监护型控制逻辑下的有效治理——对近三十年国家社团管理政策演变的考察

来源:岁月联盟 作者:邓正来 丁轶 时间:2014-08-21

【摘要】本文根据国家在不同时期的治理策略将自1978年以来政府的社团管理政策演变划分为三个阶段;受不同时期改革形势和政治体制改革重心转移等因素的影响,国家的社团管理政策经历了一个从放任到控制、从以非常规力量管理为主到通过以法律治理为主、管理重心从中央向地方转移的过程,而由此形成的监控体制背后则蕴含了一种监护型控制的总体逻辑。但是由于这种逻辑在不同时期和不同场域均发生了重大的变化,所以这也就在某种程度上表明了国家所持有的是一种“机会主义”立场。通过对国家社团治理策略和背后立场的剖析,本文揭示了一种新的研究进路,即以“生存性智慧”为主体的“市民社会与国家”的互动研究范式。

【关键词】监护型控制;治理策略;机会主义立场;生存性智慧

【正文】
   
  导言:理论问题的建构与分析路径的确立

  自1978年改革开放以来,随着经济领域和社会领域改革的不断深入,中国原有的国家与社会关系也发生了重大的转变。这主要表现在下述两个方面:第一,国家由原先的“全能主义”(Totalitarianism)统治模式逐渐转变成“威权主义”(Authoritarianism)统治模式。改革前那种通过公社和单位体制对于个体和家庭的全面控制渐渐放宽,个体相对而言拥有了更多的自由活动空间和可支配资源,而群体相对而言也拥有了更为宽泛的公共空间。第二,随着政府职能的不断转变,国家一方面是主动、而另一方面则是被倒逼地从社会领域中逐渐撤离,一如我们早在此前所指出的那样,“改革在国家经济体制和法律制度方面所导致的变化,实质上促生了作为一种结构性力量的市民社会的逐渐形成”[1],而这具体表现为原先附属于旧体制的社会力量和各种群体得以逐渐发展壮大,并以社会组织的形式开始占领社会领域,甚至为社会提供了大量单凭政府自身在新时期已无力供给的公共服务和公共产品。据不完全统计,截至到2011年第3季度,全国范围内在民政部门注册登记的社会组织已经超过了45万家,其中社会团体有24.7万家,民办非企业单位有20.1万家,基金会为2357家[2];更为重要的是,还出现了现有规定无法归类的大量民间社会团体和组织。在某种意义上讲,市民社会组织在中国近三十年的迅猛发展,已经与莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon)所谓的“全球结社革命”[3]趋势形成了一定的内在契合。

  毋庸置疑,市民社会组织(又称为非营利组织、NGO组织、第三部门或者社会团体[4])的发展与壮大与一国必要的社会基础存在着密切的关系。对于中国而言,改革开放后逐渐分化的国家与逐渐形成的社会之间的关系正是充当了这一必要的基础和媒介。然而,更需要强调指出的是,一国的制度环境也必定会对市民社会组织的发展起到重要的作用。尤其考虑到转型中国的现实,即社会的“‘公域’至今仍然控制在政府手中,公民的出版自由、结社自由、集会自由还有待得到充分的制度化的保障,所以政治领域、经济领域和社会领域的‘对称性’的相互影响还不存在。”[5]再者,相比于改革前的总体控制,国家权力现在主要是通过一些新的制度形式和政治策略来积极影响中国市民社会组织发展的。正是考虑到国家社团管理政策或制度对中国市民社会发展有着特别重要的意义,本文拟从这个特定的维度出发,考察近三十年来中国国家社团管理政策方面的演变及其能力,进而尝试以一种系统的方式审视当代中国市民社会组织的发展现状及其前景。

  就目前有关中国社团管理政策方面的研究而言,论者们主要是从两个不同面向展开的。一部分论者(简称“法条论者”)秉承“规则中心主义”的态度,主要从社团立法的现状及其立法特点的角度,通过与发达国家的社团管理政策进行对比,进而考察目前既有管理体制的缺陷和相应的改进措施[6]。另一部分论者(简称“实证论者”)则通过实证主义和科学主义的研究路径,采取问卷调查、个案分析和模型建构等方式来考察政府当局对待社会团体的实际态度,并从中勾勒出国家的管理政策[7]。上述两种研究路径虽说对此前这个领域的研究有所突破,但是必须指出的是,就其各自的研究路径本身而言,它们又都存在着不足之处。首先,法条论者的研究路径基本上是一种静态路径,因而不可能也无法对国家社团管理政策形成演变的动态过程及其与市民社会的动态博弈过程进行深入剖析,更是不可能揭示出不同阶段立法转变背后的更为深层次的社会原因;其次,实证论者虽然为我们建构了一种把握中国社团发展现状的理论模型,但是,其所诉诸的理论方法自身具有的内在局限性,却使得他们无法站在中国市民社会和民主政治建设的高度来建构未来,对于社团管理应该“向何处去”的问题也缺乏社会哲学和政治哲学维度的思考。更为重要的是,法条论者和实证论者在看似不同的研究路径背后实则对这样一个问题都有一种相同的不意识:这两种研究路径无法为我们开放出国家在社团管理上的真实态度及其复杂的治理技术的动态演变过程,而且历史维度的缺失也导致他们仅仅试图以一种静态的、一劳永逸的方式来把握现实。而我们知道,就事实而言,往往是国家态度和技术在不同时期的变化而不是形式化的立法和态度在这个方面发挥着更为关键的作用。再者,他们所采取的研究路径也致使他们无法洞见到在目前并不具有融贯性的法律体系背后政府当局对于社会团体所持的某种“机会主义”立场——亦即我们所谓的“中央掌控‘叫停权’下的放权”框架,而在我们看来,唯有通过对国家实践背后这种一以贯之的“机会主义”立场的深入剖析,我们才有可能回答中国社会团体管理“向何处去”这样重大的理论问题。

  从另一个角度来看,亦即从中国市民社会研究和建设的角度来看,上述两种研究路径更是存在着巨大的问题:“法条论者”看似激烈的批判背后实则蕴含了中国未来的发展实际上只是大体重复“现代化框架”[8]所规定的道路这样一种预设;而如果我们接受“实证论者”所得出的诸如“分类控制”这样的概括性结论,“那么则意味着与当下威权政体相适应的国家对市民社会组织进行分类控制的制度体系是另一种终极性的制度安排。”[9]就此而言,这两种研究路径实际上是关闭了我们对于未来中国民主转型之可能道路的想象空间。当然,我们必须承认,上述研究在某种意义上为我们进一步透视国家的社团管理政策打下了一定的基础,然而这些研究路径却没有看到在市民社会的发展与国家特定的治理技术和策略之间存在着紧密的相关性,更没有看到国家在中国不同场域中的具体分化以及中央和地方对同一问题的不同策略等等复杂的方面。事实上,一如前述,相比于正式层面的政策法规和国家的一时态度,政府当局对待社会改革和政治改革的实际政治立场对市民社会组织的发展有着更为重要的作用。基于上述种种原因,我们认为,我们必须超越目前既有的研究路径,即告别那种将市民社会看作是单纯的解释模式或者作为一种可欲的社会实体而加以建构的规范性研究或者意义论证[10],因为“现有的研究仍习惯性地将国家与公民社会视作各具逻辑的实体,假定了双方目标和行为模式的异质性,而忽视了无论是国家还是社会,其发展的目标都在相互的作用过程中不断变化这一事实。并且,已有的关于两者关系的案例考察与学理分析之间仍存在断裂,学理分析往往带有极强的理想主义色彩,而且易流于静态的描述;而在个案分析时,又易于套用这一解释模式,简单地做出是与否的判断,而缺乏对它的反思与修正”[11]。这意味着我们必须转而诉诸一种“市民社会与国家”的互动范式来研究市民社会组织以及国家相关管理政策方面的问题。也正因为此,一种针对国家社团管理技术及其背后“机会主义”立场的研究便具有了理论上的优越性和可行性。

  基于上文的分析,本文拟提出一种新的研究思路:一方面,它将考察自1978年以来国家在社团管理政策方面的动态演变过程;这里需要强调的是,本研究并不将注意力完全局限在正式的社团管理立法和政策方面,而是着重考察导致这些立法和政策发生演变的原因和社会背景。另一方面,本研究也不打算仅仅回答国家社团管理政策的现实状况,而是旨在通过分析社团管理政策背后复杂的治理技术变化来揭示出国家因现实变化而不断转变的“机会主义”立场,进而为中国的市民社会和民主政治建设之路开辟出一条可行的思考路径。更为具体地说,本文认为,自1978年开始,国家针对社会团体的管理政策经历了一个逐渐规范化、常规化而又细致化的过程,这个过程的结果就是“归口登记、双重负责、分级管理”制度的形成和确立;而在实质上讲,这种管理政策背后所蕴含的乃是一种“监护型”控制[12]的总体逻辑。一方面,这种逻辑深刻地反映了威权体制下的国家在统治资源总量相对有限的情况下为了追求有效管理而不得已所采取的一种策略,更是国家在“改革、发展和稳定”三种价值的战略选择上采取以稳定作为发展基础的必然后果——此种逻辑事实上是目前主导的所谓“压制型[13]”法律模式的某种缩影。另一方面,更为重要的是,“监护型”控制的总体逻辑在不同时期和不同场域等方面还呈现出了不同的强度和表现形式,而这在某种程度上进一步表明了国家在社会团体管理上的“机会主义”立场,并为未来社团管理模式的转变留下了可能的空间。

  据此,本文拟以时间为顺序、分时段地考察改革开放后不同时期国家社团管理政策方面的特点及其演变。具体言之,本文认为,我们可以将国家社团管理政策的演变分为三个阶段:第一个阶段是从1978年到1989年。在这个时期,国家对于社团的管理深受当时经济改革进程、政治气氛和政治决策的影响,进而出现了社团管理徘徊于放任与控制之间的局面,但总体而言,社团管理是相对松散或宽松的。虽然社团分级登记管理的体制早已形成,但在现实运作中,社团在当时仍有较大的自主运作空间。经过1989年的政治风波,国务院于当年10月颁布的《社会团体登记管理条例》标志着国家与民间组织间“蜜月期”的结束。第二个阶段则是从1990年到2000年。随着市场化改革的启动以及政治体制改革重心的变化,中央为了保证由国家主导的市场化改革的顺利进行,加大了对于社会团体的清理整顿力度,而于1998年重新修订出台的《社会团体登记管理条例》则正式标志着国家权力对于社会团体的渗透和监控机制的确立。第三个阶段则是从2001年至今。在这一时期,深受全球化进程的影响,尤其是在中国加入世贸组织以后,中央和地方的行政体制改革成为了这个时期影响社团管理的主要因素。为了进一步转变政府职能,国家开始重视那些能够提供大量公共产品的社会团体的重要性,并且对地方政府的某些调整社团管理的创新做法也予以了默认,尽管这里更值得我们关注的仍是隐含于其间的那种“机会主义”立场。进而,20世纪九十年代形成的“监护型”控制的总体逻辑在新世纪也渐渐发生了某些变化。当然,在本文的最后一部分,我们还将结合既有的分析思路对国家未来社团管理方面的可能变化做一番简要的展望,并尝试为该问题开放出一种可行的思考路径,以期进一步推进这个题域的研究;与此同时,针对我们的思考有可能在学术界出现的两种反驳意见,本文亦将在本文的结尾先行给出简要的回应。

  一、徘徊于放任与控制之间:1978年—1989年

  从1978年一直到1989年(亦即在国务院于1989年颁布《社会团体登记管理条例》之前),国家在对社会团体进行管理时主要依据的最基本的规范性文件,乃是早在20世纪五十年代初由当时的政务院和内务部先后通过的《社会团体登记暂行办法》(以下简称《暂行办法》)以及《社会团体登记暂行办法实施细则》(以下简称《实施细则》)。在《暂行办法》中,除了参加中国人民政治协商会议的民主党派和人民团体、机关学校等机构的内部团体以及其他法律另有规定的团体之外,它将应登记的社会团体分为了六类,包括人民群众、社会公益、文艺、学术、宗教团体等六类。从理论上讲,该《暂行办法》确立了中国后来社团管理体制的雏形,即分级登记管理模式:全国性社会团体应向内务部申请登记,而地方性社会团体应向当地人民政府申请登记,由省(市)或大行政区人民政府批准,同时转呈直接上级政府备案。不过,这里需要指出的是,相比于1989年和1998年先后颁布的《社会团体登记管理条例》,五十年代初期颁布的《暂行办法》中的相关规定无疑是十分宽松的和概括性的。这主要体现在以下三个方面:第一,《暂行办法》除了规定必要的登记机关外,并没有规定社会团体还需要一个相关的业务主管部门。第二,该办法也没有禁止在同一行政区域内可以成立相同或类似的社会团体。第三,该办法在社会团体的分支机构问题上规定得也比较宽松,既没有禁止社会团体的分支机构可以再行设立分支机构,也没有否定社会团体有设立地域性分支机构的权利,而只是笼统地规定,无论是社会团体的总部还是其分支机构均需要进行登记。

  当然,《暂行办法》和《实施细则》的出台有其特定的历史背景和政治考虑,而建国之初的种种因素本身可以说决定了国家在当时不可能对社会团体的管理立法予以十分的重视。首先,《暂行办法》和《实施细则》所实现的事实上主要是一种政治过滤功能,具有明显的时效性,因此其立法本意并不在于达到对社会团体的常规治理目的。具体言之,上述办法及其实施细则事实上是直接针对当时国家对于旧社会遗留下来的各类社团的清理整顿而出台的,具有很强的政策指向性和政治目的性,而我们知道,一旦这种临时的政治目的得到实现,《暂行办法》和《实施细则》的历史使命基本上也就宣告完成。其次,众所周知,由于1978年改革开放前起主导作用的国家治理技术乃是一种“通过政策或运动的治理”而非“通过法律或程序的治理”[14],因此,国家对于社会团体的管理并不主要借助于法律、法规或其他制度安排,而这也从另一方面决定了《暂行办法》和《实施细则》在立法技术方面的粗糙性和模糊性。事实证明,在50年代建国初期的清理整顿完成之后,《暂行办法》和《实施细则》所规定的分级登记制度在现实操作中也几乎成了一纸空文。

  然而,在1978年改革开放以后,《暂行办法》和《实施细则》规定上的粗糙性和模糊性却给国家在新时期的社会团体管理带来了巨大的困难和挑战。1978年以后,中国所发生的最大变化之一莫过于国家治理模式的转变,即“常态社会”的形成。所谓的“常态社会”,就是指“以阶级斗争为动力、以群众运动为主要表现形式的政治运动作为主要国家治理工具逐渐退隐,社会冲突基本上被‘法制’所规训,国家开始把所有社会问题的治理日益纳入科层化的组织体系,并且通过具有可预期性的抽象国家制度体系来平衡各种不同社会主体之间利益关系的一种社会形态。”[15]简言之,在常态社会中,法律成为了国家最主要的治理工具之一。

  然而需要强调指出的是,从1978年到1989年,国家对于社会团体的监管力度仍是十分有限的。造成这一状况的原因除了由于《暂行办法》和《实施细则》在规定方面的大量空白以外,更深层的原因则在于国家在改革开放以后同时摒弃了大规模群众政治动员的治理模式。这样,对于社会团体的监管也就自然出现了某种制度真空。在现实生活实践中,改革前存在的那种分头审批、分头管理的不成文做法被延续了下来,“实际上,几乎所有党政机关(如文化部、国家体委、国家科学技术委员会、中国科学院,以及宣传部门)都参与社团管理,每个部门都负责与自己业务相关的社团。社团无需集中登记注册。这种情况一直到1989年才发生改变。”[16]“政府各部门根据自己的需要和部门利益,批准成立了一些社会团体,政出多门,比较混乱,社会团体也往往成了政府机关的延伸和‘后院’。同时,社会团体没有法人资格,挂靠在各个部门,社团出了问题要由部门承担责任。”[17]更多的情况则是,大量社团的审批和成立并不在政府的掌握范围内,但这些社团却又以公开的方式、以社会团体的名义开展各种社会活动。然而正是在这个意义上,我们可以说,社会团体监管制度的不尽完善在某种程度上给八十年代的社团提供了巨大的发展空间:截止到1989年初,全国性社团由文革前的近百个发展到1600多个,增长了15倍;地方性社团也由6000多个发展到近20万个,增长了约32倍。[18]

  在这些现象背后,有一个常常为人们所忽视因而值得我们做进一步思考的问题,即为什么国家迟至1989年才对社会团体的管理立法做出切实回应?尤其是考虑到自1978年以后,针对文革中的“法律虚无主义”、“砸乱公检法”等极左思潮和做法,国家确实在新的历史时期内明显加大了立法的进度,诸如《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》(试行)、《治安管理处罚条例》等基本法律法规均是在这十多年内出台的,因而这个问题也就越发值得我们进行探究了。

  众所周知,中国的改革开放是以经济体制改革为切入点并以之为基础的,即采取经沿海到内陆、由易到难、从农村到城市的顺序逐渐展开。然而,在对经济体制进行大刀阔斧改革的同时,是否也需要改革政治体制则是国家在当时无论如何都无法回避的一个大问题。对于这个问题,当时的最高领导层在一般意义上讲是持肯定态度的[19],只不过对于何时开始改革、如何改革、改革到何种程度等具体问题尚未形成明确的看法。在理论上讲,国家是否对社会团体进行管制、实施何种管制模式以及管制到何种程度,乃是与当时国家对于政治体制改革的态度或看法存在着密切关系的,因为我们知道,结社自由是1982年《宪法》所明确规定的公民基本权利,而公民享有不受国家控制组成社会团体的自由则是结社自由的应有之意。换言之,如果国家在一段时间内对于政治体制改革持有一种较为保守的立场,那么公民的结社自由也就会受到一定程度的约束;相反,如果国家在某个时期对政治体制改革持有一种较为积极的立场,那么社会团体的成立和发展也就会相应地较少受到国家的干预。事实上,一如我们所看到的那样,整个20世纪八十年代中国社会团体的发展史,在某种意义上可以说就是一部反映了国家当时对于政治体制改革之态度发生不断变化的历史。简而言之,在20世纪八十年代,国家在政治体制改革这个问题上的态度,一直在保守与积极之间不断摇摆,进而在很大程度上导致了国家在社会团体管理方面一直徘徊于放任与控制[20]之间——就此而言,王名等论者基于政府对公民结社、对自由的态度与当年社团成立数量之间呈正比关系的结论而得出的“水瓢模型”也从一个侧面说明了上述这一点[21]。进而我们还可以认为,正是由于国家在社团管理态度上的摇摆不定以及民众对结社自由这一基本权利的诉求,才在有意与无意之间促成了上世纪八十年代社会团体在中国的迅猛发展。

  在1987年召开的中国共产党第十三次全国代表大会上,国家对于政治体制改革表明了最终态度,因为十三大的报告明确指出:“不进行政治体制改革,经济体制改革不可能最终得到成功,”而且还明确提出了政治体制改革的主要内容,诸如实行党政分开、改革政府工作机构和干部人事制度、加强社会主义法制建设等等。在这些重要的改革内容中,最值得我们关注的一个内容就是要建立社会协商对话制度,而这一制度的创建,则在根本上要求代表不同阶层或不同群体之利益的社会团体得到健康和大力的发展,并在这一社会协商对话制度中发挥重要作用。随着十三大政治体制改革路线的确立,这时国家的社团管理立法才正式走上了正轨。根据1993年时任民政部副部长杨衍银在一次内部会议上的讲话,我们得知,实际上在十三大之后,民政部就开始根据国务院的相关指示着手《结社法》草案的起草工作,在五年多的时间里十易其稿,并于1993年报送国务院。[22]然而由于种种原因,《结社法》至今没有颁布。

  《结社法》的命运在很大程度上反映了当时国家对于社会团体的复杂态度:是以监管、控制为主还是以培育、服务为主?尽管政治体制改革的主要意向和主要内容在十三大上得到了确认,国家对于社会团体在未来的社会协商对话过程中所可能起到的作用和影响(尤其是可能对社会正常秩序的“不良影响”)仍有疑虑,而这种疑虑在当时愈演愈烈的社会思潮和社会运动中、同时又缺失有效释放社会“不满”的正式制度安排的背景下也许是有一定道理的。与此同理,《结社法》在五年之内之所以十易其稿,其起草过程之所以如此波折,除了一些通常的立法技术问题之外,当时社会局势的演变所导致的政府立法指导思想的变化恐怕也是一个相当重要的原因。这一点可以从1988年出台的《基金会管理办法》和1989年出台的《外国商会管理暂行规定》中见出。这两项行政法规的颁布时间均早于《社会团体登记管理条例》,但是我们必须指出的是,其实在这两部法规中,后来在《社会团体登记管理条例》中所体现的那种明显的监管逻辑已是隐约看见了。比如,《基金会管理办法》就规定,建立基金会,由其归口管理的部门报经人民银行审查批准,民政部门登记注册发给许可证,具有法人资格后,方可进行业务活动;而《外国商会管理暂行规定》同样也规定,成立外国商会要通过中国国际商会提出书面申请,由其报送中华人民共和国对外经济贸易部进行审查,最后再向中华人民共和国民政部办理登记。由此可见,后来在《社会团体登记管理条例》中正式确立的双重审查和双重监管体制早已在这两部行政法规中具有了雏形。在经历了1989年的风波、尤其是认识到社会团体在这次风波中所起到的那种作用之后,国家再出台更为严厉的社会团体管制措施也就不难理解了。与此同时,国家在1987年政治体制改革方案中曾经短暂寄予社会团体的“美好期望”在此时也消失无存了,相反,起初的担心却变成了现实。可以说,1980年代最后两年颁布的社会团体立法明显反映出了国家对社团管理态度的变化。

  二、监控体制的形成:1990年—2000年

  1989年构成了一道分界线,在这之后,无论是国家与社会的关系还是与此相关的政府行动逻辑都发生了重大的变化。针对整个1990年代的发展趋势,“我们可以说:中国社会在国家权力结构的延续形式之下推动了激进的市场化过程,并在这一国家的政策主导之下,成为全球经济体系的积极参与者。”[23]更为重要的是,早先在十三大上提出的政治体制改革构想也发生了重大的转变。有论者就指出,“改革的主要指向和重心发生了转移,从消除‘总病根’即权力过分集中转向完善那些好的或比较好的原有体制,如人大制度和多党合作制等。中国的政治制度改革由攻坚战转变为外围战。”[24]上述国家战略重心上的转变无疑也对国家的社团管理政策产生了重要影响,换言之,在1989年颁布的《社会团体登记管理条例》中临时确定下来的控制型管理总体逻辑得到了进一步的固化和细化,成了一项长期的管理模式。各中的原因其实并不难理解:如果按照原先的政治体制改革构想,那么围绕着消除权力过分集中、以社会团体为参与主体的社会协商对话制度就会在现实的政治运作中发挥重要的作用;而一旦将政治改革的重心转移到诸如完善人民代表大会和政治协商制度上,那么不但过多的社会团体有可能会扰乱既有制度的继续运行,而且更有可能会破坏市场化改革所必需的稳定秩序。于是,对社会团体采取监控治理模式也就成了国家在“改革、发展和稳定”三种价值的战略选择上采取以稳定作为发展基础的必然结果。

  与1950年所颁布的《社会团体登记暂行办法》有些类似,1989年颁布的《社会团体登记管理条例》在一定程度上也具有政策指向性,而它的即时性政治目的就在于为从1990年开始为期一年的全国范围大规模社会团体清理整顿运动提供合法性基础。有一个值得注意的现象在这里需要即刻指出,即到目前为止,新中国在全国范围内总共进行了四次相对大规模的社会团体清理整顿运动,而其中,20世纪九十年代就占了三次(还有两次分别发生在1997年到1998年间、1999年到2000年间)。我们以为,仅从这一点便可以窥见,相较于1980年代,1990年代国家在社会团体管理政策上所发生的重大变化。

  在1990年6月《国务院办公厅转发民政部关于清理整顿社会团体请示的通知》中,规定了这次清理整顿的六项内容。在这六项内容中,除了规定对于那些反对四项基本原则,长期宣扬资产阶级自由化的社会团体要坚决取缔之外,其他五项内容均是要求按照新颁布的《社会团体登记管理条例》中的规定进行不同方面的清查、撤销、合并、解散或者重新登记。可以说,这次清理整顿固然可以被视为国家对于1989年风波的事后回应,但在很大程度上,整顿的初衷更在于将《社会团体登记管理条例》确立的监控体制落实到位,以解决1980年代遗留下来的社会团体的无序状况。1997年,政府再次使用清理整顿这一措施,只不过这次运动具有较为浓重的政治色彩。因为在1997年4月下发的《国务院办公厅转发民政部门关于清理整顿社会团体意见的通知》中,我们看到,这次清理整顿的重点主要是围绕着社团及其负责人的政治动向、社会科学类社团的业务活动、社团承接境外组织的社会科学课题研究与资助、参加国际组织以及外国人在社团中担任的职位等方面而展开的。政府在1999年开始的清理整顿运动相较于九十年代前两次运动在规模上要小很多,其导火索主要是法轮功事件,因而这次运动的发生具有一定的偶然性。在这次清理整顿中,国家将矛头直接指向西方反华势力渗透进来的社会团体、各类气功组织和敏感组织(诸如“下岗工人协会”、“退伍军人协会”、“打工者协会”等组织),并将这些社团组织一并处理,因而完全充满了政治色彩。

  从政治学的角度来看,国家对于社会团体的清理整顿乃是一种典型的“运动式治理”行为,或者说是一种“国家运动”。这种运动主要表现为国家“自上而下的按照政治动员方式来制定或更换政策、动员资源、推广实施,因此有着随意性、非常规性的特点。”[25]所谓非常规化,就是指“国家运动本身的行动目标、工作组织和活动方式等,都是围绕特定任务而临时设定并随时调整的,缺乏稳定性”[26]。这种治理模式与倾向于制度化、稳定化、专业化的科层制治理机制截然不同。这里有一个需要我们做出认真解释的重要问题,即如果说清理整顿这一治理技术的使用在20世纪五十年代至改革开放前还可以理解的话(因为改革前的社会属于一种“非常态”社会,国家主要的治理工具就是“通过政策或运动的治理”而非“通过法律或程序的治理”),那么为什么在法制建设成为基本国策、法制观念日益深入人心、国家各项治理手段都趋于规范化的1990年代,政府还要诉诸这种缺乏稳定性的治理技术来管理社会团体,而且使用频率还如此之高?

  在我们看来,理解1990年代国家行动逻辑的一个关键切入点就是由国家主导的市场化改革。1990年代的市场化改革是一场由政府主导的强制型制度变迁,它在一定程度上可以被视为1980年代尚未完成的城市经济体制改革的一种推进。这时的改革实践“是在对前苏联计划经济模式和西方主流发展模式的双重诀别的前提下展开的,是在没有任何既定的目标模式和改革路径等的情况下主要由实践推动而形成的。”[27]而且,与八十年代还有不同,这时的改革已经不是从预期成本最小的农村为突破口了,而是直接从难度最大、改革预期成本也最高的城市入手。这里的改革成本(或者说制度创新的成本)主要“表现在由于改变既存的利益格局和社会结构而可能引发大规模的社会震荡,由于社会失序导致新利益群体的行为选择突破原有的理性边界而必须制订新的规范和约束并组织实施,同时为清除制度变革阻力以免其对脆弱的制度体系造成冲击而必须提供安置、疏导或暴力控制的设施。”[28]可以说,相比于1980年代那种“农村包围城市”或者“体制外走向体制内”的制度变迁路径,1990年代的国家在改革问题上已经丝毫没有了八十年代那种可回旋的余地,“硬着头皮”或者“趟地雷阵”也必须拿下城市经济体制改革这个“攻坚战”。面对这样一个无法回避的现实,如何在改革过程中把预期的制度创新成本减少到最低程度无疑成了国家在当时最为关注的问题之一。按照这个逻辑,在1980年代曾经十分活跃的社会团体也就毫无疑问成了对于国家稳定发展而言首当其冲的控制目标。

  在这个前提下,如何管理或如何控制社团自然也就成了国家需要直面的另一个问题。需要指出的是,尽管在1989年颁布的《社会团体登记管理条例》中已经初步明确了双重分层的监管体制,但是考虑到当时的社会状况,单纯依靠这样一套规定,同时辅之以行政科层机构的日常管理是很难将当时混乱复杂的社会团体完全纳入监管体制之中的。因此,仅仅通过常规化、制度化的法律治理手段似乎很难实现国家预期的目的。基于此,同时诉诸非制度化、非常规化同时也是非专业化的运动型治理手段(亦即清理整顿运动)便成了国家在1990年代管理社团上不得不采取的一种做法。同时,考虑到中国当时的现实条件,这种治理模式还是有一定合理之处的,而那就是:由于国家在相当长的历史时期内都一直处于可支配的“配置型资源”[29]相对匮乏的境地,因此为了有效解决特定时期的社会问题,国家唯有集中有限的治理资源、通过非常规化的局部政治动员方式才能达到既定目的。

  但是,如果我们从更具体的角度出发去比较国家在新时期所诉诸的社团清理整顿与1950年代的类似运动,那么我们就会发现,它们之间实际上存在着很重要的区别。这是因为第一,1990年代的运动型治理是建立在《社会团体登记管理条例》的法律治理基础之上的(虽然在一开始法律治理的范围比较有限),因此在根本的意义上讲,运动型治理只是法律治理的一种辅助工具。而在1950年代以及此后,上述二者间的关系乃是完全颠倒的,有时候法律治理甚至只是一种“摆设”。第二,国家在1990年代的社团管理技术还是有分寸和分层次的,因为我们可以发现,国家的社团清理整顿运动从一开始基本取向上的“生产性”和“规训性”兼而有之[30]逐渐转化成了以“规训性”为主。这意味着,从不同时间段来看,国家在1990年代展开的社团清理整顿就整体而言实际上是一场目标和强度不断调整和变化的运动。随着“生产性”基本取向在任务比重上的不断下降,国家事实上也逐渐将越来越多的社会团体管理任务让位给了由《社会团体登记管理条例》指导下的行政科层机构,同时,为了确保市场化改革所必需的稳定秩序,国家的强制力(既可以是常规化的也可以是非常规的强制力)也主要转而针对那些更具政治性的社会团体。这部分是因为国家客观上已没有太多能力和资源通过长时间的非常规手段来同时实现“生产性”和“规训性”的双重目的,更是因为国家在新时期的社团管理逻辑已经在悄然间发生了某种根本的转变:常规化、制度化和专业化的法律治理范围已经得到了越来越大的扩展。

  当然,促使国家社团管理逻辑发生这种转变的更大原因还在于清理整顿运动本身。众所周知,运动型治理的一个最大的缺点在于它的临时性特征,也就是说,这种治理模式是因为某个时期的某个或某些特定社会问题而产生的一种“治标不治本”的模式,在根本上无法充当总体上的“长效机制”,而且事实也证明,一旦这种运动结束,类似的特定社会问题往往会复而再生或以其他形式再次表现出来。在这个意义上,或者在“常态”的社会里,国家必须依靠常规化和制度化的法律治理来实现对于社会团体的充分监管。然而,国家在将社会团体的管理工作逐渐转交给行政科层机构的同时,相应的一个新问题又产生了:行政科层机构究竟应当如何通过法律来实现有效的社会团体治理?

  这里,我们就不得不提到1998年出台的《社会团体登记管理条例》(简称《新条例》)相对于1989年《社会团体登记管理条例》(简称《原条例》)所产生的变化。一般看法认为,《新条例》并没有对《原条例》做原则性的调整,只是在局部地方做了一些修订和补充。然而,如果我们在二者之间做更为细致的比对,那么我们就会发现国家在社团管理技术方面实际上已经发生了重大的变化,尽管新旧条例中都贯穿着监护型控制的总体逻辑。

  虽然1989年的《原条例》曾规定,有关业务主管部门和登记管理机关应当对经核准登记的社会团体负责日常管理,但是,无论是该条例还是在1989年年末下发的《民政部关于<社会团体登记管理条例>有关问题的通知》中,都没有对业务主管机关的具体工作做任何明确、细致的规定,因此《原条例》对于业务主管机关的规定仅仅是一种原则性上的规定[31]。与此相对照,在1998年颁布的《新条例》中,国家就完全明确了业务主管机关的具体职责范围,而与之相关的职责有五项之多(其范围涉及对社团的登记管理、日常管理和监督管理),远多于登记管理机关。更为重要的是,新旧条例在登记管理机关的具体职责规定上也存在着重大差异:《原条例》中所规定的登记管理机关的日常监督职责已经在《新条例》中消失,而完全转交业务主管机关承担。因此,如果说《原条例》的颁布表明了分级双重管理体制的正式形成,那么《新条例》的颁布则意味着国家已经把社团管理主体的重心由登记管理机关正式转移到了业务主管机关。同时,针对社会团体的一系列规定也变得更加严格——这主要体现在社会团体的法人资格要求、会员数量要求和机构设置权限等方面。

  上述这些变化从表面上看可能是微不足道的,但是这种转变本身却意味着国家在通过法律进行治理时开始诉诸与以往不同的技术。这一治理技术可以用如下几项原则加以概括:

  (1) 经济原则。毫无疑问,社团监管主体重心的转移并不是国家一时心血来潮之举;相反,这种做法完全符合经济学上的成本-收益分析。首先,登记机关之所以不再适合继续作为主要的监管主体,其原因就在于,相比于登记机关,“业务主管部门对社团的情况更加熟悉和了解,可以得到尽可能多的有效信息。”[32]而在同等条件下,登记机关要获得同样的信息无疑会花费更大的成本。其次,由于业务主管机关是“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织”,因此国家对于这些业务主管机关是完全信任的,而这进一步减小了监管中的交易成本。第三,由于《新条例》还明确规定了“社会团体的分支机构不得再设立分支机构”以及“社会团体不得设立地域性的分支机构”,所以这也间接减少了国家对社团的管理环节,同样符合成本最小化原则。

  (2) 扩散原则。监管主体由原来的登记机关主导变成由业务主管机关负责的这一转换过程,无疑也是监管主体扩大的过程。相比于登记机关(民政部门),业务主管机关的数量和类型显然更多,专业也更为对口,因此,虽然监管主体的重心发生了转移,但在这一过程中,监管主体的总数和类型却都扩大了,而这就类似于一个扩散的过程。由于监管主体的扩散,国家可以经由获得多方面的信息而更为便利地对社会团体加以监管和控制。

  (3) 渗透原则。对业务主管机关具体职责的规定有助于其对社团日常事务的全面渗透和全面控制,而这一切主要体现在业务主管机关对社团日常事务的日常监管上。实际上,“监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动”这一条规定绝非空话,因为它事实上赋予了业务主管机关全面介入社团日常事务、活动(诸如对社团重大活动的审批、对社团遵纪守法方面的日常教育和奖励、对社团内部机构调整上的审查、对社团业务活动的指派等等[33])乃至于人事任免方面的合法性。进而,这实质上是国家权力全面渗透进社会团体内部的一种隐而不显的举动。

  (4) 过滤原则。相比于《原条例》,《新条例》明确规定社会团体必须具有法人资格,这实际上是在提高社团注册资金门槛的同时提高了一般社会群体成为社团的门槛;再者,成立社会团体还必须符合一定的会员数量要求。国家之所以做出这种规定,一方面的原因也许是国家想通过此举来进一步转变政府的职能,并加强社会团体的自律功能。而另一方面更深层次的原因则在于,通过提高社会团体的准入门槛,国家试图遏制住社会团体发展过滥、过快进而致使国家无法对之控制的趋势。通过法人资格的规定,多数原本合法的社团将失去合法性[34],从而保证了国家对于社会团体的监管能够在一个可承受的数量限度内展开。这样,《新条例》就起到了过滤的作用,而这种作用的意义主要体现在下述两个方面:第一,将原先占支配地位的“较高门槛-后整顿”的社团管理模式彻底转变为“超高门槛”模式,从而就在源头上避免了社团的过快过滥发展,也降低了进行大规模清理整顿的可能性;第二,会员数量众多并拥有一定财产的社会团体无疑是一些具有较高潜在力量的组织,因此国家只要将这样的社团控制住,也就基本上实现了对社会的总体监控。总之,国家已经开始使用法律及其相应的技术来处理原先不得不采取动员型治理方式才能解决的问题。

  基于上述的分析,我们可以得出初步的结论认为,1998年出台的《新条例》绝不是对《原条例》所做的一次简单“修订”,相反,它在更深的层面上表明国家在社团管理法律治理技术的具体运用方面已然取得了重要的“进步”。在这个意义上,我们可以说,这种变化所深刻反映的乃是威权体制下的国家在统治资源总量有限的情况下为了追求有效管理而不得不采取的某种治理技术。这种技术的成本较低、又能达到较好的治理绩效;同时,国家权力也逐渐放弃了那种一次性的大规模的暴力行动(一如清理整顿运动那样),而是更注重日常化的监视、检查和管理;它一方面把监视主体大量复制,使数量得到扩散,而另一方面又将宏大的政治权力转化为微观且更具渗透力的管理技术、策略和机制。从理论上讲,国家所运用的这种治理技术在很大程度上与福柯所描述的那种“规训权力”颇为相似,因为它们都是一种“精心操纵的权力技术,是一种精心计算的、持久的运作机制”[35]。而在1998年稍后出台的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和在2004年出台的《基金会管理条例》中,我们也都看到了与《新条例》几乎完全一样的监管逻辑和治理技术。这样,2000年由民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》就具有了十分重要的象征意义[36],因为它象征着两种不同治理技术之间的“交接仪式”——非常规化的大规模运动型治理已经基本完成历史使命,从此,常规化、制度化和规范化的行政科层机构的日常管理和惩罚正式登上历史舞台,一种新的社团治理技术开始运行。

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