我国保障性住房研究

关键词: 保障性住房 廉租房 监管制度 退出机制

内容提要: 保障性住房是关系到人民群众切身利益的重大民生问题，自我国住房制度改革实施以来，为解决人民群众的住房困难做出了很大贡献，但因我国保障性住房制度制定时间较短，在实施过程中不可避免地存在这样那样的问题，这需要在实践中不断修正提高。作为省社科联的研究课题，课题组试图从当前存在的问题入手，并对这些问题存在的原因进行分析，并借鉴国外保障性住房的一些成功经验，提出在坚持住宅市场化方向的前提下，结合我国现状，积极、稳定、协调地推进保障性住房建设，在推进过程中遵循“尽力而为”和“量力而行”的行动准则，构建公正、合理、有效且可行的住房保障制度。
 
 
    从 1998 年结束福利分房到开启住房产业化，我国住房制度改革为解决人民群众的住房问题做出了一定的贡献。但是却将住房政策与房地产政策相混淆，把解决居民住房问题几乎完全寄希望于房产市场，民众不通过市场买房就无法拥有住房。在这样的供给格局下，需求大于供给，房价自然上涨、民怨载道[1]。为缓解此问题，党的十七大报告中第一次专门提及住房保障制度，明确提出政府有责任、也有义务加强保障性住房建设。
    所谓保障性住房[2]，指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房，具体包括： 一是商品双限房，是指可以让城市中低收入家庭有能力购买的商品房，是一种限户型、限房价的保障性住房； 二是经济适用房，指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房，具有经济适用的特点。这类住宅因减免了工程报建中的部分费用，其成本略低于普通商品房； 三是廉租房，指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。四是政策性租赁房，是指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。
    各级政府为落实党的十七大提出的到 2020 年实现“住有所居”的目标，把保障性住房建设作为拉动经济、扩大内需、改善民生的重点工程，积极推进，大力实施，取得了初步成效[3]。但是应当看到，由于住房保障制度提出时间较短，政策制度的设计不可避免地存在这样那样的缺陷，伴随着住房保障制度的实施，也会不断涌现出事先无法预料的新问题，这就需要不断针对新问题进行研究，在实践中不断修正提高。
    一、我国保障性住房建设实施中存在的问题
    启动晚、保障面小、保障水平低，是当前我国住房保障制度发展中最突出的特点[4]。保障位于社会“金字塔”底层的大量中低收入人群和谐生存的权利，才是构建理想的“枣核型”社会结构的基础。虽然我国住房市场体系发展迅速，住房供应结构已呈多元化，已经构建了多层次的住房保障体系，但目前还存在以下问题：
    ( 一) 在法律制度上存在先天不足
    1． 法律效力先天不足
    统一的住房保障制度法律法规暂付阙失。发达国家建设住房保障的一个重要经验就是立法先行。在我国只是国务院发布的通知或意见、各部委出台的管理办法和条例以及地方政府适用于本地区的管理办法。法律保障滞后，相关部门和各级政府的权力和义务就缺乏严格的界定，对公共权力的限制也无从谈起，更不能保证住房保障制度建设和落实过程中的公正性。
    2． 制度实施先天不足
    社会转型背景下的政府职能缺位与中央和地方政府的权责( 能) 平衡。社会转型必然要求政府职能的转变，从全能型的政府转变为提供公共服务为主的政府。住房体制改革后，在调节住房二次分配的领域、保障居民的基本居住权方面，出现了职能缺位，与住房保障相关的制度设计滞后。
    3． 政府内部结构先天不足
    目前住房保障制度中的部分问题起因于地方政府层面上或明或暗的“软阻力”，而“软阻力”则于中央和地方政府间不平衡的权责关系密切有关。在现行的财政分配体制下，中央政府和地方政府的事权与财权存在不对等情况。由于政府执行主体不恰当的利益追求，出现对政策的抵制执行现象，导致政府执行力的丧失。
    ( 二) 在政策制定上不合理
    1． 政策目标不合理
    从 1998 年开始，我国政府曾一再重申要建立起与社会主义市场经济体制相适应的住房供应体系。但当时的政策目标并不全是为了解决城镇中低收入家庭的住房问题，它还担负着扩大内需、拉动经济增长的使命。政策的定位模糊，导致经济适用房在政策性房和商品房之间摇摆。
    2． 界定标准模糊
    在我国保障性住房的界定标准中，由于存在着对适用人群界定不清的空白区间，导致了“夹心层”这一特殊的社会群体的出现，并有日趋扩大的倾向，从而使政府的相关政策效力大打折扣。
    3． 政策偏移现象严重
    在我国保障性住房政策的执行过程中，政策偏移的现象十分严重，导致经济适用房不“经济”、廉租房不“廉价”的现象，并不能切实解决中低收入者的住房难题。
    4． 监督机制缺失
    在我国保障性住房的发展历程中，由于还没有建立起完善的审查、申请、审批和退出机制，因此在交易过程中还存在诸多的“灰色区域”，使监督机制形同虚设，有时成贪腐和公权寻租的工具[5]。
    ( 三) 在具体操作上存有问题
    1． 保障对象参与的缺位
    政府投入大量资金及土地资源建设保障性住房小区，建成后却无人问津，造成大量的资源浪费。究其根本原因，在于保障对象参与的缺位，目前保障性住房用地大多为城市边缘用地，交通不便，配套不全，政府一厢情愿地建设保障性住房，却不管所提供的是否为保障对象所需要的，最终导致保障对象“用脚投票”。
    2． 居住空间分异
    居住空间分异是指不同职业背景、文化取向、收入状况的居民在住房选择上趋于同类相聚，居住空间分布相对集中、相对独立、相对分化的现象。目前保障性住房大多为集中建设，这样极易产生居住空间分异现象，低收入群体过度聚集并与其他社会群体隔离，由此会引发大量问题，从欧美等国家经验来看，居住空间分异不仅会带来高密度、拥挤、公共设施匮乏等城市环境方面的问题，而且会引发诸如犯罪率提高、失业、严重依赖社会福利政策等社会问题。
    3． 公共财政投入不足
    投资比例过小，保障性住房供需严重失衡。一个完善的住房保障制度背后必须有强大的公共财政和相应的投资支持，只有如此才能保障相关政策的有效实施，保障中低收入群体的基本居住权。有关数据表明，截至2006 年，自廉租房制度实施以来，我国政府的财政投入平均不足10 亿元，公共财政投入十分有限。在经济适用房建设投资方面，统计年鉴显示，经济适用房投资额占住宅总投资额的比例从 1997 年的 12． 05%下降到 2006 年的 5． 11%，投资比例过小。
    4． 经济适用房制度存有弊端
    经济适用房自诞生至今，就一直争议不断。问题的根源在于它是介于市场经济体制和计划经济体制之间的一个“混血儿”。
    ( 1) “夹心层”的存在
    销售对象把中等偏下收入群体排出在外，“夹心层”无法受益。我国经济适用房制度的保障主体为城市低收入住房困难家庭，但把中等偏下收入群体排出在了经济适用房门外，成为“夹心层”。大量中低收入者被迫加入“高房价的购房群体”，一方面导致“房奴”人数扩大，加大了社会不和谐因素； 另一方面这种超越经济支付能力的购买，放大了房地产市场畸形需求，反向助推了房价的迅猛涨势。
    ( 2) 位置偏远，配套设施不完善
    经济适用房多是成片开发在城郊地带，居住环境普遍较差，交通不便，增加了居民的生活成本，因而出现对来之不易的房屋“弃购”现象。因居民全部为低收入家庭，容易在城市边缘形成新的穷人区，
    造成居民的心理压力，从而造成一系列的社会和环境问题。
    ( 3) 经济适用房制度监管和退出机制不完善
    经济适用房供给政策在缓解住房供需矛盾、抑制房价方面做了一定贡献，但是因监管不到位、退出机制不完善也遗留了很多问题。比如，经济适用房面积过大、分配不均、通过经济适用房操作获取暴利等问题，政策的实际效果与预期目标相差甚远[6]。
    5． 廉租房制度不健全
    ( 1) 廉租房适用对象范围有缺陷，收入标准划分困难
    《廉租住房保障办法》将廉租住房适用对象设定为“城市低收入住房困难家庭”，但仍有一大部分住房弱势群体不在保障之列。就低收入的标准如何定性、居民的收入状况如何确定，这是资格审查不可回避的问题，同时还存在一个如何监督收入变化的问题。
    ( 2) 资金来源不足，渠道有限
    从已开展廉租房城市实际运作看，各地都是以住房公积金增值收入和财政拨款为主的。从资金投入来看，全国累计用于廉租住房制度的资金不过 70． 8 亿元，摊到每年还不到 10 亿元。而在一些经济欠发达的城市，由于经济发展水平不高，财政实力不足，无法提供足够的资金用于廉租房建设和租金补贴。住房公积金增值的收益本身就不多，在提取公积金过后，再加一些管理费用已所剩无几，社会捐赠的资金更是少之又少[7]。
    ( 3) 廉租住房的供给量不足
    1998 年至今，我国所有城市新提供的廉租房占住房总数不到 1% 。此外，廉租住房管理存在漏洞，不少城市没有负责廉租住房建设的专门机构，资金来源缺乏制度化，有些地方对城镇低收入家庭的住房困难的底数还不是很清楚，一些地方政府片面追求 GDP 的政绩观没有根本转变，这些都成为落实城市廉租住房制度的“拦路虎”。
    6． 限价房政策实施存有问题
    ( 1) 难以界定限价房的销售对象
    限价房销售对象的难以界定，致使偏离限价房实施目标。限价房是要解决部分中低收入者特定人群的住房水平，各地政府在开展限价房政策时都严格限定了销售对象。在具体设置限价房的申购条件时却出现了许多问题，偏离了实施限价房工程的目标。
    ( 2) 难以对限价房进行准确定价
    在对限价房进行定价时，由于政府、开发商及申购者三方的立场不一，使其对限价房的价格观点各异。如何制定一个合理的价格，使政府、开发商、申购者三方都能接受和满意，是实施限价房面临的关键问题之一。
    ( 3) 限价房监管难，管理成本过高的问题
    由于限价房属于政策保障性商品房，购买者认为限价房就是政府房，由政府负责限价房工程全过程的监管。因此一旦出现质量、物业等方面的问题时，购买者就去找当地政府主管部门，使得政府的行政管理成本大大增加。
    二、从各个不同视角审视我国保障性住房
    ( 一) 从比较的角度，看中美保障性住房供应政策
    比较中美的保障性住房供应政策，可以发现存在两大不同之处： 首先是政策对象不同，其次是政策选择的不同。在政策对象选择上我国立足两个最低，一是收入水平，二是住房水平； 而美国则按地区平均收入划分了最低、低、中低三类。从选择层面看我国现有的保障涉及范围相当狭隘，加上户籍制度的限制，保障面十分有限。从政策选择看，我国主要依赖财政投入和住房公积金制度建设公共租赁住房，增加低租金住房的供应，而美国选择利用提供建设补贴引导民间力量建设低租金住房。从政策选择面看财政资金和市场化建设要求的双重限制使我国新增低租金住房的供应量十分有限。
    ( 二) 从社会公正的视角，审视保障性住房的建设
    1． 理念层面
    “效率优先”，改革语境下对社会公正理念的忽视和误读。在这一改革语境下，对住房保障制度的设计和变革往往缺乏现代公正理念的指导。以经济适用房为例，国际经验表明，经济适用房是针对中等偏下收入群体的住房福利补贴，保障基本居住权是其政策定位，但是我国的经济适用房在不同的历史阶段却有着不同的政策定位。
    2． 社会阶层结构层面
    “丁”字型社会结构下庞大的保障性需求。国内学者李强通过对我国第五次人口普查的数据进行分析，发现中国的总体社会结构，呈现的是一个倒过来的“丁字型”的社会结构。从国外的经验看，住房保障制度有效运行的一个重要前提就是“橄榄型”的社会结构。我国目前尚处于转型期，住房保障制度基本上处于起步阶段，又要面临庞大的住房保障需求，“增量型”的制度建设就成为一个比较合理的选择。在这一过程中不可避免地会出现暂时排斥部分社会成员的现象[8]。
    ( 三) 基于政府职能视角，分析保障性住房建设中的问题
    1． 住房政策与房地产政策混淆，忽视对保障性住房管理
    当前在保障房建设中，所存在的供需矛盾突出、分配不公平和质量环境比较差等众多问题，很大一部分原因是基层政府把住房政策与房地产政策相混淆，把责任推向社会； 另外在执行过程中，执行力不够，但根本的原因就在于政府作为管理主体的缺位。政府未高度认识在保障性住房建设中的职责所在，处于应付上级政策和检查的层面，不能全面地管理保障性住房建设。
    2． 倾向效率优先，忽视保障性住房建设的推进
    按照西方公平与效率理论，在住房矛盾发生冲突时，政府应该注重社会公平，通过向低收入者提供相应的帮助，使其享受住房的权利。当保障性住房出现推进缓慢，供应不足和环境质量等问题，一方面由于政府追求社会发展的效率，而忽视社会公平，在保障性住房资金投入不足； 另一方面政府片面追求保障性住房建设的效率，而忽视中低收入者同样有权利享受基本的住房配套措施。
    3． 保障性住房建设未能统一布局
    调查显示居民对现有保障性住房不满意度达 44． 3%。在缺乏统一布局的情况下，政府很容易忽视各个层次保障性住房群体的收入和居住群体的综合成本，而生活成本最先要考虑的成本应该是交通成本，这也是常常导致保障性住房执行中被扭曲，大多数的保障性住房环境和配套措施千篇一律的现象，而造成居民对保障性住房不满[9]。
    三、他山之石——我国香港地区及国外保障性住房的经验
    ( 一) 我国港台地区及国外的做法
    1． 我国香港地区的公屋制度
    该制度使得香港 30%的家庭“居者有其屋”。政府兴建、市民轮候、租金低廉、配套设施完善，这就是香港公屋制度的成功所在。港府通过推行公屋制度，帮助全香港近30%的家庭解决了住房问题。公屋是为中低收入家庭准备的，所以香港房屋署把月收入和家庭净资产作为公屋申请的主要标准。为保证将公屋租给真正有需要的家庭，港府制定了严格的退出机制，同时对“特困户”还予以补贴。
    香港经验给我们的启示是： 在我国经济发展水平较低的条件下，且从社会公平的角度考量，目前住房保障的重点只有一个——加强廉租房建设。