保护”，以防止其做出对国家不利的事情。
[13]所谓的“压制型”法律模式是与“自治型”和“回应型”法律模式相对的，上述概念来源于美国著名法律社会学家P?塞尔兹尼克和P?诺内特在其合著的《转变中的法律与社会：迈向回应型法》一书中所提出的分析框架。简言之，“压制型法律”是指以秩序为目的、以国家利益为合法性理由、规则制定相对粗糙、执法者拥有自由裁量权进而法律从属于权力政治的法律模式类型。具体请参见[美]P?塞尔兹尼克、P?诺内特：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第18页。
[14]参见强世功：《法制与治理—国家转型中的法律》，中国政法大学出版社2003年版，第160—161页。
[15]唐皇凤：《常态社会与运动式治理—中国社会治安治理中的“严打”政策研究》，载《开放时代》2007年第3期。
[16]马伊里等：《上海社会团体概览》，上海人民出版社1993年版，第10—11页。转引自王绍光：《安邦之道—国家转型的目标与途径》，三联书店2007年版，第444—445页。
[17]谢志平：《关系、限度、制度：转型中国的政府与慈善组织》，北京师范大学出版社2011年版，第160页。
[18]参见吴忠泽、陈金罗主编：《社团管理工作》，中国社会出版社1996年版，第6页。
[19]例如，邓小平在1980年代就多次提出政治体制改革的必要性，而在1986年一年的时间里，他在不同场合就有近20次谈到政治体制改革，其中有9次作为主要谈话内容。
[20]需要指出的是，即使在八十年代某一时期内国家对于社会团体的成立进行了一定的控制，这种控制也远不同于1990年代，这不仅是因为“归口登记、双重负责、分级管理”的强监控体制尚未建立，更是因为国家在1990年代频频使用的清理整顿技术并未在八十年代付诸实践。比如，由于1982、1983年中央提出反对资产阶级自由化、强调四项基本原则、反对精神污染，因此，在1984年，中共中央和国务院就下发了《关于严格控制成立全国性组织的通知》。但是，介于这种类型的控制措施具有临时性，且约束力不强，因此很难达到彻底的监控目的，它只能造成一两年之内社团成立数量的相对下降，而在这之后数量的反弹却十分明显。
[21]参见王名等：《中国社团改革：从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社2001年版，第89—91页。
[22]参见“民政部杨衍银副部长在北京市第三次社会团体管理工作会议上的讲话”（1993年12月4日），载自民政部社团管理司管理处编：《社会团体管理工作手册》（内部资料），1996年7月，第122页，转引自杨道波等：《中国非政府组织立法60年回顾与反思》，载《山西师大学报》(社会科学版)2011年1月第38卷第1期。
[23]汪晖：《去政治化的政治：短20世纪的终结与90年代》，三联书店2008年版，第98页。
[24]王贵秀：《中国必须推进政治体制的改革》，载《社会科学报》2008年6月12日。
[25]周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期。
[26]冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，载《开放时代》2011年第1期。
[27]邓正来：《“生存性智慧”与中国发展研究论纲》，载《中国农业大学学报》（社会科学版）2010年第4期。
[28]陈明明：《比较现代化、市民社会、新制度主义—关于20世纪80、90年代中国政治研究的三个理论视角》，载《战略与管理》2001年第4期。
[29]“配置型资源”是社会学家吉登斯所提出的一种概念，它与“权威性资源”概念相对。所谓的“配置型资源”是指对物质工具的支配，这包括物质产品以及在其生产过程中可予以利用的自然力。而“权威性资源”则指对人类自身的活动行使支配的手段。参见[英]安东尼?吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽等译，三联书店1998年版，第7—8页。
[30]笔者在这里引用了冯仕政先生的分析框架。按照冯仕政的归纳，国家运动基本取向上的“生产性”是指偏向于改造物质世界，包括改进生产技术和生产组织方式，目的是提高生产效率或产出。而“规训性”取向则是指偏向于改造人，包括人的行为、关系和思想，目的是进行政治规整（political alignment），即驯服社会成员，使其态度和行为与国家保持一致。按照他的看法，所谓的“运动型治理”（附属于“国家运动”这个大的框架）在基本取向上都属于“生产性”。笔者对此持保留意见。具体请参见冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，载《开放时代》2011年第1期。
[31]与此相对，登记管理机关的具体职责却在原条例中得到了明确的规定：1、监督社会团体遵守宪法和法律；2、监督社会团体依照本条例的规定，履行登记手续；3、监督社会团体依照登记的章程进行活动。
[32]田凯：《非协调约束与组织运作—中国慈善组织与政府关系的个案研究》，商务印书馆2004年版，第181页。
[33]实际上，早在1996年民政部下发的《社会团体年度检查暂行办法》中，我们就可以看到，对社团的年检实际上就是变相将登记管理机关日常监督的内容例行化、周期化。该《办法》对于社团年检内容的罗列多达八项，已经完全囊括了社团日常运作的方方面面。两年后“修订”出台的《社会团体登记管理条例》无非是明确规定将这种监管的重心转移到业务主管机关。
[34]虽然在原条例中就已经设定了业务主管机关这样的门槛，但是，仍然有大量的社团能够继续存在下来。以1996年为例，根据民政部统计，截至当年6月，全国性社团共有1800多个，地方性社团则接近20万个。其中，根据国家统计局公布的数据表明，截止到该年年底全国共有社会团体法人44371个，“这意味着民政部确认登记的社会团体中大约只有1/5具有法人资格”。参见康晓光：《权力的转移：转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社1999年版，第93—94页。
[35][法]米歇尔?福柯：《规训与惩罚》，刘北成、杨远婴译，三联书店1998年版，第193页。
[36]因为在该《暂行办法》中明确规定，对非法民间组织进行调查、收集有关证据、依法作出取缔决定、没收其非法财产乃至于最终执行取缔的主体是社会团体的登记管理机关，而不是业务主管机关、公安等其它部门，并且在该《暂行办法》中还详细规定了取缔的具体程序和步骤。
[37]刘春湘：《非营利组织治理结构研究》，中南大学出版社2007年版，第166页。
[38]康晓光：《权力的转移：转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社1999年版，第105页。
[39]周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期。
[40]渠敬东等：《从总体支配到技术治理—基于中国30 年改革经验的社会学分析》，载《中国社会科学》2009年第6期。
[41]赵秀梅：《中国NGO对政府的策略：一个初步考察》，载《开放时代》2004年第6期。
[42]王绍光：《安邦之道—国家转型的目标与途径》，三联书店2007年版，第449页。
[43]1997 年国家经贸委印发了《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》的通知。在该通知中，国家选择上海、广州、厦门和温州四地作为部分经济类行业协会进行试点的城市。1999 年国家经贸委又印发了《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》的通知，对行业协会的性质、建立措施等方面作了规定。
[44]参见范履冰、刘长春：《制度变迁视角下的社团管理体制创新》，载《学术界》2007年第5期。
[45]因为按照2000年民政部颁布的《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》之规定，工商联既不属于政府职能部门，又不属于国务院授权的22个组织团体，如果严格按照《通知》的要求，工商联是无法作为业务主管单位的。对于温州商会的进一步研究请参见阳盛益、郁建兴：《温州市行业协会与行业商会的比较研究》，载《中共浙江省委党校学报》2007年第5期。
[46]而广东省民政厅在2011年下发的《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》中，更是将2005年《条例》中的适用范围扩大。该方案明确规定从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，社会组织可以直接向民政部门申请成立。
[47]邓正来：《“生存性智慧”与中国发展研究论纲》，载《中国农业大学学报》（社会科学版）2010年第4期。
[48]所谓“政治锦标赛”模式是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标。具体请参见周黎安：《转型中的地方政府—官员激励与治理》，上海人民出版社2008年版，第87—122页。
[49]范履冰、刘长春：《制度变迁视角下的社团管理体制创新》，载《学术界》2007年第5期。
[50]周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期。
[51]范履冰、刘长春：《制度变迁视角下的社团管理体制创新》，载《学术界》2007年第5期。
[52]京华日报. 民诉法修改拟赋予社会团体提起公益诉讼资格.新浪网：http://news.sina.com.cn/c/2011-10-25/021923355363.shtml。
[53]限于篇幅和论题，本文无法对“生存性智慧”这一概念做具体的阐发。相关的具体内容，请参见邓正来：《“生存性智慧”与中国发展研究论纲》，载《中国农业大学学报》（社会科学版）2010年第4期。
[54]对于“垃圾箱”决策模式的深入讨论，请参见邓正来：《市民社会与国家知识治理制度的重构——民间传播机制的生长与作用》，载《开放时代》2000年第3期。