我国保障性住房研究

    2． 韩国的公共住房成效显著
    从 2000 年到 2006 年，韩国住宅建设以年均 20% 以上的速度逐年增加，房价持续快速上涨，与此同时房屋租赁价格上涨。
    韩国公共住房政策通过建设中小型住房和租赁住房等公共住房，致力于解决中低收入户的住房问题，并且为此在财政、宅地、金融和税制等方面给予优厚支援。韩国公共住房的主要类型有： 一是小型商品住房，针对拥有购买力的中低收入户而建设的小型公共住房，住房面积约为 60 平米以下。二是公共租赁住房，韩国政府采用了“永久租赁房”、“公共租赁房”和“国民租赁房”等措施。永久租赁房是专门针对城市贫困居民而设计建造的非营利性住房； 其余几类住房是微利的，供给对象仅限于中低收入者，资格审查制度非常严格。这些城市中低收入户公共住房政策实施以来，极大地缓解了韩国住宅供求矛盾，最大限度地保障了居民的住房需求，极大地遏制了住宅市场投机泡沫，房价水平走向平稳。
    分析韩国公共住房政策卓有成效的原因主要为： 首先保障目标及范围明确。韩国政府进行了社会阶层细分化工程，对不同阶层实施不同的公共住房政策； 其次公共住房建设标准有合理性，严格面积控制，全部在 85 平米以下； 再次制定了相关法律确保立法保障； 最后韩国政府强化了租税的优惠，开发公共住房用地。
    3． 新加坡的保障性住房融资体系较为完善
    新加坡的住房分为组屋和私宅两类。组屋是政府所辖的建屋发展局为广大中低收入群体提供的廉价公共住房，覆盖 86%的新加坡公民( 含公务员) ； 私宅是指房地产企业自主投资开发的、价格完全受市场供求因素影响的商品住宅，其销售对象为高收入群体。新加坡保障性住房建设的突出特点是政府投入充足。政府制定了“居者有其屋”计划，不仅承担居民住宅区的公共配套建设，还负担组屋的维修与翻新。建屋局每年的赤字由财政资金填补，国民住屋计划占政府常年预算拨款的 3． 8%。经过批准，建屋局还可发行中期债券，作为组屋建设的辅助资金来源。
    ( 二) 借鉴国外经验完善住房保障
    1． 资金筹集和增加房源
    国外都是以联邦( 或中央) 及州政府的财政投入为主，市政府在规划和土地方面给予支持。目前世界上许多国家政府都把住房保障列为财政支出重要项目予以保证，日本住房与环境支出占地方财政支出的 5—10%； 英国政府扶持非营利组织兴建的普通住宅和对低收入者的补贴，一直保持在 2%左右，占政府公共支出的 5%左右。
    租赁补贴的房源主要来自于社会和市场，应鼓励保障对象从社会上、市场上自行租房，应允许并引导有能力的人及社会组织购房出租，增加租赁市场的房源供给。上世纪美国就以补贴方式资助一些营利和非营利组织开发供中低收入家庭租赁的住房。
    2． 严格规范“救济性”和“救助性”住房保障
    就目前世界各国的住房保障看，在保障方式上大致可以归结为两类： 一是救济性住房保障( 如我国的租赁补贴、廉租住房、民政福利房) ，二是救助性住房保障( 如我国的经济适用房、限价房) 。尤其是面对低收入人群的救济性住房保障，被视为社会保障的底线，即使一些社会福利水平较高的国家，也不敢轻易放弃这道底线。例如，在新加坡有 8． 5%的居民享受救济性住房保障的“廉租屋”，政府每个月只象征性地收取 11 新元的房租。
    3． 合理确定保障标准
    如果是采取租赁补贴的方式，保障对象可自行寻找中意的住房，经审查批准后，保障对象通常应向房东或房屋租赁公司支付相当于其家庭全部收入30%的租金，不足的部分全部由政府承担，这已成为目前世界上大多数国家的普遍做法。如果是实物配租的廉租住房，保障对象也应支付相当于其家庭全部收入 30%的租金[9]。
    四、保障房制度可持续发展的途径及对策
    住房体制改革至今，随着住宅市场连续几年的繁荣发展，随着飞涨的房价与中低收入者买房难之间的矛盾日益突出，我国住房保障体系建设进入一个全新的历史阶段，既存在诸多困难，也面临很多机遇。笔者认为，一定要在坚持住宅市场化方向的前提下，结合我国的现实经济发展水平和房地产业发展现状，积极、稳妥、协调地推进住房保障体系的建设。在推进的过程中应该遵循“尽力而为”和“量力而行”这样两项相辅相成、缺一不可的行动准则，构建一个公正、合理、有效且可行的住房保障制度。
    ( 一) 加快住房保障立法
    要从根本上改变我国住房保障制度的现状，必须加快相关的立法进程，尽早出台《住房保障法》，从最高法律效力的层面对住房尤其是保障性住房的建设、融资、消费、分配等环节进行强有力的规范，明确划分中央和地方政府各自的职责。通过法律的形式明确政府在住房保障中的责任和义务，确定保障性住房的供给原则，供给对象和操作规程。明确住房保障体系和分层次的保障对象，完善住房保障各项制度和实施细则。
    ( 二) 完善配套的财政、税收和金融政策
    目前在公共财政支出水平偏低的情况下，要继续加大公共财政的支出力度，把住房保障支出纳入年度公共财政预算，多渠道保证资金来源，并保持在适度的水平，防止从一个极端走向另一个极端。在税收政策方面，应该对经济适用房、廉租房、公积金贷款购房给予适度的税收减免，通过减税或者免税的形式支持住房保障制度。另外还可以结合准备开通的“物业税”考虑对保障性住房采取减免的措施。在金融政策方面，一些具备条件的城市可以在廉租房领域就融资创新进行试点，利用证券工具和多种融资模式，借助资本市场为廉租房的建设融资。在这里政策的出台和调整需要慎之又慎，不能盲目照搬国外的做法，要充分考虑到资本市场的风险[10]。
    ( 三) 创新模式，形成保障性住房建设资金的良性循环
    保障性住房建设资金长期以财政投入为主，将成为政府的沉重负担，为此必须创新模式，主要包括：
    1． 地块选择
    选择城市其他商业开发价值高的地块，与棚户区地块捆绑改造、市场开发，产生的土地出让收入用于棚户区改造建设和偿还贷款，这种移丰补欠、市场化运作的创新模式，通过商业化开发实现收益，既减轻了财政负担，又确保了保障性住房项目顺利偿还贷款本息。
    2． 特许经营和管理
    政府在经济租赁住房领域可采取特许经营和管理，政府则通过减免税收等方式提供优惠，以促进企业持续、稳健经营。特许经营期满后，将整个项目交还政府，通过市场销售回笼资金。通过这种模式既满足了经济租赁住房的社会需求，又实现了保障性住房建设资金的良性循环。
    3． 构建住房政策性金融体系
    积极探索建立专门的保障性住房金融机构，构建住房政策性金融体系。因商业性金融机构的赢利性与保障性住房体系的政策性之间的矛盾，可通过建立专门的政策性住房金融机构，或者带有政策性、扶持性的金融机构，对保障性住房建设及消费提供便利，建立系统的优惠贷款体系。
    ( 四) 建立多元化分层次的租赁住房供应模式
    保障最低收入群体住房需求的同时，也保障部分中低收入群体的住房需求； 其次在为中、低收入群体提供购房贷款优惠的同时还提供了优质的租赁住房和给予一定的租房补助。为中低收入群体提供租赁住房，一方面可以满足部分家庭的住房需求，另一方面可以架起通往购房市场的桥梁，在减轻购房需求者生活压力的同时为其提供积累资金的时间。
    ( 五) 建立全面和动态的住房保障管理
    所谓住房保障的全面和动态管理机制，不仅应当涵盖从租赁补贴到实物配租配售等所有住房保障方式的全方位管理，同时也应当包括从准入、监管到退出的全过程管理。
    1． 准入机制
    为了能够对申报情况进行准确核对，应从我国实际出发，建立起民政、人保、税务、房管、人行等部门联网的“居民收入状况核对系统”，通过建立起来的“电子比对专线”，可以直接查看申请家庭的存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记等信息，从而了解申请家庭的实际收入状况，并与其申报情况进行比对。在实行诚信申报制度的基础上，还应当借鉴香港、新加坡的“轮候制度”，并向社会公开，任何单位和个人均有权查阅。这样就能从根本上杜绝保障对象错位、福利“搭便车”现象。
    2． 动态监管机制
    必须建立专门机构并配备足够的人员对保障性住房进行全过程的动态监管。香港是一个仅有600 多万人口的城市，但从事保障性住房的监管人员就多达 8000 多人。应尽快建立市级政府的住房保障专门管理机构，并配备足够的监管人员。仅有市级政府的专门管理机构还不够，还必须将其职能延伸到街道和社区，依靠基层力量才能真正做到动态监管。
    3． 退出机制
    它是住房保障全面和动态管理机制建设的重点。国外许多国家对于保障性住房的退出都有严格规定。例如，新加坡对违规申请保障性住房者施以高达 5000 新元的罚款或者 6 个月的监禁，乃至两者兼施。相比之下，我国住房保障的退出除了租赁补贴外，其他诸如廉租住房、经济适用房等，都还缺乏相应的刚性。在强化退出机制刚性和力度的同时，还应当通过利益引导让保障对象主动退出。
    ( 六) 建立合理的住房保障体系
    我们认为应建立以廉租房、公共租赁房为主的租赁性住房保障体系。中国住房困难家庭占比例较高，政府要保证“人人有房住”而不是“人人有住房”。笔者建议： 一要租赁性住房可由现行的出让土地建设改为租赁土地建设； 二要建立新建商品房出租房屋保留制度。开发商必须在新建商品房项目中保留可销售面积的一定比例的住房用于出租。住房必须进行简单装修，装修标准达到直接满足房屋使用功能。开发商保留房屋出租的可享受减免税收政策； 三要租赁性住房收取房租的依据和标准，可严格按家庭收入的比例收取房租； 四要强化政府的调控作用，促进企业参与市场化运作。充分利用政府手中的经济杠杆，引导企业参与公共租赁住房的建设，通过税收、土地、金融等配套政策，鼓励并调节参与企业的利益分配，即建立和完善市场调节和政府保障相结合的保障性住房供应体系。政府也可通过市场化购买、租赁等方式获取房源，减少政府的寻租空间，活跃住房二级市场。
    ( 七) 实现保障方式的创新
    我国东西部发展差异较大，各个城市在房屋供给、住宅市场发展阶段、房屋中介服务发展等方面存在着一定的差异，因此需要根据不同的特点和发展阶段，选择适合本城市的保障方式。在存量房较少，房地产中介服务业不发达的城市，应首先实施供给方政策，当存量房达到一定的量后应转向需求方政策，直接给低收入阶层租房或购房补贴； 在存量房较多，房地产中介服务业不发达的城市，则应该大力扶持房地产中介服务业，加大住房二级市场的开放程度，然后再实施需求方政策[11]。
 
 
 
注释:
[1]窦竹君． 美国住房信贷资产证券化的法律规制及对我国的启示[J]． 河北法学，2003，( 1) ．
[2]邓卫，张杰，庄惟敏． 2009 年中国城市住宅发展报告[M]． 清华大学出版社，2009．
[3]温家宝． 十一届人大二次会议《政府工作报告》[R]． 2009-03-14．
[4]中国社会科学院． 2009 经济蓝皮书[M]． 中国社科院社科文献出版社，2008．
[5]中国社会科学院． 住房绿皮书———中国住房发展报告( 2009 －2010) [M]． 中国社科院社科文献出版社，2009．
[6]中国社会科学院． 2004 年中国房地产发展报告[M]． 中国社科文献出版社，2004．
[7]国家发改委、建设部． 城镇廉租房住房租金管理办法[Z]． 2005-03-14．
[8]牵智． 房地产投资信托( REITs) 法律制度之基本理论[J]． 河北法学，2007，( 9) ．
[9]邱跃． 加强保障性住房规划建设构建和谐社会的首善之区[J]． 北京规划建设，2007，( 4) ．
[10]刘凯华． 关于加强住房公积金用于保障性住房建设资金监管的建议[J]． 天津政协公报，2009，( 11) ．
[11]侯国跃． 论不动产预告登记———以我国《物权法》第 20 条为中心[J]． 河北法学，2010，( 2) ．