美国食品安全监管中的召回方式及其启示
关键词: 食品安全；监管；主动召回；责令召回
内容提要: 作为一种积极有效的补救措施，食品主动召回方式在美国食品安全监管过程中发挥了重要的作用。目前为了强化政府的责任，美国学界与实务界要求增加责令召回的方式，由此引发了争论。这些作法与争议对于中国《食品安全法》的实施及其召回方式的合理运作具有借鉴意义，从而促进有关部门在执法时注意企业责任与政府责任的平衡、寻求企业与政府的协作。
在美国联邦的法律体系中，食品召回的方式仅有一种，即主动召回，联邦政府并没有强制性或责令性的食品召回权力。{1}相关联邦行政机关的主要任务在于监督食品生产企业对不安全食品实施的主动与自愿召回的活动，这与其他的法律是有区别的。 [①] [①]为此，关注美国食品安全的群体中有人提议相关行政机关应增加责令性的召回方式，由此引起了持续的争议。{2}支持现行主动食品召回制度的人认为政府已经具有了充足的执行权力，而强制召回权将会削弱现有的政府与私人产业之间的协作关系。而支持责令性召回的人则认为主动或自愿召回制度无法适应现代食品安全的挑战与需要，为了保障公共健康，政府应该拥有责令性召回的权力。主张坚持现行制度的论者主要包括了食品产业的成员与代表；而主张进行改革的论者则包括消费者协会以及相关的行政机关。
一、美国实行食品主动召回的原因与相关规定
在美国联邦层面，负责监督食品召回的有两个行政机关，分别是美国联邦农业部，以及食品与药品管理局。{3}前者的规制权力来源于《联邦肉产品检疫法》与《联邦禽类产品检疫法》。不过负责具体事务的主要是它的下属机构即食品安全与检疫司，食品监管范围包括了肉类、禽类与蛋类产品。后者的权力来源于诸多的法律，如《联邦食品、药品与化装品法》等，规制范围则是上述产品之外的食品（带壳的鸡蛋、海鲜产品、牛奶、谷产品、水果、蔬菜）。对于这两个行政机关而言，最为重要的监管工具就是食品召回的方式，但其方式是企业自愿性或者讲是主动性的召回，而不是行政机关强制性或者责令性的召回。那么，基于什么引发了自愿性的召回呢？农业部、食品与药品管理局激发公司主动召回不安全食品的手段是什么？
答案很简单：其是规制行为选择、责任承担或者不利公开的影响的结果。{4}因为在美国食品监管制度中，可以使用的规制行为比较多，如警告信、不利公开、指令、扣押、没收、刑事起诉等，均能够有效地保障食品的安全，因此在法律中并没有赋予行政机关强制性的召回权力。{5}而另一方面，食品生产企业如果未能召回不安全食品有可能引起集团诉讼与刑事责任，{6}既然现有的法律可以监督企业召回以及不召回会得到惩罚，那么法律也就没有必要赋予行政机关的强制性的食品召回权力。再者，不利公开也会导致公司品牌声誉受损。因此，有些观察者甚至认为“主动召回”显然用词不当，因为其通常是在规制、法律或者市场的压力之下展开的，准确地讲是“被动”！农业部、食品与药品管理局均依法监管、协调主动召回的行为。
（一）食品安全与检疫司监督下的主动召回方式
当食品安全与检疫司获知不安全的肉类或禽类产品在市场上流通时，会启动初步的调查行为用以决定对该产品是否予以召回。如果决定有必要予以召回，其所属的召回委员会（一般由食品安全与检疫司所属的科学家、技术专家、相关领域的检查人员、执法人员以及沟通方面的专家）来评估信息的可靠性、食品卫生的风险、召回的等级等问题。该委员会也会就召回的广度与范围提出自己的建议。食品安全与检疫司与即将采取主动召回的企业将采取有效的确认程序，用来决定召回告知的充足性与成功召回产品的充足性。食品安全与检疫司向公众告知采取产品召回措施主要有两种方式：一是新闻发布；二是召回告知报告。另外，食品安全与检疫司还在自己的网站发布召回的报告以及向全国的食品安全与公共卫生部门发送这些报告。
（二）食品与药品管理局监督下的主动召回方式
当食品与药品管理局认为有必要采取召回措施的时候，其地区官员会获得到召回的初步信息，{7}于24小时内提供给所属的食品安全与应用营养中心、规制事务办公室。虽然相关企业并不被要求去咨询食品与药品管理局或者根据食品与药品管理局的建议调整自己的召回行动，但食品与药品管理局的地区官员会帮助企业确定召回战略。前述的营养中心也将会提交一份书面报告，主要内容包括对卫生风险的评估，其主要目的用以确定召回的等级。食品与药品管理局监督企业的召回过程，并鼓励企业在第一级与第二级召回等级中召开新闻发布会。当食品与药品管理局认为公众有必要知道相关的风险时，其自己也会发布相关的信息，在自己的网站上发布实施报告，列举召回的食品清单。
二、增加责令召回方式的建议与益处
支持现行制度的人认为主动召回制度一方面有效地从市场召回了不安全的食品，另一方面也增强了政府与产业之间的合作，其与行政机关实施的危害分析与关键控制点系统（HACCP）的要求是一致的。企业主动召回（无论是自愿的或者基于行政机关建议而自愿做出的）基本都没有发生过延迟现象，而且农业部、食品与药品管理局的官员也有足够的权力制裁相关的企业，所以不需要增加强制性召回权，因为责令性召回可能是对抗性的，会引发诉讼与责难。
对此，反对者的批评之声依然存在。如在一个热狗召回案件中，Sara Lee公司未能及时召回涉案的热狗，导致爆发了全国性的李士德菌，21人因此死亡，至少有100余人住院，涉及到22个州。类似的例子还很多。为此，呼吁建立责令性召回或强制性召回方式的提议不断出现。如1997年有人提出应颁布《食品安全实施增强法》，用以回应因一些企业不主动召回不安全食品而产生侵害消费者利益的事件。{8}该法赋予农业部在企业拒绝主动召回的时候，可以强制性召回不安全食品。同时，食品与药品管理局也提出应颁布《食品安全实施法》，主要内容就是针对企业不主动召回不安全食品，行政机关可以责令召回。再如2002年有人提出颁布《肉类、禽类与食品安全法》，建议赋予农业部、食品与药品管理局强制召回的权力。
关于益处，改革者认为召回的速度越快，就越能有效保障公众的身体健康。作为一种辅助性的手段，责令性召回的权力可以确保政府对那些少数不自觉与服从企业的监督，从外部来促进更多的企业实施主动召回。{9}即使行政机关增加了强制性召回的权力，但仍然以企业的主动召回方式为主，{10}同时，启动强制性召回，也会为企业提供正当程序的保障。即在责令召回前，让企业有机会陈述自己的意见，当然这种听证的举行应当尽量快速。责令或强制性召回可以减少召回过程中的迟延现象。另外，赋予行政机关强制召回权，可以使行政机关有效地应对大规模的恐怖活动与紧急事件的发生。不过这些建议均在讨论中被否定，也就是对于赋予政府对食品强制性的召回权力，多数人仍持反对意见。{11}
三、启示：企业责任与政府责任之间的平衡
以上简要论述了美国食品安全监管中的主动召回方式，以及为了适应风险社会需要之下，有人提出要赋予联邦政府责令召回的权力。对此，无论是其主动召回方式的运作，还是增加责令召回的建议均为中国《食品安全法》的实施及其召回方式的合理运作提供了启示。
（一）企业责任与主动召回
美国之所以坚持实行主动性的食品召回方式，而否定强制性召回，原因在于其具有完善的法律体系以及较好的法律实施与司法审查体制，同时还有被企业视为生命的产品质量、诚实守信规则和自律制约机制，这是企业对社会、公众健康所承担的义不容辞的责任。在这种情况，企业与政府会基于同一目标而达成友好互助与信任合作。甚至有时，行政机关为了鼓励自愿召回，相关企业在自身发现食品存在潜在风险，但没有造成严重危害的情况下，如果主动向食品安全与检疫司、食品与药品管理局提出报告，原意召回并制定了切实有效的召回计划，食品安全与检疫司或食品与药品管理局将简化召回程序，不做缺陷食品的危害评估报告，不再发布召回新闻公告，也不一定对企业进行曝光。而相比之下，中国《食品安全法》规定的不安全食品召回制度是主要由食品生产者实施的，企业召回已经上市销售的不安全食品，并通过相关生产经营者和消费者，记录召回和通知情况。《食品召回管理规定》第21条规定：“食品生产者向社会发布食品召回有关信息，应当按照有关法律法规和国家质检总局有关规定，向省级以上质监部门报告。”第22-24条规定了召回的等级、食品召回计划的内容以及食品生产者的其他义务。可以看出，这种召回方式完全是依靠企业的自律性来实施的。但是，由于目前中国企业的自律性较差，因此对于不安全食品实施的主动召回的方式将会在实际效果上大打折扣。而同时，中国的主动召回方式规定过于简单，所谓的主动召回就是以企业为主，企业向所在地的省级质监部门提交召回报告，而质监部门只是在召回后期“组织专家委员会对召回总结报告进行审查，对召回效果进行评估，并书面通知食品生产者审查结论……食品生产者所在地的省级经上质监部门审查认为召回未达到预期效果的，通知食品生产者继续或再次进行食品召回。”显然与前述美国式的主动召回有着较大的差异，其行政机关在主动召回方式中也发挥着积极的作用，而中国的行政机关总是处于一种“事不关已”的态度，事后监督的方式也必将导致企业与政府之间的关系并不是一种友好的合作、互动的关系，主动召回的效果并不理想。因此在立法时，中国借鉴其他国家的做法，规定了强制性或责令召回。